сборник_конституционное_право_и_политика

<1> См.: Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации". М., 2012. С. 76, 82 - 104.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ <1> референдум и выборы как высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции РФ не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как и не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов. Федеральный законодатель при решении вопросов об условиях и порядке проведения референдума и выборов обладает достаточной свободой усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением. Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той, и другой формы прямого народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией.

--------------------------------

<1>Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. N 10-П по делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 25. Ст. 2564.

Политико-правовой подход к институту выборов проявляется в: 1) понятии выборов в двух смыслах - правовом и политическом, взаимосвязи понятий "избирательная система", "избирательное право", "электоральная политика"; 2) "присутствии" на всех стадиях избирательного процесса субъектов политического участия; 3) системной взаимосвязи избирательной и партийной систем <1>; 4) допустимости политических и правовых соглашений в период выборов <2>; 5) политическом и правовом результате и последствиях выборов; 6) реализации основных политических прав граждан - прежде всего избирательных прав; 7) наличии конституционной ответственности как политико-правовой ответственности.

--------------------------------

<1> См., например: Кынев А.В., Любарев А.Е. Партии и выборы в современной России. М.,

2011.

<2> См., например: Старостина И.А. Соглашение в избирательном праве // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14.

Политико-правовой подход к институту референдума в России базируется на правовых позициях Конституционного Суда РФ, в соответствии с которыми, в частности, федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом РФ, должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии либо как противовес институтам представительной демократии <1>. По поводу предмета референдума Конституционный Суд РФ постановил, что если содержание выносимого на референдум вопроса имеет преимущественно нравственно-оценочный и политический, а не юридический характер, то ответ на него не может иметь такое правовое последствие, как изменение или дополнение Конституции и законов. Многозначность правового содержания выносимого на референдум вопроса обусловливает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, следовательно, оно не влечет обязательных изменений или дополнений Конституции и законов <2>.

--------------------------------

<1>Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева, В.Д. Уласа // Собрание законодательства РФ. 2007. N 14. Ст. 1741

<2>Постановление Конституционного Суда РФ от 21.04.1993 N 8-П по делу о проверке конституционности ч. 2 п. 2 Постановления Съезда народных депутатов РФ от 29.03.1993 "О Всероссийском референдуме 25 апреля 1993 г., порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 18. Ст. 653.

В западной литературе референдум характеризуется как "предметное голосование": голосующий гражданин занимает позицию по "предметному" вопросу и дает в соответствующей форме "предметный" ответ. Очевидно, что логически, психологически и с точки зрения техники голосования ценность ответа полностью зависит от поставленного вопроса <1>.

--------------------------------

<1> Шмитт К. Государство и политическая форма / Пер. с нем. М., 2010. С. 92 - 93.

Прямые политико-правовые взаимосвязи выборов и референдумов прослеживаются в случаях, когда на референдум выносятся вопросы об избирательной системе.

Так, в США в первой половине XX века пропорциональное представительство существовало

в20 городах. Использование пропорциональной системы в прошлом привело к постепенному отказу от ее применения в настоящем. Пропорциональная избирательная система попала под атаку политиков и партий, которые утратили свою власть и привилегии. В Мичигане и Калифорнии суды постановили, что пропорциональные выборы противоречат Конституции США. Чаще отмены пропорциональных выборов добивались через проведение референдума. В Кливленде противники пропорциональных выборов за 10 лет пять раз спонсировали проведение референдума. Аналогичным образом добивались отмены пропорциональных выборов в Гамильтоне, где за 12 лет было проведено пять референдумов, пятый из которых отменил пропорциональную избирательную систему. Для противников пропорциональной избирательной системы в США развитие событий стало доказательством ее неудачности, в то время как для защитников даже отказ, вызванный сопротивлением оппонентов, доказывает ее способность учитывать интересы меньшинства.

