Внося некоторые дополнения в учредительные акты европейских сообществ, Договор о Европейском союзе определяет и новые области сотрудничества членов, а именно: общая внешняя политика и политика безопасности, правосудие и внутренние дела. На его основе введена общая валюта (евро), сделаны практические шаги по введению института гражданства Европейского союза.

Маастрихтский договор возродил ранее бездействовавшее военноGполитическое объединение — Западноевропейский союз, который будет развиваться как оборонительный компонент ЕС и как средство упрочения европейских позиций в НАТО.

Договор о Европейском союзе в качестве организационного принципа закрепил принцип

организационного единства институционного механизма. Главными органами ЕС являются Европейский парламент, Европейский совет, Комиссия, Европейский суд.

Европейский союз основан на принципах, которые являются общими как для права государствG членов, так и для европейского права, — это принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также верховенство права (ст. 6 Договора о Европейском союзе). Приниматься в члены ЕС могут лишь государства, экономическая, социальная и политическая системы которых соответствуют указанным принципам. Иные государства могут претендовать на статус ассоциированных членов, оформляемый в каждом случае специальным соглашением.

Отношения России с ЕС регулируются заключенным в 1994 г. Соглашением о партнерстве и сотрудничестве с Европейскими сообществами и их государствамиGчленами1. На основе Соглашения России предоставлен режим наибольшего благоприятствования. Значительное внимание уделено гармонизации законодательства. Предусмотрено создание следующих органов: Совет сотрудничества (политический орган на уровне министров), Комитет сотрудничества (экономические вопросы), Комитет парламентского сотрудничества. В мае 2002 г. в Москве состоялась девятая встреча на высшем уровне руководителей России и стран — членов ЕС2.

Литература

С.Ю. Кашкин. М., 1999.

Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. М., 1998.

Федоров В.Н. Совет Безопасности ООН. М., 1965.

Фельдман Д.И., Яновский М.В. Генеральная Ассамблея ООН. Казань, 1968.

Шеленкова Н.Б. Европейская интеграция: Политика и право. М., 2003.

Шибаева Е.А. Право международных организаций. М., 1986.

Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН. М., 1966.

Глава III. Право внешних сношений

§ 1. Понятие права внешних сношений

Право внешних сношений — отрасль международного права, принципы и нормы которой регулируют официальные отношения, участниками которых являются государства и международные организации.

Под правом внешних сношений иногда понимают совокупность норм внутреннего права, регулирующих осуществление внешних сношений государства. Количество таких норм постоянно растет. В учебных целях необходимо учитывать эти нормы и их связь с международным правом.

Между тем в научной литературе существуют различные мнения по вопросу о том, насколько основательно внутреннее право должно регламентировать осуществление внешней политики. Одни, учитывая растущее значение внешней политики, считают необходимым более основательно регулировать ее при помощи права. Другие, наоборот, полагают, что законы не должны связывать руки исполнительной власти в международной сфере1.

МеждународноGправовая концепция права внешних сношений в отечественной литературе была разработана К.К. Сандровским2. Характерной чертой современного права внешних сношений является то, что оно включает дипломатическое право международных организаций.

Институтом этой отрасли является право на внешние сношения, вытекающие из суверенитета государства, право на участие в жизни международного сообщества на основе суверенного равенства. Право государства на внешние сношения основано на международноGправовых нормах и существует независимо от внутреннего права, которое может обходить область внешних сношений молчанием1.

В соответствии с принципом суверенного равенства все государства имеют равные суверенные права и обязанности, являются равноправными членами международного сообщества. Государства обязаны уважать право друг друга определять и осуществлять по своему усмотрению отношения с другими государствами в соответствии с международным правом. Они имеют право принадлежать или не принадлежать к международным организациям, быть или не быть участниками тех или иных договоров.

Согласно принципу невмешательства государства не могут вмешиваться не только во внутренние, но и во внешние дела другого государства, входящие в его суверенную компетенцию. Государство не может применять или поощрять применение экономических, политических или иных мер с целью подчинения другого государства при осуществлении им своих суверенных прав. Вместе с тем международное право обязывает государства сотрудничать друг с другом во имя достижения целей ООН (принцип сотрудничества).

Основным источником права внешних сношений являются общепризнанные принципы и нормы международного права. Многосторонние и иные договоры уточняют нормы общего международного права в конкретных областях права внешних сношений (дипломатическое, консульское право и др.).

