сборник_конституционное_право_и_политика

В Конституции Российской Федерации закреплены основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Такой подход представляется чрезвычайно важным, так как именно основные права, свободы и обязанности составляют юридическую базу для всей системы права, обладают наивысшей юридической силой и подлежат повышенной защите.

Главным критерием, как отмечает Э.Н. Примова, истинного демократизма и гуманизма любой конституции является степень защищенности прав и свобод личности <1>. Материальное и духовное развитие как общества в целом, так и каждого отдельно взятого гражданина возможно лишь там, где человек не только на словах, но и на деле становится высшей ценностью, а его права и свободы - смыслом и назначением государства. Весь мировой опыт свидетельствует о том, что прогресс общества связан со стремлением людей к свободе, раскрытию и использованию своих возможностей.

--------------------------------

<1> Примова Э.Н. Конституционно-правовые основы Российской Федерации: концептуальный аспект. М., 2006. С. 34.

Основные положения главы 2 Конституции РФ в совокупности составляют перечень гражданских, политических, социальных, экономических, культурных и иных прав человека и гражданина, признанных общепринятыми международно-правовым актами. Подтверждая этот факт, ч. 1 ст. 17 Конституции РФ констатирует: "В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепринятым принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией".

В этом отношении государственная власть, каждая из ее ветвей - законодательная, исполнительная, судебная - выполняет предписанные для нее Конституцией РФ функции. Органы законодательной (представительной) власти Российской Федерации и ее субъектов призваны обеспечить нормативно-правовую базу защиты прав и свобод человека и гражданина. Органы исполнительной власти призваны обеспечить права и свободы человека и гражданина. Органы судебной власти призваны осуществлять государственную защиту этих прав и свобод.

Институт прав и свобод человека и гражданина, содержащийся в Конституции Российской Федерации, базируется на сочетании естественно-правовых и позитивистских подходов. С одной стороны, Конституция РФ признала естественные права человека как высшую ценность, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения; с другой - учредила те права и свободы, которые не принадлежат каждому от рождения. Следовательно, в конституционной практике России относительно прав и свобод человека и гражданина содержатся естественноправовые и позитивистские подходы.

Во главе конституционно-правового института прав и свобод человека и гражданина необходимо поставить объявление человека высшей ценностью в обществе и государстве. В таком случае признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина становятся обязанностью государства. Именно на этом принципиально важном положении построена конституционная теория в современной России. Такой подход потребовал пересмотра всей правовой системы государства, который в настоящее время происходит.

Особое место в системе конституционных прав и свобод занимает право человека и гражданина на местное самоуправление. Оно является комплексным, включающим в себя общепризнанные и конституционно закрепленные права и свободы, но реализуемые в пределах муниципального образования и имеющие своей целью организацию местного самоуправления на демократической основе с использованием государственно-правовых институтов.

Определяя право на местное самоуправление конституционным и комплексным, следует особо подчеркнуть, что оно имеет свое обоснование и объективно вытекает из содержания Конституции и естественных прав и свобод. Центральным звеном в этом обосновании является посылка о присущих каждому индивиду наборе естественных прав. Например, права на выбор места жительства, свободу экономической деятельности, экологическую и иную безопасность и т.д. Все эти права реализуются в пределах муниципального образования, они защищены не только федеральным и региональным законодательством, но и нормативными актами органов местного самоуправления. Последнее дает основание говорить о существовании особого вида

прав - муниципальных прав и свобод <1>. Н.С. Бондарь относит к муниципальным правам такие, "которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе" <2>. Он отмечает, что в своей совокупности муниципальные права составляют самоуправленческий статус личности <3>, а значит, они присущи человеку и могут иметь особенности, быть индивидуализированы в зависимости от места жительства человека.

--------------------------------

<1> Первенство в разработке концепции муниципальных прав и свобод принадлежит Н.С. Бондарю. См.: Местное самоуправление и муниципальные права граждан // Местные Советы в условиях политических и экономических реформ. М., 1991. С. 78 - 88.

<2> Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации.

Ростов н/Д, 1998. С. 237. <3> Там же. С. 237.

