Заключение

Государственная власть "…не может быть стабильной, если не подпитывается постоянно жизненными соками мощной корневой системы местного самоуправления". Более того, "корневая система" сама питается и развивается в среде социальной и экономической активности населения, но сегодня эта "питательная среда" атрофируется в силу ее слабой, и в большинстве случаев формальной востребованности¹.

Актуальность взаимодействия муниципального управления с населением определяется сущностью и назначением местного самоуправления. Под последним понимается признаваемая и гарантированная Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций1. Из этого следует, что тесное взаимодействие местной власти с населением управляемой территории не просто желательно, но является законодательным императивом. Однако, как показывают исследования, этого взаимодействия недостаточно.

Муниципальная служба может быть представлена в нескольких аспектах: в социальном аспекте - это профессиональное осуществление общественно полезной деятельности служащими; в политическом - как деятельность по реализации муниципальной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве. От стабильности и эффективности деятельности муниципальных органов власти зависит устойчивость общественных отношений.

Как тмечает Е.Н. Татаурова¹, что сами муниципальные служащие недостаточно четко представляют и осознают суть и назначение муниципальной службы, ее место в управлении государством: 46 % респондентов считают (в соответствии с законом) муниципальную службу формой самоорганизации населения; 38 % муниципальных чиновников полагают, что это представительство государственных органов на местах, 16 % затруднились с определением сущности муниципальной службы и муниципального управления. Не случайно, что лишь 10 % муниципальных служащих согласны с тезисом о том, что население их муниципального образования озабочено проблемой возможности принятия участия в местном самоуправлении².

Причиной этому, с точки зрения муниципальных служащих, является недооценка населением значения местного самоуправления.

Резюмируя вышеизложенное, приходим к следующим выводам.

1. В настоящее время назрела необходимость принятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной и муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и иное.

Все это, как представляется, будет способствовать увеличению систематичности в регулировании государственно-служебных и муниципально-служебных отношений и построению единой модели публичной службы Российской Федерации.

2. Качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты правовые принципы, имеющие и регулятивную функцию. В работе подробно проанализированы принципы муниципальной службы, закрепленные действующим Законом о муниципальной службе. Подводя итоги, отметим, что принципы муниципальной службы в целом схожи с принципами государственной гражданской службы, что подчеркивает взаимосвязь этих видов публичной службы.

3. Важным представляется принцип равного доступа граждан к публичной службе. В Конституции РФ закреплено право граждан на доступ только к государственной службе (ч.4 ст.32). Во многом это связано с тем, что в 1993 г., когда была принята Конституция РФ, понятие "государственная служба" трактовалось шире, чем теперь, во многом совпадая со сферой публичной службы. Но и тогда данный пункт не закреплял право на доступ к службе в органах местного самоуправления, которое, согласно ст.12 Конституции, не входит в систему органов государственной власти.

4. Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи - усиления открытости деятельности органов местного самоуправления. Вместе с тем, как представляется, действующий Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" не в полной мере соответствует данному принципу. Напротив, отдельные запреты, установленные для муниципальных служащих, всячески ограничивают информационный обмен между органами местного самоуправления и гражданами.

5. Правовой статус муниципального служащего представляет собой центральный элемент специфики правового регулирования труда муниципального служащего. Именно нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего соответственно от обычного работника.

Между тем анализ Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" показывает, что как элементы этого статуса законодатель рассматривает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 Закона "Правовое положение (статус) муниципального служащего"). Собственно элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, с нашей точки зрения, являются права, обязанности и запреты. Поощрения и ответственности, будучи производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам.

6. Отдельно следует сказать об ограничениях, закрепленных в ст.13 Закона о муниципальной службе. Указанные ограничения, по сути, являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы. С нашей точки зрения, сам термин "ограничения" в данном случае использован неверно. Ограничения ограничивают права личности, в то время как нормы, содержащиеся в ст.13 Закона о муниципальной службе, не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условия поступления нахождения на муниципальной службе.

7. Сегодня, как никогда раньше, повышается актуальность "мягкого", косвенного (опосредованного) управления, в процессе которого муниципальные служащие становятся участниками горизонтальных связей, субъектно-субъектных общественных отношений. Поэтому одним из важнейших направлений совершенствования управленческой деятельности в органах местного самоуправления является целенаправленная работа по формированию и развитию профессиональной среды муниципальной службы.

