Глава 1. Историко-теоретические основы муниципальной службы в Российской Федерации

1.1 Эволюция и становление института муниципальной службы в различные периоды развития России

Институты местного самоуправления в России имеют многовековую историю, обусловленную особенностями Российского государства, выраженными в специфике географических и демографических факторов.

В Киевской Руси повседневная власть осуществлялась вождем-князем, должность которого первоначально, вероятнее всего, была выборной. Дошедшие до нас сведения о числе приглашенных князей или выборных лиц посадской администрации свидетельствуют, что из 50 князей, занимавших киевский престол в IX - X вв., почти треть были приглашены вечем; в Великом Новгороде с 1126 по 1400 г. было выбрано 275 посадников¹.

Волость имела свой выборный крестьянский суд. Одна или несколько деревень составляли сельский мир, сельское общество (сообщество) со своими децентрализованными публичными органами непосредственной и представительной (выборной) демократии - сходом, старостой, десятским. На сельских сходах, повсеместно действовавших на Руси с древнейших времен, демократическим путем обсуждались среди прочих вопросы "отлучки" и "удаления" из общины. Подобная система местного самоуправления, по пути, в своем архаичном виде просуществовала на Руси не одно столетие. Даже во второй половине XIX в., констатирует Н.П. Павлов-Сильванский, действительная власть в деревне принадлежала "не представителям царской администрации, а волостным и сельским сходам и их уполномоченным старшинам и сельским старостам"².

Государство, идя по пути усиления централизации, в XVII в. вновь провело реформу местного управления, введя должность воеводы, которая замещалась посредством назначения, осуществляемого центральной властью. По отношению к органам местного самоуправления воеводы являлись высшей контролирующей инстанцией. Нередко воевода даже возглавлял органы местного самоуправления, формально сохраняя при этом принцип сословной выборности.

Таким образом, в рамках приказно-воеводской системы управления произошло слияние функций органов государственной власти и органов местного самоуправления. Зато элемент сословной выборности был введен в порядок формирования нового властного органа - Земского собора. Как следует из соборных актов середины и конца XVII в., Земский собор, Земский совет, Вселенский собор Московского государства представлял собой совокупность двух начал: выборного и невыборного (должностного). Указы предписывали выбирать "лучших людей, добрых, умных и постоятельных", поэтому выборы на местах старались проводить из представителей лучших статей. Избиратели, как правило, считали себя вправе требовать отчета от своего выборного, почему на соборе "не о всех нуждах земских людей по их челобитью государев указ учинен"¹.

Сохранялись органы самоуправления посадской общины - сход и избираемый на нем посадский староста, который являлся исполнительным органом посадской общины. За свои действия староста нес ответственность перед сходом, который должен был его контролировать и наказывать за провинности (вплоть до битья батогами перед всем миром) ².

Новый этап развития институтов местного управления и самоуправления начинается в XVIII в. Следует отметить, что в XVIII в. термин "самоуправление" еще не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе. Он был введен в России лишь спустя столетие. Законодательные акты XVIII в., так называемые жалованные грамоты (1785 г.), содержат термины "управление" и "внутреннее государственное управление", под которым законодатель подразумевал особое местное управление, осуществляемое определенными сословиями и в интересах этих сословий. Следует иметь в виду, что в условиях абсолютизма элементы самоуправления институционально лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью ¹.

Петром I были осуществлены реформы в области местного самоуправления, направленные прежде всего на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Реформы подводили черту под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправления, способствуя не только ликвидации старого административно-территориального деления страны, но и приобщению к европейским институтам и традициям. При этом многовековой опыт древнерусского и российского самоуправления чаще всего не просто игнорировался, а выжигался каленым железом, подменяясь шведским или голландским образцом².

В XV в. впервые упомянуты понятия "государственный и муниципальный служащий" под общим названием "служилые люди". Служилые люди (дворяне) владели земельными наделами (поместьями) под условием выполнения поручений сюзерена (великого князя, царя) - "несение службы". Эта категория людей по степени приближенности к монарху и выполняемым функциям подразделялась на иерархические группы.

муниципальная служба российская государственная

Высшую группу служилых людей составляли думные чины: думные бояре, думные дворяне и окольничие, думные дьяки. В привилегированном отношении находилась особая категория людей, обслуживающих монарха, - дворцовые чины ("путные дворяне") ¹.