Интересно соотношение права на местное самоуправление с устоявшейся классификацией прав и свобод. Вряд ли целесообразно противопоставлять личные, социально-экономические права и свободы с правом на осуществление местного самоуправления. И те, и другие являются правами граждан, и те, и другие реализуются с использованием одинакового набора возможностей, имеют одинаковые сущностные составляющие <1>. Вместе с тем нельзя сказать, что это однопорядковые по своему содержанию категории.

--------------------------------

<1> Сущность права "можно определить как нормативную форму упорядочения и стабилизации общественных отношений, охраняемую государственным принуждением". См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. Теория права. С. 42; Байтин М.И. Сущность права. Саратов, 2001.

Право на осуществление местного самоуправления не является нормой прямого действия, а является комплексным правом, реализация которого предполагает использование гражданами субъективных конституционных прав, тогда как личные и социально-экономические права являются сугубо индивидуальными и реализуются в конкретных правоотношениях.

Чтобы осуществить право на местное самоуправление, гражданину необходимо воспользоваться какой-либо из предусмотренных законом возможностей (форм реализации): воспользоваться правом на свободу слова при участии в выборной кампании, обратиться с жалобой в органы местного самоуправления и т.д. Иными словами, конкретные правоотношения при реализации права на осуществление местного самоуправления возникают в том случае, если гражданин воспользуется конкретным субъективным конституционным правом из числа политических или иных прав и свобод.

Однопорядковость конституционных прав и свобод (личных, политических, социальноэкономических) очевидна, поскольку они являются носителями сущности одного ряда. Что же касается права на осуществление местного самоуправления, то оно предполагает выделение из группы конституционных прав и свобод политических прав и реализацию их на низовом уровне государственного управления (в широком смысле).

Данный уровень государственного управления (местного) обосабливается до такой степени, что перестает быть государственным и приобретает качества местного самоуправления, сохраняя при этом традиционные формы участия граждан в управлении общими делами на местном уровне.

Непродуктивность сравнения, например, личных прав с правом на осуществление местного самоуправления видится и в том, что они не пересекаются на "местном уровне", ибо разделены по горизонтали: регламентируют "свои", не соприкасающиеся группы отношений.

Конституционные личные права и свободы реализуются на всей территории России, и в то же время они не могут быть реализованы вне муниципального объединения, поскольку любой

субъект, обратившийся за защитой своего права, проживает в пределах муниципального образования. Их нельзя делить на общегосударственные и местные. Конституционное право на жизнь, на достоинство, на неприкосновенность личности не может иметь "местных" особенностей, муниципальной специфики. Если главное назначение и сущностная характеристика личных прав и свобод заключается в том, чтобы обеспечить личную свободу, независимость и самостоятельность человеческой индивидуальности <1>, то каким образом проявляется специфика их содержания на муниципальном уровне? Речь не идет об особенностях реализации, процедурных моментах, важна здесь суть самого права. Если ее нет, то нет и соответствующего "муниципального" права.

--------------------------------

<1> Рудинский Ф.М. Личность и социалистическая законность. Волгоград, 1976. С. 32.

Так же и с социально-экономическими правами. Конституционное право на социальное обеспечение не должно иметь конкретики, выражающейся в цифровом исчислении. Это общее право. Надбавки к государственным пенсиям из муниципального бюджета не порождают у граждан каких-либо особых муниципальных прав. Вряд ли мы можем обнаружить новое правовое содержание, например, у права на жилище в том случае, если муниципальные власти будут оказывать содействие жителям в строительстве собственного жилья. Содержание данного права останется прежним - конституционным.

Сравнению может быть подвергнуто содержание и природа права на осуществление местного самоуправления с политическими правами и свободами. Такая постановка проблемы правомерна, поскольку право на местное самоуправление реализуется через использование одинаковых организационно-правовых форм. Есть ли различие в содержании, например, права на участие в выборах депутата Государственной Думы и выборах депутата муниципального представительного органа? По своему содержанию различий нет. Некоторые процедурные особенности тех и других выборов не меняют сути самого права. Не случайно Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", раскрывая перечень форм реализации права граждан на осуществление местного самоуправления, повторяет перечисленные в Конституции РФ политические права и свободы с некоторой корректировкой в сторону их расширения.

