Буторина-евроинтеграция-учебник

государства-члены каждое в отдельности и все вместе, и Европейская комиссия, представляющая интересы Союза в целом, играют ключевую роль в принятии европейских решений, образуя так называемый институциональный треугольник. Поскольку принцип разделения властей в рассматриваемой нами политической системе явно не соблюдается, баланс во взаимоотношениях этих трех институтов крайне важен, ведь именно с его помощью обеспечивается стабильность системы как таковой.

Помимо вышеназванных институтов (включаяЕвропейский совет, Суд ЕС, Европейский центральный банк, а также Счетную палату), в ЕС существуют множество консультативных и вспомогательных органов, не имеющих статуса институтов Союза, но предусмотренных в учредительных договорах. В этом смысле систему дополняют:

yy экономический и социальный комитет (ЭКОСОК), представляющий гражданское общество, а также работодателей и наемных работников в особенности;

yy комитет регионов, объединяющий представителей региональной и местной власти;

yy Европейский инвестиционный банк (ЕИБ), занимающийся финансированием инвестиционных проектов; и европейский омбудсмен, роль которого состоит в защите европейских граждан и организаций от сбоев в функционировании институтов ЕС.

Наконец, существует множество агентств и комитетов, которые тоже не являются институтами ЕС. К их числу относятся: Европейское агентство по окружающей среде, Европол (Европейское полицейское ведомство), Комитет по вопросам образования, Постоянный комитет по занятости при Совете, Комитет по свободному движению и занятости трудящихся и Комитет по социальному обеспечению трудящихсямигрантов при Комиссии, а также многие другие структуры. Такие агентства и комитеты могут решать различные задачи: заниматься разработкой проблем и научным поиском, изучать общественное мнение по европейским проблемам или регистрировать торговые марки, т.е. выполнять технические, научные или управленческие функции.

Однако при обилии властных и управленческих структур в Европейском Союзе так и не сложился единый, мощный наднациональный центр, нет собственной четкой исполнительной иерархии. Выполнение принятых решений в основном зависит от национальных правительств. Среди наднациональных­ органов принципиально отсутствуют инструменты для принуждения национальных правительств к выполнению решений, спускаемых сверху. Вместе с тем власть Европарламента в области законодательства, хотя и укрепляется со временем, остается ограниченной по сравнению с аналогичными возможностями национальных легислатур (законодательных собраний). Следовательно, европейская политическая система децентрализована, представляет собой нечто вроде «управления без правительства» (governance without government).

8.2. Европейский парламент

Европейский парламент берет свое начало с 1950-х годов, когда, согласно Договору, у европейских сообществ появились парламентские ассамблеи. С начала 1960-х годов Ассамблею ЕЭС стали именовать Европейским парламентом. Официально такое название утвердилось с 1986 г. С 1979 г. для избрания членов Европарламента один раз в пять лет летом (в июне) проводятся прямые выборы. При этом каждое из государств-членов использует некую, нацио­ нально специфичную, форму пропорционального представительства.

Врамках Европарламента евродепутаты входят не в национальные блоки, а в общеевропейские политические группы (парламентские фракции), охватывающие все основные политические партии. Политические группы играют важную роль при определении состава парламентских комитетов, распределении функций членов Европарламента, формировании повестки дня и проведении голосования.

Внастоящее время в Европарламент входят 736 евродепутатов; для различных стран количество мест в Европарламенте варьируется в относительной зависимости от численности

населения отдельных стран: от 99 мест у Германии до 5 мест у Мальты. ЕП работает во Франции, Бельгии и Люксембурге. Регулярные пленарные сессии, на которые собираются все европарламентарии, ежемесячно проходят в Страсбурге, в течение одной недели. Парламентские комитеты (их около 20) заседают в Брюсселе. Там же проходят и дополнительные пленарные сессии — по четыре-пять сессий в год. В Люксембурге расположен секретариат (администрация Европарламента).

Полезно запомнить

Парламент выполняет три ключевые функции:

1)делит законодательную власть с Советом;

2)осуществляет демократический контроль над европейскими институтами, прежде всего и главным образом над Комиссией;

3)наряду с Советом, но не наравне с ним, имеет также бюджетные полномочия.

Рассмотрим каждую из названных функций подробнее. Итак, в законотворческом процессе позиция Парламента

может быть различной:

yy в рамках обычной законодательной процедуры Парламент принимает решение совместно с Советом (co-decision), и у него есть право отвергнуть законопроект (рис. 8.1);

yy в случае «консультации» (consultation) Совет выслушивает мнение Парламента, но не обязан его учитывать;

yy при процедуре «согласия» (assent) для принятия акта необходимо согласие Парламента, например, в случае приема в ЕС новых государств-членов.

