§ 2. Видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку

У ст. 211 КК 2001 р. передбачено караність видання службовою осо бою нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку, якщо пред метом таких дій були бюджетні кошти у великих або особливо великих розмірах. На відміну від даної кримінально-правової норми ст. 80-4 по переднього КК не містила окремої вказівки на розпорядчі акти, а тому їх видання у певних випадках могло кваліфікуватися за ст. 80-3 КК 1960 р. як порушення законодавства про бюджетну систему України.

Суспільна небезпека, об'єкт і предмет даного злочину є такими ж, що і у злочині, передбаченому ст. 210 КК.

З об'єктивної сторони злочин, що розглядається, може бути вчинений лише шляхом активних дій у формі видання всупереч встановленому за коном порядку нормативно-правового або розпорядчого акта, який змінює доходи або видатки бюджету.

Для нормативно-правових актів характерним є те, що вони носять фор мально визначений характер і містять приписи, обов'язкові для виконан ня необмеженим і персонально невизначеним колом юридичних та фізич них осіб. Це діючі постійно або протягом певного проміжку часу різно манітні постанови, правила, положення, накази, порядки, роз'яснення, інструкції, інструктивні листи тощо. На кваліфікацію за ст. 211 КК не впливає те, яку сферу застосування має той чи інший акт — загальнодер жавну, місцеву, міжвідомчу або відомчу. Прикладом нормативно-правово го акта у бюджетній сфері є рішення про місцевий бюджет. Це — акт Вер ховної Ради АРК чи відповідної ради, виданий в установленому законо давством України порядку, що містить затверджені повноваження відповідно Раді міністрів АРК, місцевій державній адміністрації або вико навчому органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місце вого бюджету протягом бюджетного періоду.

Розпорядчі акти поширюють свою дію на конкретно визначених у них суб'єктів і мають одноразове застосування (наприклад, прийняття голо вою райдержадміністрації одноособово розпорядження про виділення юридичній особі — суб'єкту підприємницької діяльності безпроцентного кредиту за рахунок перевищення доходно!' частини районного бюджету).

За своїм змістом нормативно-правові та розпорядчі акти, які фігуру ють у ст. 211 КК, характеризуються тим, що вони змінюють доходи і ви датки бюджетів всупереч встановленому законом порядку.

Питання про те, що у бюджетній сфері визнається видатками і яких видів вони бувають, розглядається у попередньому параграфі. Стосовно ж

281

доходів бюджетів, то вони відповідно до ст. 9 БК класифікуються таким чином: 1) податкові надходження — це передбачені податковими закона ми України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов'яз кові платежі; 2) неподаткові надходження — доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу, надходження від штрафів та фінансових санкцій тощо; 3) доходи від операцій з капіталом; 4) транс ферти, тобто кошти, одержані від інших органів державної влади, ор ганів влади АРК, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі. Поря док виконання Державного бюджету за доходами затверджено наказом Державного казначейства України від 19 грудня 2001 р. № 131.

Встановлений порядок внесення змін до системи оподаткування, по рядок адміністрування податків, зборів, інших обов'язкових платежів висвітлюється у попередній главі книги, а питання про поняття і норма тивне регулювання пільг щодо податків розглядається у главі 8 книги при аналізі складу злочину, передбаченого ст. 222 КК. Докладний аналіз чинного законодавства, що регламентує порядок зарахування до бюд жетів різного рівня неподаткових платежів (зокрема плати за видачу ліцензій і патентів, плати за оренду цілісних майнових комплексів, адміністративних штрафів, плати за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності), зроблено у статті Н.Чорноус¹.

Ознайомлення зі ст. 211 КК наводить на думку про те, що диспо зицією даної норми охоплюється видання тільки таких актів, які одно часно змінюють як доходи, так і видатки бюджетів. Вперше серед фахівців на цю обставину звернув увагу П.П.Андрушко, аналізуючи ст. 80-4 попереднього КК². Очевидно, що використання між словами "доходи" та "видатки" сполучника "і" є законодавчим недоліком, який варто усунути, вживши сполучник "або". Наразі вчені з тим, щоб не пе ретворити ст. 211 КК у так звану "мертву" норму, вимушені розширю-вально тлумачити кримінальний закон.