ВНовой Зеландии до 1996 года применялась мажоритарная избирательная система относительного большинства, что обеспечивало существование двухпартийной системы. В 1992 году был проведен консультативный референдум по двум вопросам: следует ли менять существующую избирательную систему, и если следует, то на какую избирательную систему. В бюллетене подробно описывались различные виды избирательных систем. За введение смешанной системы с элементами пропорциональной и мажоритарной избирательных систем высказались 70,3% участников референдума. В 1993 году был проведен обязательный референдум, на котором большинство граждан проголосовало за введение смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы с 5%-ным избирательным барьером. Первые выборы, проведенные в 1996 году на основе новой избирательной системы, показали, что избирательная реформа существенно трансформировала расклад политических сил: ни Национальная, ни Лейбористская партии не смогли получить большинства голосов, необходимого для формирования правительства, в то время как 5 небольших партий, получивших от 8 до 17 мест

впарламенте, превратились в значимую политическую силу, способную сформировать коалиционное правительство.

ВИталии до 1993 года действовала пропорциональная избирательная система. Для исправления ее недостатков в 1993 году проводился референдум по избирательной реформе, в результате которого из 74% участвующих в референдуме 82,7% граждан проголосовали за введение смешанной избирательной системы вместо пропорциональной системы. Правда, реформа не сразу привела к достижению поставленных целей - укрупнению фракций в парламенте и формированию устойчивого парламентского большинства. В средствах массовой информации и научной литературе высказывались предложения о полном изъятии элементов пропорциональной системы из избирательной системы Италии. В 2000 году по этому вопросу проводился референдум, который был признан несостоявшимся, поскольку из требуемых более половины включенных в списки участников референдума явилось только 31%.

ВСловении, начиная с 1996 года, словенские избиратели, Парламент и Конституционный Суд на долгое время оказались вовлеченными в острую дискуссию по вопросу пересмотра

национальной избирательной системы. Одна из партий (СДПС) предложила заменить существующую пропорциональную систему на мажоритарную избирательную систему в два тура по французскому образцу и провести по этому поводу референдум. Парламент назначил референдум, однако в бюллетене для голосования не упоминалась мажоритарная система, а вместо этого была вынесена на голосование слегка измененная пропорциональная система, которую предложили депутаты Парламента. СДПС обратилась в Конституционный Суд, который признал действия Парламента неконституционными. После этого Парламент внес поправки в Закон о референдуме, предусматривающие возможность вынесения нескольких предложений на один референдум. СДПС выступила против соответствующих поправок, мотивируя свою позицию тем, что установленная система подсчета голосов несовместима с вынесением нескольких вопросов на один референдум и не сможет обеспечить справедливость полученных результатов. Конституционный Суд согласился с доводами партии и признал поправки к закону о референдуме также неконституционными. В этих условиях Парламент назначил референдум по трем предложениям о реформе избирательной системы. Все они были включены в один бюллетень, что допускалось Законом о референдуме, вопреки постановлению Конституционного Суда. Однако Парламент запланировал референдум на более поздний срок, чем проведение всеобщих выборов. Конституционный Суд признал недопустимым для Парламента толковать Закон о референдуме в пользу возможности произвольной отсрочки законодательного референдума, но воздержался от принятия постановления об отсрочке всеобщих выборов, позволяющего сначала провести референдум. Он состоялся в декабре 1996 года, спустя месяц после выборов, которые проводились по прежней пропорциональной системе. На референдум было вынесено 3 варианта: 1) двухэтапная мажоритарная система, предложенная СДПС ("за" - 44%); 2) измененная пропорциональная система, предложенная депутатами Парламента ("за" - 26%); 3) смешанная избирательная система, предложенная Государственным Советом ("за" - 14%). В 1998 году Конституционный Суд рассмотрел вопрос в порядке общего надзора и пришел к заключению о том, что двухэтапная мажоритарная система получила большинство голосов участников референдума (но результаты референдума не были обнародованы должным образом) и Парламент должен узаконить результаты референдума в разумные сроки. Таким решением Суда была реализована ст. 90 "Законодательный референдум" Конституции Словении, согласно которой "Государственное Собрание (Парламент) связано результатами референдума" <1>.

--------------------------------

<1> Котегова М.А. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубежный опыт. Ижевск, 2007. С. 49 - 52, 59 - 61, 67 - 69.