Конституционное право на осуществление местного самоуправления представляет собой, таким образом, лишь составную часть, звено данной системы, что требует его рассмотрения в органическом единстве и взаимосвязи с другими правами. Для современных демократических государств характерно отношение к правам человека как к единому комплексу. Выделение же в его рамках определенной группы прав и свобод в качестве ведущих, основополагающих неизбежно ведет к недооценке, умалению роли других. Об этом свидетельствует и наш исторический опыт, когда в теории и практике советского конституционализма безусловный приоритет отдавался социально-экономическим правам в ущерб гражданским и политическим.

Подходы Конституции РФ к институту прав и свобод человека и гражданина нашли свое выражение и в учредительных актах субъектов Российской Федерации. Это означает, что основы правового статуса личности в Российской Федерации обусловлены не только ее конституционным строем, но и федеративным устройством государства.

Определенный Конституцией РФ статус человека и гражданина, их права, свободы и обязанности действуют на всей федеральной территории, состоящей из территорий всех субъектов Федерации, в которых существует свой собственный правовой режим и который входит в правовую систему государства и не должен противоречить ей. В связи с этим Конституция РФ, исходя из федеративного устройства государства, разграничила предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области прав и свобод человека. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств отнесено к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71). Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72). Отнесение регулирования прав и свобод человека и гражданина к исключительному ведению Российской Федерации призвано обеспечить единый правовой статус человека и гражданина для лиц,

проживающих на территории всех субъектов РФ.

Следует отметить, что приведенные выше конституционные нормы противоречивы, поскольку в них защита прав и свобод человека и гражданина относится одновременно и к предметам ведения Российской Федерации, и к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Другими словами, один и тот же предмет ведения находится одновременно и в исключительном ведении РФ, и в совместном ведении. Такая неопределенность требует толкования указанных статей Конституции РФ Конституционным Судом РФ, иначе в правоприменительной практике может сложиться ситуация, при которой нормативный акт субъекта РФ, регулирующий защиту конкретного права на территории субъекта РФ, может быть признан неконституционным только потому, что региональный законодатель вторгся в предмет ведения Российской Федерации.

Вместе с тем системный анализ данных конституционных норм показывает, что регулирование прав и свобод находится только в ведении Российской Федерации. Это означает, что только органы государственной власти Российской Федерации могут устанавливать и регулировать те или иные права и свободы. Субъекты РФ наделяются только лишь правом их защиты.

Исходя из содержания Конституции РФ под регулированием прав и свобод следует понимать их признание, учреждение и закрепление государством. Следовательно, к ведению Российской Федерации относится учреждение прав и свобод, а к совместному ведению - только их защита. Поэтому в законодательстве субъектов РФ должны содержаться правовые нормы, не учреждающие, а защищающие права и свободы человека и гражданина, устанавливающие общие

июридические гарантии их осуществления, как перечисленные в федеральном законодательстве, так и дополнительные.

Воплощение указанного положения в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации зависит от особенностей конституционно-правового статуса данного субъекта Федерации. В зависимости от этого фактора в субъектах Российской Федерации

ипредставлен конституционно-правовой институт прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Его правовые нормы содержатся в конституциях и уставах, законах и иных нормативно-правовых актах субъектов РФ.

Дискуссия о возможности субъекта РФ регламентировать права и свободы гражданина и человека свидетельствует о неоднозначности понимания рассматриваемых конституционных положений, а значит, и о уязвимости соответствующего регионального законодательства с позиций соответствия его федеральному (в части закрепления прав и свобод гражданина и человека). Еще меньше возможностей закреплять собственные (муниципальные) права и свободы решениями органов местного самоуправления. При ближайшем рассмотрении оказывается, что регламентация прав и свобод актами местного самоуправления не более чем реализация конституционного права с той или иной долей конкретизации уже зафиксированного федеральным (или региональным) законом индивидуального права.

Е.В. ТАРИБО

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА РОССИЙСКИХ ГРАЖДАН НА СВОБОДНОЕ ПЕРЕДВИЖЕНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ВНУТРЕННЕЙ МИГРАЦИИ:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ

Тарибо Е.В., начальник Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда РФ, кандидат юридических наук.

