1.2 Органы местного самоуправления в системе управления государством

Процесс децентрализации государственной власти и управления, создание института местного самоуправления происходят в нашем государстве весьма непросто и противоречиво. С одной стороны, имеются попытки абсолютизировать самостоятельность местной власти, обособить местное самоуправление от государственного управления, что неизбежно приводит на практике к вседозволенности и нарушению нормального функционирования управленческой системы. С другой стороны, обоснованные действия федерального центра по укреплению законности и наведению порядка в системе управления порождают у некоторой части общества и государственного аппарата стремление существенно ограничить права и возможности органов местного самоуправления, фактически свести на нет их самостоятельность в решении определенной части публичных дел.

Для свободного демократического государства также необходимым является существование "полнокровного гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть"¹.

Вышеназванные крайности в подходах к местному самоуправлению были бы просто невозможны в условиях подлинного гражданского общества, в котором демократические ценности и институты, эффективно действующее местное самоуправление представляют самостоятельную ценность. Без них существование современного демократического государства и общества просто немыслимо. Все происходившие в истории государства российского перестройки неизменно заканчивались неудачей именно потому, что не могли опереться на силу самодеятельного гражданского общества. Следовательно, насущной задачей государственного строительства в настоящее время является параллельное, одновременное развитие институтов гражданского общества и местного самоуправления, которую возможно решить лишь при условии разработки теоретической концепции их соотношения, а также законодательного закрепления и практического воплощения основных ее постулатов.

Местное самоуправление в Российской Федерации - это один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это также и право населения различных муниципальных образований управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел¹.

Наконец, местное самоуправление в Российской Федерации - это такой способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни. "Местное самоуправление в Российской Федерации, - указывается в ст.130 Конституции Российской Федерации, - обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, использования и распоряжения муниципальной собственностью".

Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

К свойствам первого порядка относятся такие черты местного самоуправления, как: не вхождение его органов в систему органов государственной власти; управление местными делами не представителями властных структур государства, а местными сообществами, обособленными от государственного воздействия; самостоятельный уровень осуществления местным населением принадлежащей ему власти через территориальные формы непосредственной демократии и органы территориального общественного самоуправления; определение населением самостоятельно структуры органов самоуправления.

Свойства второго порядка сводятся к следующему. Прежде всего, органы местного самоуправления призваны принять на себя значительную часть общественных дел, имеющих государственную значимость. К ней относятся:

• управление муниципальной собственностью,

• формирование, управление и исполнение местного бюджета,

• установление местных налогов и их сбор,

• осуществление охраны общественного порядка и т.д.

Далее органы местного самоуправления при решении указанных вопросов должны обладать властными полномочиями, реализация которых должна обеспечиваться в необходимых случаях государственным принуждением. В противном случае вся выше обозначенная сфера деятельности местного самоуправления останется на бумаге. Стало быть, его органы должны обладать принудительной властью, а не опираться лишь на общественное мнение. И, наконец, организация местного самоуправления регламентируется не общественным уставом или положением, а законом государства, придающим ему официальный статус.

С точки зрения соотношения местного самоуправления с общественными объединениями можно выделить следующие его особенности.

Во-первых, если общественные объединения возникают на основе инициативы тех или иных социальных слоев населения или определенных функционеров, то органы местного самоуправления формируются по императивному предписанию государства и действуют в строго определенных территориальных пределах¹.

Во-вторых, в сферу деятельности общественных объединений не входит решение государственных дел. Напротив, как уже указывалось выше, в компетенцию местного самоуправления входит решение и таких вопросов, которые имеют государственную значимость.

В-третьих, членство или принадлежность лица к тому или иному общественному объединению носит добровольный характер и, в соответствии с Конституцией, никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Принадлежность же к местному сообществу определяется местом жительства индивида и в силу этого он не может реализовать свои интересы иначе как через органы местного самоуправления, действующее в территориальных пределах существования этого сообщества.

В-четвертых, сфера деятельности общественного объединения не ограничивается обязательно определенной территорией. Напротив, органы местного самоуправления действуют в строго заданных территориальных границах. Таковы основные особенности местного самоуправления.

Местное самоуправление в силу статьи 3 Конституции РФ представляет собой разновидность организации публичной власти, поэтому его характеристики как формы осуществления публичной власти реализуются в единой системе российской государственности. Местное самоуправление, являясь формой народовластия, есть одновременно и государственно-правовой институт политической власти. Отсюда проистекают такие положения законодательства, как обязательное наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании, обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, и ответственность за их неисполнение¹.

Местное самоуправление как определенный социальный институт является особой, специфической частью в механизме государственного устройства и не входит полностью в систему государственного управления, поскольку обладает многими качествами, свойственными общественному управлению, институтам гражданского общества. Исследователи считают более справедливой характеристику местного самоуправления как социального института, имеющего государственно-общественный характер и выступающего своеобразным связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом. Сочетание власти и свободы в местном самоуправлении делает его особым элементом государства и общества, существующим одновременно как в структуре государственного устройства, так и в структуре гражданского общества, "проникающим" в обе эти сферы, объединяющим их в определенное целое и существенно влияющим на развитие как одного, так и другого.

Все вышеизложенное о ценности и значимости местного самоуправления для развития гражданского общества свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования механизмов муниципальной демократии, повышения реального участия населения в различных формах самоорганизации, в осуществлении вопросов местного значения¹.

Одна из основных целей местного самоуправления - объединение людей, превращение их в общность с близкими для каждого целями. Поэтому местное самоуправление - один из важнейших институтов, настоящий орган народовластия, первичный властный орган, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства.

Местное самоуправление как система организации представительных органов власти на местах, участия населения в решении социальных задач локального значения и распоряжения муниципальной собственностью, с учетом исторических, национально-этнических и иных особенностей региона, осуществляется на основе нормативных актов².

Основным документом, устанавливающим правовой статус местного самоуправления в Российской Федерации, является Конституция РФ. Согласно ст.12 в России признается и гарантируется местное самоуправление. Глава 8 посвящена организации местного самоуправления (ст.130-133). Тем не менее, нигде в Конституции РФ не дается определения понятию местного самоуправления.

Законодательное определение указанного понятия дано в ч.2 ст.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"¹, согласно которойместное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Можно заметить, что данное определение местного самоуправления несколько отличается от определения данного понятия в Европейской хартии местного самоуправления², в соответствии с п.1 ст.3 которой под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией в интересах местного населения (т.е. деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский закон подчеркивает участие населения).

К международно-правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относится Декларация о принципах местного самоуправления¹, принятая Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ в 1994г.