ВВеликобритании в мае 2011 года состоялся референдум об изменении системы голосования на выборах в Палату общин. На вопрос референдума: "Вы хотите, чтобы в Соединенном Королевстве было принято альтернативное голосование вместо текущей мажоритарной системы для избрания членов Парламента в Палате общин?" большинство - 67,9% участников референдума высказались против такой избирательной реформы. На негативные результаты референдума серьезно повлияла позиция политических партий. Проведение референдума о переходе от традиционной для британцев мажоритарной системы по принципу "победитель получает все" к мажоритарной системе альтернативного, преференциального голосования (система AV) было одним из условий Партии либеральных демократов при формировании коалиции с консерваторами. При этом Консервативная партия выступала против изменений существующей избирательной системы, мотивируя свою позицию в том числе и тем, что новая избирательная система будет способствовать приходу в Парламент экстремистских партий. Лейбористская партия раскололась по вопросу о поддержке референдума.

ВРоссии в 2005 году был принят новый Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы, установивший переход от смешанной избирательной системы (225 депутатов избирались по мажоритарной системе относительного большинства и 225 - по пропорциональной системе) к пропорциональной системе "связанных списков" для всех 450 депутатов.

Компартия России незамедлительно выступила с инициативой референдума РФ по 17 вопросам социально-экономического и политического характера, среди которых был вопрос об

избрании не менее половины депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ персонально по одномандатным округам, т.е., по сути, о возврате к прежней смешанной системе. Именно этот вопрос ЦИК РФ в своем заключении признала соответствующим требованиям ст. 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", что предоставляло возможность инициаторам довести его до назначения референдума. Правда, референдум РФ ни по этому, ни по другим инициированным вопросам в России еще не проводился в соответствии с Федеральным конституционным законом о референдуме РФ <1>.

--------------------------------

<1>Постановление ЦИК РФ от 7 апреля 2005 г. N 142/974-4 "О заключении ЦИК РФ по вопросам, предлагаемым для вынесения на референдум РФ Красноярской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума РФ" // Вестник ЦИК РФ. 2005. N 4; Постановление ЦИК РФ от 20 апреля 2005 г. N 143/981-4 "О заключении ЦИК РФ по вопросам, предлагаемым для вынесения на референдум РФ Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума РФ" // Вестник ЦИК РФ. 2005. N 5; решение Верховного Суда РФ от 2 июня 2005 г. N ГКПИ05-628 "Об оставлении без удовлетворения заявлений об отмене Постановления ЦИК РФ от 20.04.2005 N 143/981-4 в части несоответствия вопросов N 1 - 7, 9 - 14, 16, 17, предлагаемых для вынесения на референдум РФ Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума РФ, требованиям Федерального конституционного закона "О референдуме РФ" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, практика применения референдума по вопросу об избирательной системе, ее введении, отмене или реформированию имеет под собой политические основания - это воля определенных политических сил, надеющихся путем реформ избирательного законодательства, поддержанных всенародным голосованием, увеличить свое влияние и добиться большего представительства в парламенте. Сами избирательные реформы могут быть направлены на создание избирательной системы с программируемыми и контролируемыми результатами.

Главным результатом референдума с политической точки зрения является вопрос о достижении компромисса между противостоящими по отношению к референдуму сторонами.

Игнорирование системных политико-правовых взаимосвязей приводит к неэффективности как отдельных институтов непосредственной демократии, так и всей системы прямого народовластия.

Н.А. БОБРОВА

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПОЛИТИКА

Боброва Н.А., заведующая кафедрой государственного и административного права Самарской академии государственного и муниципального управления, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, депутат Самарской Губернской Думы I - IV созывов.

Конституционное законодательство по своему объекту (власть, ее формирование и функционирование), предмету своего регулирования (властеотношения) является не чем иным, как юридическим оформлением политики, ее юридической оболочкой.

Выборы, избирательное законодательство - важнейший элемент конституционного строя, его сердцевина. Выборы и референдум - формы непосредственного народовластия.