Читая новостную ленту о политических событиях, происходящих в нашем Отечестве и за его пределами, иногда останавливаешься на мысли: на первый взгляд они между собой не связаны, однако их роднит общая правовая проблема. Например, год назад одна из европейских стран - Дания, опасаясь наплыва мигрантов, впервые после заключения в 1985 году Шенгенского соглашения возобновила пограничный контроль <1>. Практически одновременно с этим произошло другое событие. Чтобы воспрепятствовать въезду мигрантов, получивших временные,

но вполне легальные документы беженцев, было прервано железнодорожное сообщение на границе Франции и Италии <2>. Тем самым в одночасье был нарушен привычный правовой режим свободного передвижения всех лиц, законно пребывающих хотя бы в одной из стран - участниц Шенгена. Введение таких мер показало: внезапная угроза публичным интересам, если она носит критический характер, заставляет страны Европейского союза на ходу корректировать миграционную политику, отступая от достижений в сфере права на свободное передвижение.

--------------------------------

<1> Рокоссовская А. Границы разумного. Дания ввела пограничный контроль // Российская газета. 2011. 13 мая. N 5477.

<2> Прокофьев В. Поссорились не на шутку. Рим возмущен действиями Франции в отношении иммигрантов // Российская газета. 2011. 19 апреля. N 5459.

Что касается собственно граждан стран Евросоюза, то они, как известно, в рамках единого правового пространства Европы обладают полной свободой передвижения. Показательно, например, что в европейских аэропортах граждане Евросоюза, в отличие от граждан других государств, всегда пересекают условную границу по одному коридору, через "единое окно". Но и в их отношении в отдельных случаях устанавливаются ограничительные меры. В частности, еще в 2006 году германская федеральная полиция составила обширный список британских болельщиков, которым запрещен въезд в Германию <1>.

--------------------------------

<1> Зарудный П. Немцы боятся англичан // Российская газета. 2006. 10 июня. N 4090.

Проблема реализации права на свободное передвижение наиболее актуальна в России, как и во всем мире, прежде всего в контексте внешней миграции. Однако она проявляет себя и применительно к внутренней миграции российских граждан. Данная проблема получила неожиданное звучание после всплеска на московских улицах и площадях межнациональных противоречий, долго зревших в молодежной среде. Острота произошедших событий была запредельной. Опасность стихийных массовых акций, спровоцированных бездействием властей по поводу конкретного уличного преступления, заключалась не только в том, что их участники были радикально настроены, хорошо организованы и беспрекословно выполняли приказы своих вожаков. Не менее тревожным стало то, что действия организованных и решительно настроенных молодых сограждан, к которым значительная часть обывателей относилась не без сочувствия, могли быть направлены в еще более деструктивное русло.

Властям удалось силой и убеждением погасить беспорядки и не допустить массовых столкновений по принципу "стенка на стенку". Но сама угроза их возникновения в многомиллионном столичном городе, где расположены все основные органы государственного управления и где даже в обычных условиях нелегко обеспечивать общественную безопасность, заставила по-новому взглянуть на проблемы внутренней миграции. В адрес всех, кто приезжает работать или учиться в другие регионы, прозвучали слова о необходимости относиться с уважением к местным обычаям, к обычаям русского и всех других народов России. К органам власти обращено категоричное требование: давать законный, но жесткий отпор всякому иному - неадекватному, агрессивному и неуважительному - поведению. При этом прозвучали сомнения в целесообразности упрощенной регистрации (через Интернет и по почте) в Москве и иных крупных городах <1>, были предложены инициативы по ужесточению правил регистрации и санкций за их нарушение при условии, если при этом не будут нарушены конституционные права граждан на выбор места жительства <2>.

--------------------------------

<1> Кузьмин В., Заваржин К. Научиться жить вместе. Дмитрий Медведев провел заседание Госсовета, посвященное межнациональным отношениям // Российская газета. 2010. 28 декабря. N

5373.

<2> Путин В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета. 23 января. 2012.

