Общая часть

>>>6>>>

>>>7>>>

РазделI. Введение в административное право Глава 1. Предмет, метод и система административного права

1.1. Понятие, сущность и особенности предмета и метода административного права

Характеристика любой отрасли права, в первую очередь, неразрывно связана с определением понятия и особенностей таких важных составляющих, как предмет и метод данной отрасли. Именно эти составляющие характеризуют сущность и особенности административного права.

Предмет административного права, как отмечается во многих учебниках и учебных пособиях, представляет собой определенные общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления. Иногда предмет административного права определяется как общественные отношения, связанные с деятельностью органов исполнительной власти. При этом необходимо отметить, что последнее определение существенно сужает объем общественных отношений, которые регулируются административным правом, поскольку государственное управление осуществляют не только органы исполнительной власти, но и органы местного самоуправления (в частности, исполнение делегированных полномочий), а также государственные учреждения и организации (в пределах своих полномочий), которые не принадлежат к органам исполнительной власти.

Предмет административного права в той редакции, которая используется в данное время почти во всех учебниках по административному праву, был определен в ходе дискуссии 1938-1941 гг. Именно тогда было установлено, что предмет административного права — это общественные отношения в сфере государственного управления.

Проведение административной реформы в Украине вызвало объективную необходимость переосмысления предмета этой от-

>>>8>>>

расли права и рассмотрения его с учетом целого ряда обстоятельств, связанных с коренными изменениями, происходящими в Украине.

В первую очередь, к предмету административного права принадлежат так называемые «классические управленческие отношения», то есть общественные отношения, возникающие во время осуществления государственного управления в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности.

Важно отметить, что к предмету административного права, кроме внешних, принадлежат и внутриорганизационные управленческие отношения, складывающиеся в процессе внутренней организации и деятельности аппарата иных государственных органов (аппарата прокуратуры, аппарата суда, Секретариата Верховной Рады Украины, Администрации Президента Украины и др.), а также в администрациях государственных предприятий, учреждений и организаций. Как отмечается в теории административного права, такая внутриорганизационная деятельность является вспомогательной относительно основной деятельности.

Кроме вышеназванных, составляющей частью предмета административного права являются управленческие отношения, связанные с реализацией функций и полномочий исполнительной власти, делегированных государством органам местного самоуправления, общественным организациям и другим негосударственным инстанциям. Следует отметить, что институт «делегирования государственных полномочий», не будучи новым для теории административного права, только в последнее время начал надлежащим образом формироваться, особенно в плане нормативно-правового обеспечения. В первую очередь речь идет о делегировании государственных полномочий органами исполнительной власти органам местного самоуправления, предусмотренном Законами Украины «О местном самоуправлении в Украине»¹и «О местных государственных администрациях»², то есть о так называемом «делегировании по закону». Следует отметить, что в теории административного права выделяют и «делегирование по договору», когда нормативно-правовой акт предусматривает только возможность самого делегирования, а определение перечня полномочий передается на усмотрение сторон, которые заключают договор, являющийся одним из видов административного договора.

Важным и новым элементом предмета административного права выступают общественные отношения, связанные с предоставлением гражданам разнообразных управленческих услуг. Под управленческой услугой понимается деятельность органов госу-

¹Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170.

²Там же. — 1999. — № 20-21. — Ст. 190.

8

>>>9>>>

дарственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц по исполнению обязанностей государства перед гражданами в сфере создания условий для полноценной реализации ими своих прав и свобод. Следует отметить, что введение института управленческих услуг, как вида государственных услуг, существенно изменяет иерархию ценностей в отношениях между гражданином и публичной властью, в соответствии с которой права и свободы граждан пользуются приоритетом. Именно административное законодательство предусматривает организационно-правовые формы реализации управленческих услуг, административную ответственность государственных органов и должностных лиц за некачественное или ненадлежащее предоставление управленческих услуг.

К предмету административного права относятся также общественные отношения, возникающие в связи с организацией и деятельностью административных судов, то есть в сфере административной юстиции. Необходимость создания административных судов вытекает из статьи 55 Конституции Украины, в соответствии с которой «каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц». В повседневной жизни эта конституционная гарантия права на обращение за защитой в суд осуществляется через систему административной юстиции.

И, наконец, к предмету административного права относятся общественные отношения, которые возникают в связи с применением мер административного принуждения и административной ответственности к физическим и юридическим лицам. Важно отметить, что это та часть общественных отношений, которая раньше охватывалась понятием предмета «полицейское право», на основе которого и возникло административное право.

