2.2 Цели и функции муниципальной службы

Муниципальную служебную деятельность можно отнести к категории "социальное управление", которая рассматривается как процесс целенаправленного воздействия особой группы работников - управляющих на социальные процессы, коллективы, классы для достижения поставленных целей¹.

Поэтому в первом приближении можно говорить об основной цели муниципально-служебной деятельности как об удовлетворении жизненных потребностей жителей муниципального образования.

Более сложен вопрос с функциями муниципальной службы. В научной литературе исследованию функций муниципальной службы не уделялось особого внимания. Различными исследователями достаточно широко исследовались функции социального управления, составной частью которого является муниципальное управление, например, С.Ю. Фабричным¹.

И тем не менее, чтобы определить, какие функции присущи муниципальной службе как социальному институту, необходимо ответить на несколько вопросов: что есть функция? что есть функция муниципального управления?

В переводе с латинского (от лат. functio) функция буквально обозначает: исполнение, осуществление. В словарях дается понимание функции как деятельности, обязанности, работы². Таким образом, мы можем определить функцию как основное направление деятельности субъекта или объекта системы, в котором выражается его сущность и социальное назначение, цели и задачи.

Выясняя природу, сущность и содержание функций государственного управления, интересную позицию занял В.Б. Аверьянов, определяя функции управления как "относительно самостоятельные и однородные части содержания управленческой деятельности, в которых выражено властно-организующее воздействие субъекта управления, направленное на обеспечение жизненно важных потребностей взаимодействующего с ним и адекватного ему управляемого объекта"³.

Большинство авторов наиболее часто указывают такие функции, как прогнозирование, планирование, подбор и расстановка кадров, информационное обеспечение, финансирование, организация, регулирование, координация и контроль.

Применительно к муниципальной службе, на наш взгляд, следует говорить о следующей цепочке: функции социального управления - функции местного самоуправления - функции органов местного самоуправления - функции муниципальной службы¹.

В самом общем виде функции местного самоуправления и его органов - это основные направления деятельности муниципальных образований, обеспечивающие благосостояние составляющего его населения, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление муниципальным образованием².

Функции местного самоуправления исследовались в основном в рамках литературы по муниципальному праву различными учеными. Так, например, В.И. Фадеев приводит следующий перечень функций:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, местными финансовыми средствами;

3) комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований;

4) улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования;

5) охрана общественного порядка;

6) представительство и защита интересов и прав муниципальных образований, их жителей, местного самоуправления как важнейшего элемента демократической системы построения и функционирования власти в государстве³.

Однако С.Ю. Фабричный считает, что функции органов местного самоуправления и муниципальной службы носят формально-юридический характер, предопределенный содержанием действующего законодательства¹(о местном самоуправлении).

В научной и учебной литературе для определения этого круга используется понятие предметов ведения местного самоуправления. Предметы ведения - те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должен действовать субъект². Характеризуя предметы ведения местного самоуправления, С.Е. Чаннов отмечает, что это сложная правовая категория, включающая в себя:

1) вопросы местного значения;

2) полномочия органов местного самоуправления по организации своей деятельности;

3) отдельные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления государством;

4) права, которыми органы местного самоуправления наделены законодательством;

5) иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации³.

Вообще, если говорить о функциях, то исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования. Прежде всего, это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета.

Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью.

Не менее важная функция - это руководство муниципальным здравоохранением, муниципальными предприятиями, организациями и учреждениями, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и иные.

И наконец, важнейшая функция - осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Следовательно, под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.

Содержанием функционирования муниципальной службы являются цели и задачи местного самоуправления. Муниципальная служба исходит из роли местного самоуправления в жизни общества как одной из демократических основ системы социального управления, важнейшей структуры системы власти, одной из форм реализации народом принадлежащей ему власти. При этом муниципальные служащие призваны учитывать особенности местного самоуправления - децентрализованность, самостоятельность местных органов, их автономность и невхождение в государственные структуры. Муниципальная служба способствует органам местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, оказании социальных услуг населению, решении других вопросов с учетом исторических и иных местных традиций¹.

Разумеется, муниципальная служба должна учитывать роль государства в развитии местного самоуправления. Все полномочия в этой области даны государством и имеют источником государственную власть. Государство гарантирует права местного самоуправления. При этом местные и государственные дела имеют одну и ту же природу, носят публично-правовой характер, отражают интересы граждан. В связи с этим муниципальная служба может использовать достижения организации государственного управления для повышения своей эффективности.