Отже, до нормативно-правових або розпорядчих актів, які незаконно змінюють доходи і видатки бюджету, належать, зокрема, такі докумен ти, які: змінюють ставки або строки сплати до бюджетів або державних цільових фондів податків, зборів, інших обов'язкових платежів; перед бачають списання заборгованості зі сплати обов'язкових платежів, у то му числі неподаткового характеру; запроваджують нові види обов'язко вих платежів, які не передбачені законодавством; надають пільги щодо податків, зборів, інших обов'язкових платежів або позбавляють таких пільг; змінюють склад доходів, що закріплюються за доходами бюджетів місцевого самоврядування і враховуються або ні при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів; змінюють встановлені БК і законом про Державний бюджет України на відповідний рік нормативи відрахувань податкових та інших обов'язкових платежів; передбачають використан-

¹ Чорноус Н. Бюджетний кодекс України: зміни в зарахуванні до бюджетів місцевих податків і
зборів та окремих неподаткових надходжень // Вісник податкової служби України. — 2002. —
№ 18. — С. 28-32

² Андрушко П.П. Чиновники тоже отвечают по УК Украины? // Все о бухгалтерском учете. —
19 ноября 1997 г. — № 46

282

ня коштів одних статей видатків бюджету на фінансування інших або використання коштів одних бюджетів на фінансування видатків інших бюджетів; передбачають скорочення визначених бюджетом видатків на фінансування його захищених статей; встановлюють неперерахування або неповне перерахування до бюджету коштів, отриманих бюджетною установою від надання послуг, виконання робіт, інших дій на платній основі; передбачають застосування фінансових санкцій тощо.

На мою думку, має рацію П.П.Андрушко, який вважає, що за ст. 211 КК треба кваліфікувати, зокрема, видання обов'язкових для застосуван ня роз'яснень з питань оподаткування, якими незаконно змінюються об'єкт або база оподаткування, коло платників податків, зборів, інших обов'язкових платежів¹.

Стає очевидним, що окремі різновиди злочину, передбаченого ст. 211 КК, є, по суті, посяганнями на податкову систему, їх суспільна небезпе ка зумовлена рядом чинників — це не лише недоотримання державним і місцевими бюджетами належних доходів, а й порушення встановлено го порядку запровадження і сплати податків і зборів, заподіяння шкоди праву власності юридичних і фізичних осіб — платників обов'язкових внесків, підрив (через створення неоднакових умов для різних суб'єктів господарювання) засад добросовісної конкуренції.

Кримінальне законодавство деяких зарубіжних країн також містить приписи про відповідальність за злочини, спрямовані проти системи оподаткування. Наприклад, § 353 КК ФРН передбачає караність дій по садової особи, яка завищує розмір податків, зборів або інших виплат для громадської каси, знаючи при цьому про те, що боржник повинен спла чувати значно меншу суму або взагалі нічого не повинен сплачувати. Щоправда, покарання у вигляді позбавлення волі на строк від трьох місяців до п'яти років призначається лише за умови, що посадова особа повністю або частково не вносить до каси протиправно завищену суму. Ст. 437 КК Іспанії встановлює відповідальність для тих посадових осіб і державних службовців, які прямо або опосередковано стягують податки чи тарифи за неналежними прейскурантами і переліками або у більшо му розмірі, ніж це вказано у законі.

Відомий французький фахівець в галузі фінансового права П.М.Год-ме, обґрунтовуючи тезу про відсутність у податкової адміністрації дис креційної влади у сфері стягнення податків, посилається на Закон Франції про фінанси, який містить наступне положення: "Підлягають покаранню, передбаченому для хабарників, представники влади, які в тій чи іншій формі або з будь-яких спонукань без законної підстави да ли дозвіл на вилучення з дії права, звільнили від податку або мита"².