В следующую категорию входили чины московские - стольники, конюшенные, стряпчие, постельники, жильцы и дворяне московские. Далее шли служилые люди местного управления ("чины уездные"), которые состояли из городовых дворян и детей боярских, образующих основной командный состав феодального дворянского ополчения (войска). Органом управления их службой был специальный приказ (ведомство) - Разрядный (от слова "разряд" - разделение общего на части по значению).

Прохождение службы служилых людей регламентировалось Уложением о службе 1556 г. С XVI в. появляется новая категория служилых людей, которых набирали "по прибору" (по набору) и за службу давали не поместье, а хлебное жалованье, одежду и обувь, "доспехи и снаряжение". К этой категории относились: воротники, стрельцы, пушкари, городовые, казаки.

Термин "служилые люди" вышел из обращения в связи с реформами Петра I: организацией регулярной армии, профессионального чиновничества. Вместо него стал употребляться термин "чиновник", т.е. "служащий государю и жалованный чином" (степенью служебного значения, достоинства, класса по Табели о рангах). Нормативным актом был Устав о службе гражданской по определению от правительства. Регламентировалось все, даже одежда (фасон, цвет, арматура мундира), "расписанием, в какие дни, в какой быть форме" ².

В советское время термин "служащий" стал употребляться наравне с термином "рабочий", а в семантическом значении низведен до "работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве" ³. Это диктовалось существовавшей системой работы с кадрами партийного и государственного аппарата, входившими в номенклатуру должностей, назначение на которые осуществлялось высшей инстанцией в персональном порядке.

Номенклатура состояла из детально разработанного и действовавшего на протяжении длительного времени негласного перечня наиболее важных ключевых должностей, кандидатуры, на замещение которых предварительно рассматривались и утверждались партийными комитетами - от районных (городских) до центрального включительно. Кроме основной деятельности велась так называемая учетно-контрольная - при назначении на другие должности (второго уровня), остающиеся также в поле зрения партийных комитетов. Номенклатурные кадры постоянно пополнялись за счет выпускников Академии общественных наук, Высшей партийной и Заочной высшей партийной школ при ЦК КПСС, республиканских и межобластных высших партийных школ, советско-партийных школ. Комсомольские и профсоюзные работники из числа коммунистов для занятия номенклатурных должностей обучались в Высшей комсомольской школе при ЦК ВЛКСМ и Высшей школе профсоюзного движения.

Лица, окончившие указанные учебные заведения, распределялись на номенклатурные должности, включая выборные. Кроме того, руководящий управленческий персонал пополнялся за счет наиболее активной, политически подготовленной, обладающей организаторскими способностями части специалистов народного хозяйства и выпускников других государственных вузов и техникумов¹.

Нормативной базой гражданской службы тогда были Основы законодательства о труде Союза ССР и союзных республик, КЗоТы союзных республик и даже Постановление Комиссии советского контроля при СНК Союза ССР от 4 июня 1936 г. N 988 "О рассмотрении жалоб трудящихся", в котором устанавливались требования к советским служащим: возрастной, образовательный ценз, стаж работы по специальности, порядок прохождения испытательного срока². В 1989 - 1992 гг. союзная система работы с номенклатурными кадрами была упразднена. Формирование новой российской государственности и новой кадровой парадигмы на всех уровнях управления - федеральном, местном, отраслевом - проходило в сложных условиях и сталкивалось с рядом проблем. Наиболее острыми проблемами являлись и сохраняются в настоящее время следующие: организационная нестабильность государственных и муниципальных структур; недостатки нормативно-правового регулирования статуса и служебной деятельности государственных и муниципальных служащих; отсутствие единой государственной кадровой политики; снижение престижа государственной службы; слабая профессиональная подготовленность и некомпетентность значительной части государственных и муниципальных служащих, особенно в правовых, финансово-экономических и кадровых вопросах; коррумпированность государственного и муниципального аппарата. Мировой опыт показывает, что часть указанных недостатков может устранить хорошо налаженная гражданская служба - основная гарантия устойчивости и эффективности аппарата. Обеспечение единства системы гражданской и муниципальной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации невозможно и без соблюдения единства правовой терминологии, ключевым звеном которой являются понятия "гражданский служащий" и "муниципальный служащий" Российской Федерации как правопреемники и продолжатели дела российских служилых людей и чиновников Российской империи, служащих аппарата власти и управления советского периода.