Иными словами, избирательные законы по своей сущности, по своему характеру являются конституционными законами, поэтому должны иметь статус федеральных конституционных законов и, следовательно, должны приниматься не простым, а квалифицированным большинством как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Между тем избирательные законы, согласно действующему законодательству, не являются конституционными законами. Данное обстоятельство является главным дефектом всего избирательного законодательства, ибо фактически позволяет обеспечивать приоритет политики над правом. Но в результате избирательное законодательство является заложником сиюминутных

политических целей, и политика главенствует над правом.

Так, к каждым новым выборам Государственной Думы РФ обновляются рамочный Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", ведь российская Конституция дозволяет кардинально изменять избирательное законодательство в режиме обычных законов. Инициатором внесения изменений в указанные законы, образно говоря, избирательную конституцию является чаще всего исполнительная власть и Президент, на столе у которых и формируются списки кандидатов от партии технического большинства.

Но ведь с точки зрения принципов конституционализма это абсурд!

Получается, что в режиме конституционной легитимности кардинально меняется избирательная система как ядро конституционного строя. Однако это искажает народовластие.

Если науке конституционного права удастся доказать законодателю и добиться принятия им закона о внесения изменения в указанный ФЗ "Об основных гарантиях...", согласно которому (изменению) поправки в настоящий ФЗ и любой другой избирательный закон могут приниматься лишь квалифицированным большинством, это будет главной победой отечественного конституционализма на протяжении всей его истории!

Могут, конечно, возразить: мол, при желании власть обеспечивает быстрое прохождение через парламент и тех поправок, которые принимаются квалифицированным большинством. Достаточно, мол, вспомнить, какими спринтерскими темпами проходили поправки в Конституцию РФ об изменении срока легислатуры Президента РФ (с 4 до 6 лет) и Государственной Думы РФ (с 4 до 5 лет).

Но, во-первых, если рассуждать таким пессимистическим образом, то можно вообще забыть о том, что квалифицированное большинство есть дополнительная гарантия стабильности конституционного строя и продолжать пренебрегать этой дополнительной гарантией.

Во-вторых, оптимизма в решении названной проблемы добавляет ситуация с возвращением одномандатных округов при формировании Государственной Думы РФ.

Иэто следующий момент, который бы хотелось отметить, а именно с самого начала, как были ликвидированы одномандатные округа, я, как и многие конституционалисты, говорила, говорю и буду говорить, что ликвидация одномандатных округов, диктуемая совершенно очевидными политическими целями (партийное строительство, исполнительная вертикаль, завершение зависимости законодательной власти), явилась не просто ошибкой и сбоем в реализации демократии, а преступлением перед народовластием и гражданским обществом.

Удивительно, но никто из субъектов обращения в Конституционный Суд РФ не обратился с запросом о соответствии Конституции РФ норм, полностью ликвидировавших одномандатные избирательные округа на выборах в Государственную Думу РФ и в законодательные (представительные) органы власти некоторых субъектов РФ.

По Конституции источник власти - народ, т.е. гражданин - партнер государства. Однако переход к пропорциональной системе выборов вынуждает гражданина к партнерству не с государством, а с партиями, порождая "отчуждение" между властью и обществом. И практика выборов показывает, что ликвидация одномандатных избирательных округов действительно усиливает и без того имеющее место отчуждение между властью и обществом.

Что касается отсутствия по этому поводу жалоб отдельных граждан и запросов судов, то подобные жалобы и запросы могут быть лишь в рамках избирательной кампании по выборам Госдумы РФ, когда граждане начнут жаловаться на нарушение их пассивного избирательного права ввиду невозможности баллотироваться как по одномандатным избирательным округам (изза их отсутствия), так и по партийным спискам (из-за отказа во включении в них).

Ивот теперь одномандатные округа возвращаются на региональных выборах, хотя и частично. В каком-то смысле это победа гражданского общества! Одновременно с процессом смягчения партийного строительства признана и неправильность ликвидации одномандатных округов на выборах в Госдуму РФ.

Возвращение одномандатных округов на выборах в Госдуму РФ - это теперь дело времени, так как Президент РФ, анализируя итоги выборов от 04.12.2011, прямо высказался за возвращение одномандатных округов. Одновременно Президент Д.А. Медведев высказал мысль о смягчении

для партий условий их регистрации, равно как условий выдвижения партиями кандидатов на президентские и иные выборы.