Инициатива ужесточения правил регистрации пока не получила практического воплощения и не ясны еще возможные параметры ее реализации. Тем не менее, поскольку в данном случае

затрагивается основное право - право на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания, - исторически проблемное для России, стоит рассмотреть указанную инициативу хотя бы в первом приближении, с точки зрения конституционных и законодательных положений, а также практики конституционного правосудия. Часть 1 ст. 27 Конституции гарантирует право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства не только российским гражданам, а каждому, кто законно находится на территории России. Очевидно, что оговорка о "законном нахождении на территории России" относится к иностранным гражданам и лицам без гражданства. И хотя для российских граждан право на свободу передвижения действует вне специальных конституционных оговорок, оно так же, как, например, право на мирные собрания, реализуется в пределах, которые устанавливает федеральный законодатель.

Порядок пользования правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства регулируется Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 <1>, т.е. законодательным актом, принятым до вступления в силу действующей Конституции. Это же замечание, кстати, относится и к Закону Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации" <2>. Тем не менее, несмотря на свой доконституционный формат, Закон о праве на свободу передвижения действует до сих пор и применяется с учетом законодательных поправок, внесенных после принятия современной Конституции.

--------------------------------

<1>Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" // Российская газета. 10.08.1993. N 152.

<2> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 683.

Конституционный Суд неоднократно анализировал положения данного Закона в своих постановлениях. В них он подчеркивал уведомительный характер регистрации, указывал на недопустимость установления фискальных барьеров для регистрации, настаивал на том, что отсутствие регистрации не может влиять на реализацию прав и свобод граждан (Постановления от

4 апреля 1996 г. N 9-П<1>, от 2 июля 1997 г. N 10-П<2>, от 2 февраля 1998 г. N 4-П<3>). Лишь однажды данные позиции Суда встретили возражения в особом мнении конституционного судьи, в котором выражалось несогласие с чрезмерной и несбалансированной аргументацией в пользу исключительно уведомительного характера регистрации. В нем отмечалось, что "при массовой неконтролируемой миграции временные ограничения этой свободы возможны, ибо ясно, что такая миграция создает серьезные трудности для граждан, проживающих в данном городе или местности" (Особое мнение судьи М.В. Баглая к Постановлению от 4 апреля 1996 г. N 9-П <4>).

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

<2> Собрание законодательства РФ. 1997. N 27. Ст. 3304.

<3> Собрание законодательства РФ. 1998. N 6. Ст. 783.

<4> Собрание законодательства РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

В 2000-е годы Суд продолжил развивать занятую им позицию о том, что регистрация может носить исключительно уведомительный характер и не может налагать какие-либо ограничения на граждан. В решениях о пенсионном обеспечении военнослужащих, уволенных с военной службы, а также в решениях об избирательных правах Суд последовательно признает неконституционным регулирование, которое лишает возможности получения пенсий или участия на выборах граждан, у которых отсутствует регистрация (Постановление от 2 июня 2011 г. N 11-П <1>; Определение от 8

декабря 2011 г. N 1794-О-О <2>).

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 2011. N 24. Ст. 3526. <2> СПС "КонсультантПлюс".

Размышляя о том, насколько применимы ранее выраженные Конституционным Судом позиции к инициативам об ужесточении правил регистрации, следует отметить одну особенность: названные позиции формировались в 90-е годы минувшего века в контексте внутреннего

миграционного дисбаланса и вытекающих из него проблем экономического характера. Нынешняя же инициатива ужесточения регистрационных правил впервые выдвигается в увязке с проблемой обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью в крупных городах и на территориях, имеющих особый правовой статус: столица, город федерального значения, административный центр федерального округа и т.п. В связи с этим прежде всего возникает вопрос о том, насколько она соотносится с положениями законодательства (законами и подзаконными актами), действующими в данной сфере.

Статья 8 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" предусматривает перечень оснований ограничения данного права российский граждан. Оно может быть ограничено в соответствии с законами: 1) в пограничной полосе; 2) в закрытых военных городках; 3) в закрытых административно-территориальных образованиях; 4) в зонах экологического бедствия; 5) на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; 6) на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение. Данная норма содержит не столько основания ограничения права на свободу передвижения, сколько перечень территорий, на которых в силу временных причин или постоянно действующих факторов может устанавливаться особый режим въезда и выезда, а также пребывания. Таким образом, территориальный критерий ограничения права на свободу передвижения рассматривается как основной <1>.