С конца 1980-х годов полномочия Парламента в законодательной области постепенно расширялись. Ныне наиболее распространенной процедурой принятия законодательных актов ЕС является обычная законодательная процедура, при которой Совет и Европарламент уравниваются в правах, а базовые правовые акты считаются принятыми обоими органами.

циональными правительствами), должны пройти парламентское собеседование. Комиссия не может приступить к своим обязанностям прежде, чем ее состав в целом получит одобрение в Парламенте.

Кроме того, Парламент способен отправить Комиссию в отставку в полном составе. Такое решение требует двух третей голосов евродепутатов, участвующих в голосовании, причем за отставку должны высказаться более половины общей численности депутатского корпуса. На практике подобное право Парламент еще никогда до конца не использовал, но вплотную подошел к этому в 1999 г. Тогда европарламентариям не хватило голосов, чтобы отправить в отставку Комиссию во главе Ж. Сантером, отдельные члены которой подозревались в коррупции и административных злоупотреблениях. Под тяжестью обвинений Комиссия вскоре коллективно ушла в отставку по собственной инициативе. Уточним, что Европарламент утверждает и отправляет Комиссию в отставку только в полном составе. Он не может отклонить отдельных ее членов, что было бы проще, так как не грозило бы институциональным кризисом для ЕС в целом.

Парламент получает информацию по ходу разработки бюджета ЕС. Эта работа завершается в результате переговоров между Парламентом и Советом на основании предложений, исходящих от Комиссии. Доходная часть бюджета является исключительной прерогативой Совета, но в отношении расходов Парламент может вносить свои поправки.

Если европарламентарии не удовлетворены объемом поправок, они имеют право отвергнуть бюджет в целом. Подобное случалось несколько раз в 1980-е годы, но с тех пор ЕС перешел на среднесрочное финансовое планирование. Теперь параметры бюджета согласовываются задолго до его детальной проработки, поэтому поле для разногласий между разными институтами ЕС заметно сократилось (подробнее см. гл. 11).

Прохладное отношение к Европарламенту, сложившееся в европейском общественном мнении, не дает ему серьезных оснований претендовать на дальнейшее повышение статуса и укрепление политической роли. В принципе граждане ЕС не против расширения власти Парламента, но степень их информированности о его деятельности и доверие к нему невы-

соки. В то же время Парламент (подобно Конгрессу в США, но в отличие от парламентов в большинстве европейских стран) может свободно голосовать против отдельных законопроектов, предложенных Комиссией, не рискуя тем самым свергнуть «европейское правительство» (ввиду отсутствия такового).

Иными словами, европарламентарии, в отличие от своих коллег в отдельных европейских странах, не испытывают соблазна проявить лояльность к исполнительной власти наднационального уровня, скажем, из собственных карьерных соображений. Поэтому в будущем члены Европейского парламента, возможно, все же станут играть еще более существенную роль в процессе принятия решений в ЕС.

8.3.Совет Европейского Союза

иЕвропейский совет

Совет ЕС. В Европейском Союзе именно Совет является до сих пор главным органом, принимающим решения. Хотя

впринципе Совет един, на практике их десять, т.е. Совет регулярно собирается в разном составе. Места национальных представителей в нем занимают не одни и те же люди, а национальные министры (каждый раз разные), несущие ответственность за ту или иную сферу политики. Например, если

вСовете предстоит обсуждать вопросы экологии, то присутствовать на заседании будут национальные министры, которые отвечают за это у себя дома, а данный Совет именуется «Советом по экологии». Среди конфигураций Совета наиболее влиятельные — это Совет по общим вопросам, Совет по внешним сношениям и Совет министров экономики и финансов (Экофин).

Каждый национальный министр, ставя свою подпись под решением Совета, тем самым выступает от лица правительства своей страны и несет ответственность как перед национальным парламентом, так и и перед гражданами. Так обеспечивается демократическая легитимность принимаемых в Совете решений, но сами европейцы считают ее недостаточной.

Полезно запомнить

Совет выполняет шесть основных функций:

yyпринимает европейские нормативные акты, причем во многих областях занимается этим совместно с Европейским парламентом;

yyкоординирует макроэкономическую политику государствучастников;

yyзаключает международные соглашения между ЕС и третьими государствами или международными организациями;

yyсовместно с ЕП утверждает бюджет ЕС;

yyразрабатывает общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ) Союза;

yyкоординирует сотрудничество в борьбе с нарушениями закона между национальными судами и полицейскими органами.