Правда, сказав "А", Президент РФ пока что не сказал "Б", ни словом не обмолвившись о возвращении института избирательного залога. Между тем ликвидация возможности регистрироваться по избирательному залогу бьет вовсе не по олигархам и денежным мешкам (они-то с помощью денег всегда находят себе лазейки для выдвижения и избрания), а как раз по независимым кандидатам без особых финансовых средств, вынужденных в результате "прислоняться" к какой-либо партии, в том числе и правящей, незаслуженно беря на себя весь негатив той партии, к которой кандидат вынужден "прислониться".

Когда Д.А. Медведев в послании Президента РФ от 5 ноября 2008 г. озвучил мысль о необходимости ликвидации избирательного залога в целях освобождения избирательных процессов от финансовой зависимости, зал зааплодировал. И в самом деле, как красиво и заманчиво выглядит эта конфетная обертка! Регистрация без избирательного залога! И только немногие догадывались, что на самом деле движущим мотивом ликвидации избирательного залога был совсем иной! Дело в том что внесение избирательного залога было единственной возможностью для многих и многих независимых выдвиженцев стать зарегистрированными кандидатами на выборах разных уровней.

Избирательный залог всенепременно надо возвращать. И когда это произойдет, это будет еще одной победой гражданского общества.

А.Ю. БУЗИН

СВОБОДНЫЕ ВЫБОРЫ: ЧТО ЭТО?

Бузин А.Ю., ведущий эксперт ассоциации "ГОЛОС", кандидат юридических наук, доцент.

1. Слова "свободные выборы" употреблены в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ в следующем контексте: "Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы". Однако само понятие "свободные выборы" ни в Конституции, ни в российских законах не расшифровано. Это дает возможность для различных толкований понятия "свободные выборы" и, соответственно, для различных правоприменительных практик.

В Федеральном законе 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который является приоритетным законом российского избирательного законодательства, упоминается "свободное участие в выборах". Под ним понимается отсутствие принуждения к голосованию или к выдвижению кандидатом. Но очевидно, что термин "свободные выборы" употреблен в Конституции в более широком смысле. Противоположное толкование было бы абсурдным, поскольку воля, выраженная на выборах, может быть искажена и при отсутствии принуждения к участию в выборах.

Более подробные определения понятия "свободные выборы" даются в международных правовых документах, ратифицированных Россией. Так, в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств ("Кишиневская конвенция") ст. 8 называется "Свободные выборы". В этой статье три пункта, при этом второй пункт практически повторяет определение из российского Федерального закона "Об основных гарантиях...", но первый и третий содержат дополнительные характеристики.

Первый пункт гласит: "Верховенство конституции является основой для проведения свободных выборов и обеспечения гражданам и иным участникам избирательного процесса возможности без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного воздействия сделать свой выбор относительно своего участия или неучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами, не опасаясь наказания либо воздействия, какими бы ни были итоги голосования и результаты выборов, а также правовых и иных гарантий неукоснительного соблюдения принципа свободных выборов в течение всего избирательного процесса".

Итак, этот пункт связывает понятие свободных выборов с другими конституционными правами, среди которых есть, в частности, право "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" (ч. 4 ст. 29) и некоторые другие, иногда нарушаемые на российских выборах. Кроме того, этот пункт конкретизирует понятие воздействия на волеизъявление; оно может осуществляться даже в связи с опасностью наказания или воздействия в связи с итогами голосования или результатами выборов. Например, указание на то, что данное учреждение в результате определенного результата выборов может не получить финансирование (будучи умышленным и тем более - неоднократным), представляет собой нарушение принципа "свободных выборов".

Третий пункт ст. 8 гласит: "Кандидат, политическая партия и другие участники избирательного процесса несут ответственность перед обществом и государством в соответствии с конституцией и законом. Ни один кандидат, ни одна политическая партия, ни одно иное общественное объединение или общественная организация не имеет права использовать методы психического, физического, религиозного принуждения или призывы к насилию, или угрозы применения насилия, или любые иные формы принуждения". Этот пункт включает в принцип "свободных выборов" как наличие ответственности за принуждение, так и методы "психологического и религиозного принуждения".