--------------------------------

<1> Некоторые исследователи полагают, что ограничительные меры в отношении права на свободу передвижения граждан в пограничной зоне и ЗАТО не согласуются с принципом соразмерности, вытекающим из ч. 3 ст. 55 Конституции России и международных правовых актов. В связи с этим предлагается пересмотреть правовой режим ограничений в пограничной зоне и ЗАТО (см.: Миролюбова С.Ю. Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: конституционно-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 25).

Интересный штрих. Перечень, установленный в ст. 8 указанного Закона Российской Федерации, является закрытым. Между тем в Правилах регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 <1>, названный перечень не только воспроизводится, но и содержит оговорку, указывающую на его открытый характер. Так, в правительственных Правилах предусмотрена возможность введения ограничений для иных случаев, предусмотренных федеральным законом (п. 7). Специфический случай, тяготеющий к ЗАТО, представляет собой город Байконур. Согласно Соглашению о статусе данного города, заключенному между Российской Федерацией и Республикой Казахстан 23 декабря 1995 г. <2>, город Байконур в отношениях с Российской Федерацией наделен статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации (п. 1 ст. 1). Въезд в него для российских граждан ограничен, равно как и ограничено право на постоянное проживание в данном городе.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 1995. N 30. Ст. 2939.

<2> Бюллетень международных договоров. 1999. N 5. С. 56 - 67.

Примеряя возможность расширения ограничений права на свободу передвижения в отношении иных территориальных образований, разумеется, нельзя не видеть специфики действующих ограничений. Она, прежде всего, выражается в необходимости установления ограничений, которые носят превентивный характер (нельзя въехать без специального разрешения) и обусловлена причинами секретности или условиями экстраординарного характера (стихийное бедствие, военное положение). В условиях нормального течения жизни такой специфики в столице или иных крупных городах мы не увидим. Установление ограничений, более или менее сходных с теми, которые предусмотрены в настоящее время для специальных территорий, грубо нарушало бы доступ к конституционным правам и свободам, полноценное

пользование которыми может зависеть от пребывания в столице, городе федерального значения или ином центре политической, социально-экономической или культурной жизни страны. Да и просто технически превентивное установление каких-либо регистрационных ограничений в современных условиях неосуществимо, для этого не хватит никаких государственных ресурсов.

В чем же могут выражаться ограничительные меры в столице и иных крупных городах? Скорее всего, они могут устанавливаться лишь в качестве последующего реагирования государства в виде аннулирования регистрации экстремистски настроенных лиц, представляющих серьезную опасность для общественной безопасности в условиях мегаполиса, что подтверждалось бы соответствующими судебными решениями по уголовным или административным делам. Да и то подобные меры, вероятнее всего, могут касаться лишь регистрации по месту временного пребывания, иное бы означало неправомерное вторжение в сферу прав собственности и иных вещных прав в отношении жилища.

Технически подобные меры могли бы означать не только аннулирование регистрации по месту пребывания, но и запрет въезда на определенные территории, а также выдворение правонарушителей за пределы территориального образования. Здесь нужно оговориться, что на сегодняшний день возможность выдворения российских граждан с определенных территорий возможна только в условиях чрезвычайного положения (п. "е" ст. 12 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" <1>). Причем эта мера не входит в систему административных наказаний, предусмотренных в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Данный Кодекс предусматривает административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (п. 7 ч. 1 ст. 3.2). В отношении же российских граждан, нарушающих режим государственной границы, пограничного режима в пограничной зоне или особого режима в ЗАТО, в качестве максимальной санкции применяется административный штраф (ч. 2 ст. 18.1, ст. ст. 18.2 и 20.19). Какие-либо действия, связанные с принудительным перемещением правонарушителя, могут производиться лишь в рамках применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, таких как доставление или административное задержание (п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 27.1). Однако их применение ограничено короткими сроками и не означает, что правонарушитель для совершения процессуальных действий обязательно будет перемещен за пределы территориального образования.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

