Общественности и средствам массовой информации принадлежит особенно важная роль в функционировании МПОС. Многие акты принимаются правительствами под их давлением. Массовые движения в защиту природы, партии «зеленых» становятся все более влиятельными.

§ 4. Принципы

Принципами МПОС, разумеется, являются прежде всего основные принципы международного права. При этом их содержание получает дополнительное развитие.

Начнем с принципа уважения прав человека, поскольку характерной чертой МПОС является гомоцентричность, т.е. основой здесь является человек с его потребностями и интересами. Этот кардинальный принцип был сформулирован Стокгольмской конференцией по окружающей среде 1972 г.: «Человек обладает основным правом на свободу, равенство и должные условия жизни, на окружающую среду такого качества, которое дает возможность жить достойно и благополучно». Декларация Рио 1992 г. закрепила принцип, согласно которому человек имеет право на информацию об окружающей среде и участие в ее защите, а в случае необходимости и право на возмещение ущерба (принцип 10).

Существенное дополнение сделано и к принципу суверенного равенства. Государства имеют суверенное право разрабатывать свои природные ресурсы. Вместе с тем они несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами национальной юрисдикции. Этот принцип нашел закрепление в ряде конвенций1. Он, по заключению Международного суда, «ныне является частью области международного права, относящейся к окружающей среде»2.

О специальных принципах МПОС можно судить по Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г.3.

1)общий принцип: государства должны защищать климатическую систему на благо нынешнего и будущих поколений человечества на основе справедливости и в соответствии с их общей, но дифференцированной ответственностью и имеющимися у них возможностями. Этот принцип действует и в условиях вооруженного конфликта. Об этом свидетельствуют Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1976 г.1 и Первый дополнительный протокол 1977 г. к Женевским конвенциям о защите жертв;

2)принцип общей, но дифференцированной ответственности, включая особую ответственность развитых стран за устойчивое развитие «с учетом бремени, которое их общества возлагают на окружающую среду». Государства должны ограничить или прекратить расхищающие природные ресурсы виды производства и потребления (имеются в виду развитые страны) и проводить должную демографическую политику (имеются в виду развивающиеся страны).

3)принцип необходимости принятия государствами предупредительных мер в целях предотвращения или сведения к минимуму причин изменения климата;

4)принцип единства защиты среды и устойчивого развития — защита среды должна быть неотъемлемой частью процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него. Государства сотрудничают в целях содействия установлению международной экономической системы, которая вела бы к устойчивому экономическому развитию.

Здесь перечислены лишь некоторые наиболее общие принципы. Пока их четкой системы нет. Декларация об окружающей среде и развитии 1992 г. перечисляет 27 принципов. Однако большинство из них трудно отнести к категории нормативных2.

§ 5. Имплементация

Имплементация — самая сложная проблема МПОС. Конференция в Рио 1992 г. вынуждена была признать неудовлетворительное положение дел с имплементацией. Не раз обращала на это внимание и Генеральная Ассамблея ООН. Поэтому не случайно международные акты стали уделять этой проблеме больше внимания. Повышение уровня имплементации МПОС — одна из основных целей Программы действий, принятой в Рио5де5Жанейро.

В последние годы договоры предусматривают учреждение специальных органов для контроля за осуществлением их положений. Знаменательным шагом в этом направлении было принятие в 1992 г. поправок к Монреальскому протоколу о защите озонного слоя, предусмотревших учреждение Комитета по имплементации.

Договоры нередко предусматривают проведение расследования нарушений. Выясненные факты публикуются в целях побуждения государств и общественности к оказанию воздействия на

нарушителя. Иными словами, санкции являются весьма мягкими, и это еще одна характерная черта МПОС.

Существенную роль в обеспечении выполнения обязательств в своей области способны выполнять международные организации. Определенные шаги в этом направлении делаются. Создаются и новые механизмы. Отметим создание в 1993 г. в рамках Международного суда ООН специальной камеры по окружающей среде.

Первостепенное значение имеет издание соответствующих внутригосударственных нормативных актов. Однако пока государства медленно идут по этому пути. В России в 2002 г. принят новый Федеральный закон от 10 января 2002 г. №75ФЗ «Об охране окружающей среды»1 (далее – Закон об окружающей среде), в котором немало постановлений посвящено имплементации соответствующих норм. Имеется и отдельная глава об ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды.

С учетом положения Конституции РФ о том, что нормы международного права являются частью правовой системы страны, а также положения Закона об окружающей среде, согласно которому соответствующие отношения регулируются международными договорами, за которыми следуют законы (п. 4 ст. 2), есть основания сделать вывод, что под «законодательством» понимаются и международные договоры2. Это подтверждается и положением Закона об окружающей среде о непосредственном применении международных договоров (п. 1 ст. 82).

Важную роль в обеспечении реализации норм об охране окружающей среды призвана сыграть гл. XIII указанного Закона, касающаяся формирования экологической культуры.