Другим юридическим документом, определяющим понятие "свободные выборы" (точнее - "свободное голосование") является "Свод рекомендуемых норм при проведении выборов", принятый Венецианской комиссией Совета Европы в 2002 году. В этом документе часть 3 раздела "Руководящие принципы" называется "Свободное голосование". Здесь подробно расписаны признаки свободного голосования. Обратим внимание на следующие пункты расшифровки понятия "свобода избирателей формировать свое мнение":

"Государственные органы должны соблюдать обязанность быть беспристрастными. Это касается, в частности:

-средств массовой информации;

-использования средств наглядной агитации;

-права на демонстрации;

-финансирования партий и кандидатов".

Иначе говоря, "венецианский свод" включает в понятие "свободного голосования" беспристрастность государства. Кроме того, в подпункте "с" пункта 3.1 отмечена обязательность санкций за нарушение нейтралитета или ущемление свободы избирателей формировать собственное мнение.

Есть и еще одна важная характеристика свободного голосования (подпункт XV пункта 3.2): "государство должно наказывать за любую подтасовку результатов выборов". То есть если наказание за подтасовку результатов выборов не следует, то голосование нельзя назвать свободным.

2. В практике российских выборов помимо прямых угроз, направленных на принуждение к голосованию за определенного кандидата (партию) и психологического давления - указания на последствия неизбрания определенного претендента на выборах, встречаются две широко распространяемые особенно с 2007 года технологии. С нашей точки зрения, они являются нарушением принципа добровольности участия в выборах, иначе говоря - принципа "свободных выборов".

Во-первых, это принуждение к получению открепительного удостоверения. Независимо от того, какую цель при этом преследует тот, кто принуждает избирателя получить открепительное удостоверение (самая невинная цель при этом - повышение явки), такое принуждение нарушает принцип добровольности выборов.

Во-вторых, нарушением принципа добровольности является внесение в список желающих голосовать вне помещения для голосования ("на дому") избирателей, которые не выражали собственного желания голосовать. В настоящее время в России широко практикуется предварительное составление таких списков органами социального обеспечения, врачами поликлиник, советами ветеранов, "старшими по домам" и т.д. В результате в таком списке оказываются не только люди, которые не собирались голосовать, но даже умершие. Несмотря на то что при такой технологии часто нарушаются установленные законодательные процедуры

голосования вне помещения, эта технология широко распространена на российских выборах.

3. Анализ российской избирательной практики с применением указанных выше формальных определений приводит к выводу, что российские выборы в большинстве случаев нельзя назвать свободными. Именно эту оценку дают российским выборам официальные представители ОБСЕ и ПАСЕ (эти международные органы оценивали наши федеральные выборы как "несправедливые", а оценка их еще и как "несвободных" появилась после федеральных выборов 2007 года). Возражения организаторов и пропагандистов наших выборов основаны на "интуитивном", а не формальном понимании выражения "свободные выборы". Однако такой подход к оценке реализации Конституции представляется слишком вольным.

В.В. ВИСКУЛОВА

РАЗМЫШЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОНАЛИСТА О ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТИ И НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТИ ВЫБОРОВ В РОССИИ

Вискулова В.В., заместитель председателя избирательной комиссии Амурской области, доцент кафедры конституционного права Амурского государственного университета, кандидат юридических наук.

Вопрос о недействительности итогов голосования, результатов выборов традиционно сопровождает единые дни голосования в нашей стране. Не стали исключением и федеральные выборы 2011 - 2012 годов, когда на 21 избирательном участке при проведении парламентских выборов и на двух - при президентских - итоги голосования были признаны недействительными.

Бесспорно, что применение соответствующих санкций возможно лишь в исключительных случаях за самые серьезные и масштабные нарушения избирательного законодательства, однако отсутствие нормативного перечня последних или хотя бы четких критериев, "вскрывающих" субстрат нарушений как влияющих на действительность выборов, отнюдь не способствует прозрачности рассматриваемого института. Это вызывает множество субъективных оценок правоприменителей и известную "размытость" правового регулирования.