Затрагивая данную тему, нельзя не понимать крайнюю ее деликатность, связанную, как и многое в нашей стране, с издержками исторического опыта. Если говорить о предполагаемых ограничительных мерах, то вспоминаются не только примеры из недавнего советского прошлого, но еще более давние времена лесковского "очарованного странника", путешествующего по поддельному паспорту <1>. Конечно, нельзя отрицать принципиальную возможность установления подобных ограничительных мер: они обусловлены реальными угрозами безопасности граждан, что подтвердили события текущего социально-политического процесса. При первом приближении мы вряд ли найдем для этого прямые противопоказания в практике конституционного правосудия и в действующем законодательном регулировании. Вместе с тем установление ограничительных мер должно и, очевидно, будет осуществляться с исключительной осторожностью. На основе глубокой проработки с привлечением специалистов по административному и уголовному праву, а также тех, кто занят социологическими проблемами в сфере безопасности, миграции, межнациональных отношений.

--------------------------------

<1> Статья 1 Свода Уставов о паспортах и беглых предусматривала общую норму: "никто не может отлучиться от места своего постоянного жительства без узаконенного вида или паспорта" // Свод Уставов благочиния. Части 3, 4 и 5. СПб.: Типография Второго Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1842. В связи с этим можно отметить предложение руководителя Федеральной миграционной службы К.О. Ромодановского об отказе от практики выдачи "внутренних" паспортов, выдвинутое им во время выступления в Госдуме 21 марта 2012 года. В СМИ встречались такие комментарии по этому поводу: "как в Российской империи, так и в

Советском Союзе паспорт использовался только с одной целью - контроля за внутренней миграцией населения" (см.: Никитин А. Без бумажки - человек // Итоги. 2012. 26 марта. N 13

(824)).

Однако основное значение в разработке таких мер приобретают нормы конституционного права. Правильное их применение представляет собой сложную задачу, поскольку законодательные решения в данной сфере подлежат особой выверке с точки зрения конституционных императивов. Прежде всего, это предписание о возможности ограничения конституционных прав и свобод граждан федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции). Имеет значение и положение ст. 56 Конституции, регулирующей вопросы чрезвычайного положения, которая устанавливает перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению (ч. 3).

Возможно, инициативы по введению обсуждаемых мер коснутся реформирования Закона РФ "О праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства" и Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации", на смену которым придут федеральные законы. Кстати, затрагивая тему столицы и ее статуса, нельзя не учитывать, что это конституционно-правовые понятия, непосредственно закрепленные в Конституции (ч. 2 ст. 70)<1>. Они могут быть предметом отдельного конституционного толкования: чем характеризуется статус столицы, насколько он особый, если мы рассматриваем проблемы внутренней миграции, осложненные проблемами экстремизма и преступности?

--------------------------------

<1> В контексте тезиса о возможном повышении требований к регистрации в столице как месте пребывания высших органов государственного управления следует упомянуть об идее передислокации указанных органов на территорию, присоединяемую к городу Москве с 1 июля 2012 г. Это обстоятельство нуждается в дополнительном осмыслении не только с точки зрения уменьшения набора аргументов в пользу ужесточения регистрационных правил в столице. Попутно возникает вопрос о том, будут ли находиться высшие органы власти в городе Москве как столице, дислоцируясь на дальней окраине субъекта Российской Федерации Москвы - города федерального значения? Очевидно, что будут. Но ответ не столь очевиден, если иметь в виду, что теоретически любые граничащие между собой субъекты Российской Федерации могут быть объединены (а такие прецеденты, как известно, уже были). Это может повлечь прекращение существования объединяемых субъектов РФ, возникновение нового субъекта РФ, который назвать "городом" будет трудно. Рассуждая гипотетически, Москва, очевидно, может продолжить существование в статусе административно-территориальной единицы или муниципального образования в рамках субъекта РФ (при этом не исключается существование ее анклавов и эксклавов). Таким образом, город Москва как столица - более узкое понятие, оно не обязательно привязано к Москве как субъекту РФ.