§6. Охрана различных видов окружающей среды

1.Охрана морской среды

Морская среда одной из первых стала объектом охраны. Соответствующие положения содержатся

в общих конвенциях по морскому праву. Первая универсальная экологическая конвенция была посвящена борьбе с загрязнением нефтью — Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г. Она запретила слив нефти и нефтеводяной смеси с судов. После ряда аварий с танкерами принимаются новые конвенции. Брюссельская конвенция о вмешательстве в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью, 1969 г., предоставила прибрежным государствам весьма широкие полномочия, вплоть до права уничтожать судно и груз в случае угрозы серьезного загрязнения побережья и прибрежных вод. Конвенция проложила путь к борьбе с загрязнением моря и другими веществами в аналогичных случаях (Протокол 1973 г.).

Естественно, возник вопрос о компенсации ущерба, причиняемого загрязнением нефтью. Ему в 1969 г. была посвящена Брюссельская конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью. Она установила абсолютную, т.е. не зависящую от вины, ответственность судовладельцев, вместе с тем ограничила ее размеры, правда, довольно высоким потолком.

Борьба с последствиями загрязнения нефтью требует совместных действий государств. Организации таких действий посвящена Конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г. Запрет всех эксплуатационных сбросов с судов содержится в Конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. Захоронению в море экологически вредных веществ посвящена Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г.1

Заключены соглашения и на региональном уровне. Так, Конвенция о защите Черного моря от загрязнения 1992 г.2 касается вопросов о наземных источниках загрязнения, захоронении, сотрудничестве в борьбе с загрязнением нефтью и иными вредными веществами в чрезвычайных условиях.

Особое положение занимает и Балтийское море. Оно было отнесено к категории «особых районов» Конвенцией по предотвращению загрязнения моря с судов 1973 г. К таким районам применяются повышенные требования в отношении предотвращения загрязнения. В 1974 г. Прибалтийские страны заключили Хельсинкскую конвенцию по защите морской среды района Балтийского моря1 (далее – Хельсинкская конвенция). Ее особенность состоит в запрещении загрязнения моря с суши. На базе Хельсинкской конвенции создана Комиссия по защите морской среды Балтийского моря. Однако вскоре стало ясно, что положения Хельсинкской конвенции оказались недостаточными, и в 1992 г. была принята новая Конвенция по природной защите морской среды Балтийского моря2 (далее – Конвенция о Балтийском море), установившая более строгие требования. Особо отметим, что ее действие распространяется и на определенную часть внутренних вод, пределы такого распространения определяются каждым государством.

2. Охрана вод рек и озер

Воды рек и озер обладают настолько существенными различиями, что разработка общей конвенции оказалась невозможной. Даже подготовленная Советом Европы в 1974 г. региональная конвенция не собрала необходимого числа ратификаций. Отдельные положения о предотвращении загрязнения рек содержатся в соглашениях, посвященных иным вопросам. Упомянутая Конвенция о Балтийском море затрагивает и впадающие в него реки. Но в большинстве случаев вопросы охраны решаются соглашениями прибрежных государств, правда, пока неудовлетворительно.

Вкачестве позитивного примера можно сослаться на нормы и организационные формы охраны вод Рейна. В 1963 г. была подписана Бернская конвенция о защите Рейна от загрязнений. Для ее реализации учреждена Комиссия, которая подготовила в 1976 г. Конвенцию о защите Рейна от загрязнения химикалиями и другую — о защите от хлоридов.

Всвязи с ростом потребления пресной воды и ограниченности ее ресурсов вопрос об охране пресноводных бассейнов приобретает исключительное значение. В результате появляются новые аспекты МПОС. В 1997 г. Генеральная Ассамблея приняла Конвенцию о праве несудоходного использования международных водотоков.

Под водотоком понимается система не только поверхностных, но и подземных вод, образующих единое целое и обычно текущих к одному выходу. Международными являются водотоки, части которых расположены в разных государствах. Государства обязаны использовать водотоки таким образом, чтобы обеспечить им необходимую охрану. Они обязаны участвовать в охране водотоков на справедливой основе, сотрудничать для достижения этой цели.

3.Охрана воздушной среды

Воздушная среда, как уже отмечалось, является общим достоянием человечества. Несмотря на

это, ее охрана недостаточно отражена в МПОС. Вопрос решается в основном на двустороннем и региональном уровнях. Значительным шагом в этой области является подготовленная в рамках ОБСЕ Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.1, впоследствии дополненная рядом протоколов. Особое внимание уделено сокращению выбросов серы в атмосферу, порождающих кислотные дожди, которые переносятся на большие расстояния и причиняют вред всему живому.

Важным направлением в защите природы является сотрудничество в противодействии нарастанию парникового эффекта, т.е. глобального потепления в результате насыщения атмосферы двуокисью углерода, основным источником которой является автотранспорт. Последствия этого эффекта могут оказаться катастрофическими уже в ближайшие десятилетия. С одной стороны, появятся новые обширные пустыни, а с другой — подъем уровня моря приведет к затоплению больших освоенных человеком пространств.