Повертаючись до аналізу складу злочину, передбаченого ст. 211 КК України, зауважу, що визначення структури, обсягу доходів і видатків державного і місцевого бюджетів є виключною прерогативою відповідно Верховної Ради України та органів місцевого самоврядування. Тільки цим структурам та їх виконавчим органам у межах, визначених БК та

¹ Андрушко П.П. Коментар до статті 211 Кримінального кодексу України // Юридичний вісник
України. — 19-25 січня 2002 р. — № З

² Годме П.М. Финансовое право. — М.: Прогресе, 1978. — С. 362

283

законом про Державний бюджет України на відповідний рік, надане право готувати і приймати рішення, які зумовлюють скорочення надхо джень або виникнення чи збільшення видатків із бюджетів певних рівнів. Внесення змін, уточнень і доповнень до бюджетів протягом бюд жетного періоду (розпочинається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року) здійснюється в порядку, встановленому для за твердження відповідних бюджетів. Ст. 27 БК закріплює особливий по рядок подання та розгляду законопроектів, які впливають на доходну чи видаткову частину бюджетів.

Під виданням нормативно-правових або розпорядчих актів у плані відповідальності за ст. 211 КК потрібно розуміти як одноособове скла дання, прийняття, підписання і доведення до відома таких документів службовими особами, так і затвердження ними актів, прийнятих (схва лених) відповідними колегіальними органами. Необхідно, щоб це діян ня було вчинено всупереч встановленому законом порядку.

Склад злочину, передбачений ст. 211 КК, побудований як формальний. Злочин визнається закінченим з моменту видання службовою особою хоча б одного відповідного акта. Та обставина, чи набрав цей акт законної сили, не впливає на визнання злочину закінченим. Тим більше, що виданий навіть уповноваженою службовою особою акт, який всупереч встановлено му порядку змінює доходи чи видатки, в принципі не здатен набрати чин ності і не підлягає виконанню з моменту його видання. Заподіяння в ре зультаті видання нормативно-правового або розпорядчого акта суспільне небезпечних наслідків перебуває за межами складу злочину, що розгля дається, і потребує самостійної кримінально-правової оцінки.

Якщо видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які неза конно змінюють доходи або видатки бюджету, поєднується з фактичним використанням бюджетних коштів всупереч їх цільовому призначенню або в обсягах, що перевищують затверджені межі видатків, чи з недо триманням вимог щодо пропорційного скорочення або пропорційного фінансування видатків бюджетів, вчинене потрібно кваліфікувати за су купністю злочинів, передбачених ст.ст, 210, 211 КК. У тому разі, коли шляхом видання актів, вказаних у ст. 211 КК, вчинюються ті порушен ня бюджетного законодавства, які описані у диспозиції ст. 210 КК, вчи нене з урахуванням правил про конкуренцію загальної і спеціальної норми потрібно кваліфікувати лише за ст. 211 КК.

Ст. 211 КК не містить застереження у тому плані, що за нею мають при тягуватись до відповідальності лише ті особи, які уповноважені видавати акти, пов'язані із впорядкуванням доходів і видатків бюджетів. Не дивля чись на це, суб'єкт даного злочину треба вважати спеціальним. Це відповідна службова особа, поняття якої розкривається у попередньому па раграфі книги. Якщо нормативно-правовий або розпорядчий акт, який не законно змінює доходи чи видатки бюджету, видається іншою службовою особою, вона може бути притягнена до кримінальної відповідальності на підставі ст. 365 КК за перевищення влади або службових повноважень.

Суб'єктивна сторона розглядуваного злочину характеризується умис ною формою вини. Особа усвідомлює, що видає всупереч встановленому законом порядку нормативно-правовий або розпорядчий акт, який

284

змінює доходи чи видатки відповідного бюджету, і бажає вчинити таку дію. Мотиви, не впливаючи на кваліфікацію за ст. 211 КК, можуть бу ти враховані при призначенні покарання.

Якщо відповідний акт видано службовою особою не умисно, а необе режно, скажімо, внаслідок неправильного тлумачення положень бюд жетного чи податкового законодавства, скоєне за наявності ознак скла ду злочину, передбаченого ст. 367 КК, має розцінюватись як службова недбалість.

Кваліфікуючими ознаками злочину згідно з ч. 2 ст. 211 КК є вчинен ня його в особливо великих розмірах та повторно.

285