8. Современная муниципальная служба недостаточно реализует одну из важнейших своих функций - связь с населением управляемых территорий в решении вопросов местного значения. Это приводит к отрыву субъекта управления от его объекта, что противоречит сущности и назначению местного самоуправления. Наблюдается смещение целей управления на средства, когда приверженность правилам, поначалу понимаемое как средство, трансформируется в самоцель, вследствие чего "инструментальная ценность становится целевой ценностью", возможность саботажа официальных целей организации, когда "корпоративный дух" заставляет защищать свои интересы вместо оказания помощи клиентуре; сопротивление изменениям, когда любые попытки внести изменения в сложившуюся рутину воспринимаются определенной частью профессионального сообщества как посягательство на их свободу, инициативу и мастерство.

9. Местная власть для населения большей частью представляется формально-бюрократической структурой, куда без особой надобности обращаться не стоит. Это косвенно признают и сами муниципальные служащие, говоря о недоверии населения к местным властям и возможностях его влияния на принятие решений. Сегодня у муниципальных образований имеется не просто множество проблем, их целое проблемное поле. Однако их решение местная власть в первую очередь связывает с внешними факторами, а не с использованием внутренних ресурсов, в том числе и людских.

Невысокий имидж и престиж муниципальной службы свидетельствуют о наличии дисфункций в системе. Однако, хотя они и неизбежны, все же не являются первичной причиной негативных явлений.

Предложения и рекомендации.

1. Учитывая необходимость комплексного регулирования служебной деятельности, взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы, разумным выглядела бы разработка федерального закона об основах публичной службы в Российской Федерации, регулирующего только наиболее общие вопросы взаимосвязи всех видов публичной служебной деятельности.

2. Необходимо закрепить на конституционном уровне право граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе.

3. Учитывая не совсем правильное использование термина "ограничение" в ст.13 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", предлагается название данной статьи заменить на следующее название: "Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе".

4. В законодательстве не дается определение понятия "служебная информация". На практике это позволяет толковать данный термин сколь угодно широко, запрещая муниципальному служащему (под страхом увольнения) разглашение любой информации о деятельности муниципального органа. Для решения данной проблемы на законодательном уровне должно быть дано понятие служебной информации, определены порядок и критерии отнесения информации к служебной.

5. Закон о муниципальной службе фактически не регламентирует вопросов формирования и работы с кадровым резервом. Однако на сегодняшний день многие муниципальные образования приняли собственные положения о кадровом резерве муниципальной службы, и многие из них не соответствуют федеральному законодательству. Нам представляется, что федеральному законодателю следовало бы закрепить общие принципы формирования кадрового резерва и работы с ним, как это, например, сделано в отношении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы. Это актуализирует задачу формирования качественно нового кадрового состава муниципальной службы, который позволил бы не только сформировать на местах народное самоуправление в полном понимании этого слова, но и создать полноценную систему муниципальной службы, способную развиваться на равных с системой государственной службы и оказывать действенную помощь органам местного самоуправления.

В теории управления самоуправление характеризуют как систему, где субъект и объект управления совпадают. В этом контексте сущность муниципального управления объясняется, с одной стороны, тем, что оно позволяет снять с более высоких уровней государственной власти груз местных проблем и принимать более конкретные решения на местах. С другой - это возможность большего участия населения в управлении государством, потенциал демократического развития. Кроме того, государство объективно заинтересовано в развитии и укреплении местного самоуправления, в том числе в отношении сохранения территориальной целостности, смягчения социального напряжения и национальных конфликтов, формирования экономики, адаптированной к местным особенностям. Все происходившие в истории государства российского перестройки неизменно заканчивались неудачей именно потому, что не могли опереться на силу самодеятельного гражданского общества. Следовательно, насущной задачей государственного строительства в настоящее время является параллельное, одновременное развитие институтов гражданского общества и местного самоуправления, которую возможно решить лишь при условии разработки теоретической концепции их соотношения, а также законодательного закрепления и практического воплощения основных ее постулатов. В настоящее время идет процесс обновления законодательства в данной сфере для его большей адаптации к требованиям времени. Поэтому требуется научный анализ правового регулирования отношений в сфере муниципальной службы, дальнейшее осмысление теоретических положений в этой области и их практического использования.