В 1992 г. была принята Рамочная конвенция ООН об изменении климата1. Она определила общие положения и основные направления сотрудничества. Установлена общая ответственность государств, но при этом должны учитываться различия в их экономическом потенциале. Особое внимание надлежит проявлять к интересам развивающихся стран, которые наиболее уязвимы в отношении отрицательных изменений климата и вместе с тем располагают наименьшими возможностями противодействия этому.

4. Охрана озонового слоя

Озоновый слой предохраняет Землю от пагубного влияния ультрафиолетового излучения Солнца. Под влиянием деятельности человека он существенно истощился, над некоторыми районами появились озоновые дыры. В 1985 г. была принята Конвенция по защите озонового слоя. В ней речь идет о контроле за его состоянием и о сотрудничестве в целях его защиты. В 1987 г. появился Монреальский протокол относительно веществ, приводящих к истощению озонового слоя. Установлены ограничения на производство веществ, отрицательно влияющих на этот слой. Более широкая программа была принята на конференции в Лондоне в 1990 г.

Впервые обязательства государств по сокращению выбросов в атмосферу промышленных газов были определены Киотским протоколом 1997 г.2 (Россия ратифицировала Киотский протокол в 2004 г.). Был использован дифференцированный подход. Промышленные государства разделены на восемь групп. До 2012 г. Япония, США и ЕС обязались снизить выбросы парниковых газов соответственно на 6, 7 и 8%. Россия может не сокращать выбросы. В силу негативной позиции США достижение поставленных целей затруднено.

5.Радиоактивность

Врезультате мирного и военного использования ядерной энергии радиоактивность стала серьезной опасностью для жизни на Земле. Важным шагом в ее уменьшении явился Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г.1 МАГАТЭ устанавливает стандарты безопасности при использовании ядерной энергии в народном хозяйстве, включая безопасность рабочих, с нею связанных. Была подготовлена Конвенция о физической защите ядерных материалов 1980 г. Конвенция содержит положения, позволяющие любому государству привлечь к уголовной ответственности иностранцев за соответствующие преступления независимо от места их совершения.

ВЕвропе функционирует Европейское агентство по атомной энергии. Основные стандарты в рассматриваемой области установлены Договором об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом).

§ 7. Охрана фауны и флоры

Стокгольмская конференция ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. одобрила принцип, согласно которому природные ресурсы Земли, включая воздух, воды, поверхность, флору и фауну, должны охраняться в интересах нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования и управления, где это необходимо.

Общая стратегия была разработана неправительственной организацией — Международным союзом сохранения природы и природных ресурсов — и опубликована в 1982 г. в виде Программы действий «Всемирная природоохранительная стратегия». В процессе подготовки документа были проведены многочисленные консультации с правительствами и международными организациями. Цель стратегии — содействовать достижению устойчивого развития в результате сохранения живых ресурсов путем регулирования этих ресурсов. Стратегия направлена на поддержку важных экологических процессов и самосохранение систем, таких как восстановление и защита почвы, переработка питательных веществ, очистка воды, сохранение биологического разнообразия. От всего этого зависит множество жизненно важных процессов. Ставится задача обеспечения поддерживающего использования определенных видов животных и растительности, а также экосистем.

Достижение этих целей должно быть как можно более скорым. Возможности Земли обеспечивать свое население сокращаются. Многие миллионы тонн почвы ежегодно утрачиваются в результате уничтожения лесов и неправильного ее использования. Ежегодно по крайней мере 3 тыс. км сельскохозяйственных земель выходят из оборота только в промышленно развитых странах в результате строительства зданий и дорог.

В качестве одного из важных средств реализации своих целей стратегия указывает на коренное совершенствование законодательства о природных ресурсах. Необходимо создание более эффективного и широко охватывающего внутреннего права окружающей среды наряду с активизацией развития МПОС. Выживание всего разнообразия природы, включая человека, может быть обеспечено только при условии, что политика государств будет строиться с пониманием того факта, что все элементы природы взаимосвязаны, взаимозависимы, что окружающая среда представляет собой единую глобальную систему.

Тот же Международный союз сохранения природы и природных ресурсов подготовил Всемирную хартию природы, которая была одобрена и торжественно провозглашена Генеральной Ассамблеей в 1982 г. Согласно этой Хартии живые ресурсы не должны использоваться с превышением возможностей их восстановления; продуктивность почвы следует поддерживать и наращивать; ресурсы, включая воду, должны по мере возможности перерабатываться и использоваться вновь; невосстановимые ресурсы должны использоваться с максимальным ограничением.

Среди конвенций, посвященных флоре и фауне, назовем в первую очередь Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г., призванную обеспечить сотрудничество в охране имеющих особое значение природных комплексов, мест обитания исчезающих видов животных и растений. Защите растительного мира посвящено Соглашение о тропических лесах 1983 г. Общее значение имеет Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой уничтожения, 1973 г., определившая основы контроля за такой торговлей.

Основная масса конвенций нацелена на охрану различных представителей животного мира — китов, тюленей, белых медведей. Особо отметим Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г., название которой дает представление о ее содержании. Важное значение имеет также Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных 1979 г.