Как известно, п. 9 ст. 70 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" упоминает три случая, когда избирательная комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными: если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее 1/4 части от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем округе; по решению суда. Таким образом, единственным конкретным фактором недействительности выборов являются ее масштабы - в случае, когда для признания результатов выборов по округу недействительными не менее четверти избирателей от общего числа включенных в списки по округу приходится на участки, итоги голосования на которых объявлены недействительными.

Подобный административно-судебный подход к изучению вопросов действительности выборов не является исключительной особенностью современной российской электоральной практики. Исторически вопросы о правильности и действительности выборов всегда рассматривались либо представительными органами, либо особыми судами. Так, в английском праве до 1770 года легитимность избирательного процесса оценивалась общим собранием нижней палаты парламента, позднее - особым советом из членов парламента, а с 1868 года - Вестминстерским судом (жалобы по выборам в городах исследовались отделением Высшего суда - судом королевской скамьи). Судебной проверки действительности выборов в это же время придерживались и в Швеции. Напротив, во Франции, Италии, Нидерландах вопрос о действительности выборов традиционно решался палатами парламента, а в Германии - рейхстагом или ландтагами. В этих случаях, как замечает Н.Е. Кудрин, палаты являлись по закону "судьями избираемости своих членов и правильности их выборов" <1>.

--------------------------------

<1> Кудрин Н.Е. Организация выборов // Конституционное государство (изд-е И.В. Гессена и А.И. Каминки). СПб., 1905. С. 266.

ВРоссии вопрос о ничтожности выборов решался в приказах в Москве; лишь в Положении о выборах 1905 года были установлены специфические предпосылки судебного участия в рассмотрении вопросов действительности выборных процедур, - для проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб образовывались губернские и уездные по делам о выборах комиссии, возглавляемые председателями или членами окружных судов. Конечно, это не были судебные органы в классическом их понимании (поскольку на два члена комиссии, занимавших судейское положение, приходилось пять членов администрации), однако элементы судопроизводства в их работе все же присутствовали. Отмеченные полусудебныеполуадминистративные органы наделялись правом отменять произведенные выборы в отношении всех или отдельных лиц. Впрочем, окончательной инстанцией по рассмотрению соответствующих вопросов был Правительствующий Сенат.

Заметим, что в правоприменительной практике начала XX века признание необходимости отмены выборов ввиду выявления неправильностей, существенно влиявших на весь результат последних, встречается редко. Однако, выявляя такие "неправильности" при осуществлении надзорных функций, Сенат не ограничивал их последствия главными выборами, отменяя и результаты дополнительных кампаний, ввиду того что "частная отмена выборов не может служить достаточной гарантией достижения правильного результата выборов" <1>. Тем самым дополнительные выборы признавались не имеющими самостоятельного характера и образующими с первоначальными выборами нераздельное целое. Существенность нарушений порядка выборного производства определялась Сенатом не только исходя из принципа арифметического вычета (отмена выборов следовала лишь в том случае, если вычет голосов лиц, незаконно участвовавших в выборах, влек за собой такое изменение числа избирательных шаров, которое могло бы служить основанием к сомнению в правильности избрания всех в гласные или кандидаты) <2>; обстоятельством, оказавшим влияние на исход выборов в их совокупности, иногда признавался сам факт массовости неправильного устранения лиц от голосования, - так, выборы гласных Тарусской Городской Думы 17 марта 1903 г. были отменены ввиду незаконного лишения 11 избирателей при 70 прибывших на выборы их активного избирательного права <3>. Несоблюдение подобных критериев оценки существенности нарушений на выборах способствовало восстановлению Сенатом отмененных избирательных кампаний губернскими по земским и городским делам Присутствиями <4>.

--------------------------------

<1> Указ Правительствующего Сената от 2 октября 1904 г., которым постановление Орловского Губернского по земским и городским делам Присутствия 12 октября и 28 ноября 1902 г. и произведенные 16 сентября и 13 ноября того же года выборы гласных в Елецкую Городскую Думу были отменены, а Орловскому Губернатору было предписано произвести новые выборы // Манцевич П.Д. Указы Сената по городским делам (1900 - 1910). Ярославль, 1911. С. 103 - 105, 115.