На основании вышеизложенного, можно сделать вывод, что предмет административного права — это совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования органов государственного управления, осуществления государственного управления сферами общественной жизни, функционирования административной юстиции и привлечения к административной ответственности.

Под методом административного права понимают совокупность правовых средств и способов осуществления административно-правового регулирования общественных отношений.

Особенности административного права как отрасли права, специфика предмета административного права, безусловно, проявляются в методах административно-правового регулирования.

Среди методов административного права выделяют общие методы, которые характерны для всех отраслей права: императив-

>>>10>>>

ный и диспозитивний. Особенность состоит в приоритетности этих методов относительно регулирования управленческих общественных отношений для данной отрасли права. Для административного права основным был и остается императивный метод, то есть метод властных предписаний, когда у объекта управления нет выбора варианта поведения и он должен действовать лишь так, как ему предписано. Данный метод является основным относительно управления такой сферой, как административно-политическая. Вместе с этим необходимо отметить, что этот метод постепенно «отдает» часть своего влияния методу диспозитивному. Названный метод характеризуется тем, что объект управления имеет определенную свободу выбора варианта поведения, исходя из своих интересов. В первую очередь это касается таких сфер общественной жизни, как экономическая и социально-культурная.

Вышеназванные методы реализуются путем: а) использования предписаний (прямая обязанность совершить определенные действия); б) установления запретов (прямая обязанность не совершать определенные действия); в) предоставления разрешений (право осуществлять определенные действия по собственному усмотрению).

Кроме общих методов правового регулирования, административному праву присущи и специальные методы, в частности: субординации, координации, реординации, административного договора, регистрации стимулирования, инвестиций и др.

Метод субординации является одним из ведущих методов административно-правового регулирования. Без применения этого метода в регулировании общественных отношений невозможно наладить четкую жизнеспособную систему управления. Этот метод устанавливает, что в отношениях между управляемым объектом и руководящим субъектом закрепляется положение подчиненности, что и означает субординацию между ними.

Достаточно важное место в административно-правовом регулировании занимает метод координации, который состоит в закреплении возможностей согласования управленческих действий между несколькими органами одного структурного уровня для достижения общей цели (например, органы внутренних дел и органы государственной безопасности координируют свои действия относительно недопущения и пресечения коррупции и коррупционных действий).

Относительно новым является метод реординации, который состоит в том, что управляемому объекту предоставляется право требовать от руководящего субъекта создания необходимых условий для своей деятельности (материальных, организационных, финансовых).

Значительное распространение в последнее время приобретает метод административного договора. Это связано с тем, что в от-

10

>>>11>>>

дельных сферах общественной жизни происходит постепенный переход от жестких административно-командных методов к более гибким способам регулирования общественных отношений, каковым и является административный договор.

Административный договор имеет место, например, тогда, когда органы исполнительной власти делегируют ряд своих полномочий органам местного самоуправления, или же когда органы внутренних дел берут под охрану объекты государственной собственности и наделяются по договору правом задерживать сотрудников, нарушающих правила внутреннего трудового распорядка, общественного порядка или подозреваются в совершении мелкого хищения.

Таким образом, можно утверждать, что административное право является одной из наибольших отраслей права Украины, поскольку оно регулирует огромное количество разнообразных общественных отношений. Практически нет такой сферы общественной жизни, которая оказалась бы вне пределов действия норм административного права.

Административное право является одной из важнейших отраслей права Украины, поскольку оно регламентирует деятельность органов исполнительной власти и частично органов местного самоуправления, являющиеся составляющими публичной власти.

Административное право является одной из фундаментальных отраслей права, которая в совокупности с другими отраслями (конституционным, гражданским, уголовным) предусматривает основы деятельности государства в лице его государственных органов, определяет их систему и полномочия.

Административное право является одной из немногих отраслей права (уголовного, гражданского, трудового), которая имеет свои собственные юридические средства защиты от посягательств на правовой режим в сфере функционирования органов государственного управления. Кроме этого, именно административное право осуществляет защиту не только управленческих общественных отношений, но и других правоотношений (земельных, жилищных, экологических, финансовых, трудовых и др.). Одновременно, административное право не только защищает такие правоотношения, но и выступает в роли их регулятора. В частности, именно нормы административного права определяют систему органов и порядок осуществления контроля за соблюдением экологического законодательства, налогового законодательства, таможенного законодательства; правовые и организационные основы осуществления предпринимательской деятельности и др.

Административное право — это такая система правовых норм, которые регулируют общественные отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием органов государствен-

11

>>>12>>>

ного управления, государственным управлением сферами общественной жизни, функционированием административной юстиции и привлечением к административной ответственности.