Обдумывая иные варианты реформирования действующего законодательства, нельзя исключать внесение изменений в нормы уголовного и административного права, включая подзаконные акты. Но вполне возможно, что острые проблемы в сфере внутренней миграции и общественной безопасности будут решаться иными правовыми и политическими средствами. В том числе теми, которые направлены на гармонизацию межэтнических и межконфессиональных отношений. Сегодня они разрабатываются Президиумом Государственного совета и другими государственными органами и учреждениями. В ряду таких мер усиление профилактической работы правоохранительных органов в сфере борьбы с проявлениями экстремизма и преступности (не важно, какая она, уличная или организованная). В конце концов опыт европейских соседей показал, что введенные ими ограничения внутренней миграции в рамках единого правового пространства носили непродолжительный характер, они были хотя и тревожным, но лишь эпизодом, не повлекшим продолжения. Поэтому, если нашему государству удастся эффективно снизить криминологические издержки внутренней миграции иными средствами, то инициатива ужесточения регистрационных правил может и не выйти за рамки

серьезного предупреждения, прозвучавшего со стороны публичных властей. Очевидно, что такой вариант развития правовых и политических событий наиболее предпочтителен.

Т.А. ВАСИЛЬЕВА

ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСТВА: ВЛИЯНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ФАКТОРОВ НА ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Васильева Т.А., заведующая сектором сравнительного права ИГП РАН, доктор юридических наук, доцент.

Практика показывает, что политические процессы оказывают воздействие на конституционно-правовое регулирование, и, в свою очередь, правовое регулирование влияет на политические процессы. К числу институтов, в наибольшей степени подверженных воздействию политических факторов, относится гражданство. Посредством этого института государство конституирует и воссоздает себя как единое политическое сообщество. Анализ законов о гражданстве достаточно четко показывает, какие критерии лежат в основе консолидации политического сообщества и в каких новых гражданах заинтересована страна. Не случайно предложения об изменении установленных критериев обычно порождают дискуссии в отношении вопросов более общего характера - перспектив развития государственности, государственной идентичности и политической лояльности.

На национальном уровне вопросы гражданства часто становятся предметом острых политических дискуссий, особенно - в период избирательных кампаний. При этом в странах Западной Европы эта проблематика обычно обсуждается в контексте интеграции мигрантов из государств, не входящих в состав Европейского союза, а в странах Центральной и Восточной Европы - в свете формирования национальной государственности, защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом.

Западноевропейские страны в силу высокого уровня жизни и гарантированности прав и свобод человека испытывают особую миграционную нагрузку <1>. По мнению специалистов, практически во всех государствах - членах ЕС миграционная проблематика <2> приобрела политическую актуальность и, разрабатывая меры в данной области, органы государственной власти этих стран столкнулись с одним из наиболее серьезных политических вызовов <3>. В последние десятилетия одним из важнейших направлений миграционной политики западноевропейских государств стала интеграция мигрантов <4>. Эта концепция базируется на признании взаимных обязательств иммигрантов и принимающего общества, а также на идее равных возможностей и праве мигрантов на достойную жизнь.

--------------------------------

<1> В 2009 г. иностранцы, не являвшиеся гражданами государств - членов ЕС, составляли 8,3% населения Швейцарии, 7,4% населения Испании, 6,8% населения Греции, 6,6% населения Австрии, 6,5% населения Италии, 6% населения Люксембурга, 5,7% населения Германии. См.

подробнее: Migration Integration Policy Index III. Brussels, 2011.

<2> В праве Совета Европы мигрантом считается лицо, проживающее на законных основаниях в государстве, гражданином которого оно не является, чье ходатайство о выдаче разрешения на пребывание было удовлетворено независимо от цели его пребывания в стране (учеба, трудоустройство, воссоединение семьи, потребность в международной защите). См.:

Committee on Migration, Refugees and Demography. Report to the Parliamentary Assembly "Policies for the integration of immigrants in Council of Europe member states" of 24 July 2003// URL: http://assembly.coe.int/Documents/WorkingDocs/doc03/EDOC9888.htm (11 января 2009).

<3> См.: Angenendt S. Asylum and Migration in the EU Member States: Structures, Challenges and Policies in Comparative Perspective // Asylum and Migration Policies in the European Union / Ed. by S. Angenendt. Berlin, 1999. P. 6.

<4> В документах Европейского союза интеграция трактуется как двусторонний процесс, предполагающий обязанность принимающего общества обеспечить формальные права мигрантов таким образом, чтобы они имели возможность участвовать в экономической, социальной,