§ 2. Система органов внешних сношений

1. Общие положения

Система органов внешних сношений определяется условиями международной жизни и призвана обеспечить защиту национальных интересов государства. Государство является единым субъектом международного права. Поэтому право внешних сношений принадлежит центральной власти. Конституция РФ отнесла к ведению Федерации внешнюю политику и международные отношения Российской Федерации (п. «к» ст. 71). 16 марта 1996 г. был принят Указ Президента о координирующей роли МИД РФ в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации1. В июле 2000 г. опубликована Концепция внешней политики Российской Федерации2, в которой сказано, что правовую базу данной Концепции составляют Конституция РФ, федеральные законы, другие нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие деятельность федеральных органов государственной власти в сфере внешней политики, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, а также Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. №243.

С учетом федерального устройства России в 1996 г. было принято Положение о представительстве МИД РФ на территории Российской Федерации, определившее статус представительств МИД в субъектах Федерации. Функции представительств закреплены Федеральным законом от 4 января 1999 г. №4GФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».

Условия международного общения определили тот факт, что внешние сношения традиционно являются сферой исполнительной власти. Это положение нашло отражение как в конституционном, так и в международном праве. Согласно международному праву в силу своего официального положения без специальных полномочий государство представляют глава государства, глава правительства и министр иностранных дел (Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г., далее — Венская конвенция о праве международных договоров, п. 2, ст. 7). Конкретные полномочия определяются внутренним правом.

•участвует в подготовке предложений по приведению законодательства в соответствие международноG правовым обязательствам;

•обеспечивает действие единой системы регистрации и учета договоров;

•хранит подлинники и официальные копии договоров;

•осуществляет контроль за соответствием проектов договоров законодательству РФ и международному праву.

5.Иные ведомства

По мере расширения спектра межгосударственных связей все большее число ведомств

вовлекается в их осуществление в рамках своей компетенции, выступая в качестве специализированных органов внешних сношений. Существует даже теория, согласно которой в будущем межведомственные соглашения займут доминирующее положение в международном праве2.

В США Министерство почт обладает законодательно оформленной компетенцией заключать международные соглашения в своей области без участия госдепартамента. Большинство наиболее крупных учреждений исполнительной власти США поддерживают международные отношения, заключают соглашения.

Возможность участия ведомств РФ в международных отношениях предусмотрена Федеральным законом от 15 июля 1995 г. №101GФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (далее – Закон о международных договорах). Кроме того, соответствующие полномочия определены в положениях о министерствах. В Положении о Министерстве юстиции РФ, например, говорится, что оно подписывает международные договоры РФ о правовой помощи по гражданским, семейным, уголовным и иным делам (ст. 16). В этой связи отмечу характерное для современности расширение компетенции в области внешних сношений ведомств, занятых правоохранительной деятельностью1. Эта тенденция объясняется развитием международного сотрудничества в борьбе с преступностью.

6. Парламент

Ни в международном праве, ни в международной практике за парламентом не признается статус органа внешних сношений. Не делает этого и конституционное право. Президенты и госсекретари США не раз разъясняли другим правительствам, что члены Конгресса ни в индивидуальных заявлениях, ни в совместных резолюциях не выражают внешнеполитическую позицию США, подобные документы лишены юридического значения2. Известны случаи, когда парламенты вторгались в компетенцию исполнительной власти, и зачастую результат был негативным3.

В 1995 г. Государственная Дума приняла закон о прекращении участия России в осуществлении международных санкций в отношении Югославии, что противоречило обязательствам государства по Уставу ООН. Указав на это, Президент отклонил закон. Общепризнанное в международной практике положение требует, чтобы государство говорило одним голосом.

Сказанное ранее не означает принижения роли парламента в определении и осуществлении внешней политики. Исполнительная власть нуждается в политической, моральной и материальной поддержке законодательной власти. Парламент издает соответствующие законы, участвует в ратификации договоров. Конституция РФ специально оговаривает такие полномочия парламента, как принятие федеральных законов по вопросам войны и мира, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за рубежом. Не будучи органом внешних сношений, парламент вместе с тем вправе поддерживать межпарламентские связи, значение которых неуклонно растет1.

Для эффективности внешних сношений государства сотрудничество исполнительной и законодательной ветвей власти имеет существенное значение. Противостояние в этой области отрицательно сказывается на национальных интересах. Между тем такое противостояние имеет место, особенно в крупных государствах. В США сенатский комитет по иностранным делам называют кладбищем международных договоров2. В результате исполнительная власть все чаще прибегает к заключению исполнительных соглашений и принятию политических обязательств неправового характера, которые не подлежат ратификации (совместные коммюнике и заявления, резолюции международных совещаний и т.п.).

Должное взаимодействие исполнительной власти и парламента не налажено также в России3. Об этом может свидетельствовать довольно резкое заявление Президента РФ: «Депутаты регулярно и неквалифицированно вторгаются в вопросы внешней политики. Это серьезно осложняет отношения России с другими государствами, подрывает международный авторитет нашей страны»4. Думается, однако, что ответственность за подобное положение лежит и на исполнительной ветви власти.