<2> Такой подход по-прежнему был распространен. См., например, Указы Правительствующего Сената от 9 ноября 1902 г. N 10863, от 17 марта 1909 г. N 3203 // Там же. С.

121 - 124, 129.

<3> Указ Правительствующего Сената от 22 февраля 1905 г. N 1415 // Там же. С. 119 - 121. <4> О восстановлении произведенных 17 - 18 июня 1902 г. выборов городских гласных по г.

Тирасполю см.: Указ Правительствующего Сената от 18 августа 1903 г. N 6712 // Там же. С. 124 - 127.

Всовременном избирательном праве поиск критериев действительности выборов занял почти десятилетие. В ст. 32 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации 1994 года содержалась единственная норма о том, что окружная избирательная комиссия признает выборы недействительными, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей. Лишь в 1997 году перечень

оснований признания выборов недействительными избирательными комиссиями был приближен к современной формуле, а следствием такого признания объявлялось назначение повторных выборов. Заметим, что невключение отмеченных новелл п. 3 ст. 58 второго рамочного Закона в тексты региональных законов о выборах не рассматривалось судами в качестве противоречия федеральным стандартам <1>.

--------------------------------

<1>Определение Верховного Суда РФ от 25 декабря 2001 г. N 30-Г01-2.

Учреждение новационных оснований для признания выборов недействительными предполагало необходимость выстраивания механизма взаимодействия между избирательными комиссиями и судами в этом вопросе. Со ссылкой на п. 5 ст. 63 Федерального закона об основных гарантиях 1997 года, Верховный Суд РФ определил следующий порядок практического претворения идеи недействительности выборов, - на основе состоявшегося решения суда об отмене решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов соответствующая избирательная комиссия реализовывала свою обязанность признать итоги голосования, результаты выборов недействительными <1>. Впрочем, на практике суды нередко не только отменяли решения избирательных комиссий об итогах голосования и результатах выборов, но и признавали недействительными соответствующие выборы <2>, что не было определено нормами второго рамочного избирательного закона (согласно пункту 6 ст. 64 такая возможность косвенно допускалась лишь при признании итогов голосования недействительными более чем на одной четверти избирательных участков).

--------------------------------

<1>Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 6 ноября 2002 г. N 182пв02пр. <2>Определение Судебной коллегии по гражданским делам Воронежского областного суда

от 23 января 2001 г. по делу N 33-230.

Для отмены судами решений об итогах голосования, о результатах выборов пункты 2, 3 ст. 64 второго рамочного Закона впервые установили нормативные ориентиры, - такая отмена была возможна при нарушениях правил выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов); правил ведения предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании; правил составления списков избирателей; порядка формирования избирательных комиссий; порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), определения результатов выборов; использовании кандидатами и их доверенными лицами, руководителями избирательных объединений, избирательных блоков должностного или служебного положения в целях избрания; установлении фактов подкупа избирателей кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, иными организациями, действующими в целях избрания определенных кандидатов (списков кандидатов); существенной недостоверности сообщенных кандидатами при выдвижении сведений о себе, непредоставления данных о наличии неснятой или непогашенной судимости, о наличии гражданства иностранного государства; других нарушений избирательного законодательства, установленных данным Федеральным законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов РФ, не позволяющих с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.

На практике же любые критерии попрания достоверности результатов волеизъявления избирателей принимались за основу в условиях незначительной разницы голосов между победителем и побежденным при мажоритарной системе выборов. В числе наиболее интересных примеров можно привести опыт выборов депутатов Государственной Думы Томской области в 2001 году, когда в результате незаконного судебного решения один из кандидатов был лишен возможности быть избранным в представительный орган государственной власти региона по Каштачному избирательному округу. За оставшихся двух кандидатов из 14789 избирателей, принявших участие в голосовании, отдали свои голоса 4712, или 31,86%, и 4589, или 31,03% соответственно. Против всех кандидатов проголосовали 1873, или 12,6%. Суд первой инстанции предположил, что избиратели, желавшие отдать свои голоса за кандидата, незаконно отстраненного от выборов, гипотетически могут быть причислены лишь к группе избирателей,