Национальные представители государств-членов председательствуют в Совете, поочередно сменяя друг друга каждые шесть месяцев. Председательствующая сторона играет главную роль в установлении повестки дня, очередности решения тех или иных вопросов, достижении компромиссов между государствами-членами (посредническая функция). В Совете по внешним сношениям в роли председателя постоянно выступает Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности.

Как только Комиссия направляет законодательное предложение Совету, последний посылает его копию в Парламент и сам начинает изучение данного предложения в рабочих группах. Затем законопроект попадает в Комитет постоянных представителей (КОРЕПЕР), куда входят главы постоянных делегаций («посольств») государств-участников при ЕС, находящихся в Брюсселе. Комитет подразделяется на два образования: КОРЕПЕР-1 занимается «рутинными» хозяйственными вопросами, тогда как КОРЕПЕР-2 концентрируется на более сложных — политических.

Если не удается прийти к согласию в рамках КОРЕПЕР, министры сами пытаются достичь консенсуса, прежде чем приступить к голосованию. Иными словами, при решении вопросов предпочтительным является достижение между сто-

части исходящих от интеграционного объединения «правительственных» решений. Впрочем, соответствующие полномочия он в основном делегирует Комиссии, и фактически она разрабатывает (под относительным контролем Совета) требуемые «подзаконные» акты (меры по имплементации). Наконец, Совет готовит почву для работы Европейского совета.

Европейский совет (который не следует путать с Советом ЕС) официально был учрежден в 1974 г. в период застоя в европейской интеграции. Его цель состояла в том, чтобы продвинуть интеграцию вперед совместными усилиями руководителей стран-членов, которые в своих действиях не были бы ограничены жесткими рамками Договора. Члены Европейского совета договариваются друг с другом за закрытыми дверями, не следуя четко регламентируемой процедуре. Первая его встреча состоялась в Дублине в марте 1975 г.

В Европейский совет входят лидеры национальной исполнительной власти всех государств-участников (главы правительств и президенты, но последние только в том случае, если они тоже наделены исполнительными полномочиями). Министры иностранных дел, председатель Комиссии и еще один член Комиссии тоже участвуют в заседаниях. Возглавляет Европейский совет председатель, избираемый его членами на 2,5 года квалифицированным большинством голосов. Обычно Европейский совет собирается четыре раза в год, причем каждая встреча продолжается два дня.

На заседаниях Европейского совета принимаются самые важные, «исторические» решения. Он является последней инстанцией для разрешения наиболее спорных вопросов, которые не удалось урегулировать в Совете. Европейский совет определяет стратегические направления развития интеграционного объединения. Европейский совет вправе потребовать информации, отчета или совета со стороны Комиссии или Совета ЕС.

Как Совет, так и Европейский совет, будучи ключевыми институтами в системе ЕС, не несут формальной ответственности ни перед кем. Коллективно они никому не подотчетны. Поэтому институциональную систему ЕС нередко обвиняют в «демократическом дефиците», что не лишено оснований.

8.4. Европейская комиссия

Члены Комиссии (по одному на каждую страну, участвующую­ в ЕС) назначаются на пять лет путем голосования квалифицированным большинством в Совете. Будущий состав Комиссии должен получить одобрение в Европарламенте. Назначение происходит не позже, чем через полгода после очередных выборов в Европейский парламент. Но уже сейчас число членов Комиссии (27) превышает потребности интеграционного объединения, т.е. полномочия ее членов постоянно пересекаются, что мешает эффективной работе.

Под термином «комиссия» понимается также административная ветвь власти в ЕС, насчитывающая более 30 тыс. чиновников, экспертов, переводчиков и секретарей. В таком качестве Комиссия подразделяется на функциональные департаменты (генеральные директораты), а также «службы» (например, Правовая служба и Служба переводов). Во главе каждого департамента («министерства») стоит генеральный директор, подотчетный одному из членов Комиссии. Местом пребывания Комиссии является Брюссель. Заметим, что скромная по сравнению с национальными госаппаратами общая численность работников (чиновников) Комиссии не подтверждает распространенного мифа о «вездесущей и подавляющей евробюрократии».

В большинстве своем члены Еврокомиссии — это бывшие политики высокого ранга у себя на родине. Как представители политической ветви Комиссии они действуют во благо Союза, формально отрешившись от национальных пристрастий, преследуя общий европейский интерес. Они присутствуют на всех сессиях Европарламента, где от них требуется прояснение и обоснование проводимой Комиссией политики. Они должны регулярно отвечать на письменные и устные вопросы со стороны членов Европейского парламента.

Полезно запомнить

Комиссии выполняет четыре основные функции:

1) готовит законопроекты, которые затем поступают на рассмотрение в Совет и в Европейский парламент (моно-