Глава IX. Международное право окружающей среды*

§ 1. Понятие международного права окружающей среды

Международное право окружающей среды (МПОС) — отрасль международного права, принципы и нормы которой регулируют отношения субъектов в области охраны окружающей среды и рационального использования ее ресурсов1.

Нередко это право именуют экологическим. Однако такое наименование неточно. Как известно, экология — это отрасль биологии, изучающая взаимодействие животных, растений, микроорганизмов между собой и с окружающей средой. Иными словами, речь идет лишь о части окружающей среды. Кроме того, «право окружающей среды» является международно признанным термином2.

Примером наиболее широкого понимания окружающей среды служит Европейская конвенция о гражданской ответственности за ущерб, причиненный опасной для окружающей среды деятельностью, 1993 г. Ею охватываются живые и неживые ресурсы, такие как воздух, вода, почва, фауна и флора, а также взаимодействие между ними. Но кроме этого общепринятого понимания среды в нее дополнительно включены также собственность, составляющая часть культурного наследия, и характерные черты ландшафта.

Проблема защиты окружающей среды все более ощутимо выдвигается на первый план. От ее решения зависит выживание человечества. Стокгольмская декларация 1972 г.3 провозгласила, что защита и улучшение окружающей среды представляют важнейшую проблему, которая касается благополучия народов и экономического развития во всем мире. Способность человека преобразовать природное окружение может дать всем народам возможность улучшить качество жизни; но она может нанести и неизмеримый вред человеческим существам и окружающей среде в случае неправильного или бездумного использования.

Согласно заключению Программы ООН по защите окружающей среды (ЮНЕП) убытки от бедствий, порожденных глобальным потеплением, сегодня превышают 300 млрд долл. ежегодно. Ученые считают, что непоправимый кризис глобальной экономики может наступить уже через полвека1.

Загрязнение вод наносит ущерб здоровью человека и рыбным запасам. Деградация сельхозугодий привела к засухе и эрозии почв во многих районах. Отсюда недоедание, голод, болезни. Загрязнение воздуха наносит все более ощутимый ущерб здоровью людей. Массовое уничтожение лесов отрицательно сказывается на климате и сокращает биоразнообразие, генофонд. Серьезной угрозой здоровью является истощение озонового слоя, защищающего обитателей нашей планеты от вредных излучений Солнца.

К катастрофическим изменениям в климате Земли ведет парниковый эффект, т.е. глобальное потепление в результате растущих выбросов углекислого газа в атмосферу. Нерациональное использование минеральных и живых ресурсов приводит к их истощению, что опять5таки ставит проблему выживания человечества. Наконец, аварии на предприятиях, связанных с радиоактивными и ядовитыми веществами, не говоря уже об испытаниях ядерного оружия, причиняют огромный ущерб здоровью людей и природе. Достаточно вспомнить об аварии на Чернобыльской АЭС и на американском химическом заводе в Индии. Большой ущерб окружающей среде приносят вооруженные конфликты, о чем свидетельствует опыт войн во Вьетнаме, Кампучии, в Персидском заливе, Югославии, Ираке и др.

Жизненно важное для всех народов значение защиты окружающей среды подчеркивается в многочисленных международных актах. В них намечены и пути решения проблемы. Однако этому препятствуют серьезные противоречия как между государствами, так и внутри них.

Группа промышленно развитых стран потребляет бульшую часть глобальных природных ресурсов. Соответственно на их долю приходится и основная часть отходов производства, причиняющих ущерб окружающей среде. Так, США выбрасывают в атмосферу такое же количество вредных газов, как Россия и развивающиеся страны, вместе взятые. Распространена практика вывоза наиболее вредных производств в развивающиеся страны. Доминирующая роль в мировой экономике позволяет развитым странам пользоваться зарубежными ресурсами на выгодных для себя условиях. Вместе с тем они отказываются принимать меры, необходимые для уменьшения причиняемого среде ущерба. Защита окружающей среды требует больших средств. Соответствующие расходы приходится включать в себестоимость продукции. Это снижает ее конкурентоспособность и соответственно встречает сопротивление промышленников, бизнесменов, фермеров.

Ко второй группе условно можно отнести развивающиеся страны, которые лишены возможности осуществлять меры по защите окружающей среды. В результате ее состояние продолжает ухудшаться, что все более ощутимо сказывается и на здоровье населения. Без международной помощи они не в состоянии решить проблемы.

Еще одну, третью группу образуют бывшие социалистические страны. Они являются примером того, к каким тяжелым последствиям ведет отсутствие продуманной экологической политики. Особенно показателен в этом плане опыт СССР. Страна обладала самыми богатыми природными ресурсами и была бы способна обеспечить всем необходимым значительную часть населения Земли. Вместо этого она импортировала огромное количество потребительных товаров и выпрашивала займы для закупки даже зерна, которое в прошлом традиционно экспортировала.

Огромные площади сельхозугодий превращены на территории бывшего СССР в бесплодные земли. Значительные участки оказались непригодными для большинства живых организмов. Целые регионы стали опасными для здоровья человека. В результате резко ухудшилось здоровье населения, особенно молодежи. Существенно снизилась продолжительность жизни. Даже предотвращение дальнейшего ухудшения ситуации требует огромных средств, которыми новые независимые государства не располагают. Другие страны должны осознать, что экологическая катастрофа в нашем регионе чревата серьезными последствиями для глобальной окружающей среды. Исправление положения отвечает и их жизненным интересам.

В результате даже сравнительно небольшие соседние государства оказывают России посильную помощь. Так, в 1966 г. между Россией и Норвегией было заключено соглашение о финансировании последней установки фильтров на металлургическом комбинате на Кольском полуострове. Выбросы этого комбината причинили существенный вред окружающей среде соседней Норвегии.

Сказанное дает представление о том, насколько велика заинтересованность России в международном сотрудничестве во имя преодоления экологического кризиса и, следовательно, в соответствующем МПОС.

§ 2. Становление международного права окружающей среды

МПОС — одна из новых отраслей международного права, поэтому характерные черты этой отрасли наиболее наглядно проявляются при рассмотрении процесса ее становления.

Первый этап — зарождение МПОС — относится к 605м гг. ХХ в. Правда, отрасль имеет свою предысторию. Первой многосторонней конвенцией была Конвенция о защите птиц, полезных для сельского хозяйства, 1902 г. На региональном уровне в 1933 г. была заключена Конвенция о сохранении фауны и флоры в естественном состоянии, которая относилась к колониальной Африке. В 1940 г. заключается аналогичная Конвенция в отношении Западного полушария. В дальнейшем вопросы окружающей среды затрагиваются договорами, относящимися к иным отраслям. Таким договором явился Договор об Антарктиде 1959 г. Важное значение имел Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в трех средах 1963 г. Значительное внимание экологии уделил и Договор о космосе 1967 г.

Основы МПОС были заложены на региональном уровне. В 1968 г. Совет Европы принял два основополагающих акта о контроле за загрязнением воды и атмосферы. ОАЕ приняла Африканскую конвенцию об охране природы и природных ресурсов. В этих документах нашла выражение концепция МПОС — всеобъемлющий подход к защите и использованию почвы, воды, лесов и животного мира.

Знаменательной вехой явилась созванная ООН в 1972 г. Стокгольмская конференция по окружающей человека среде. Это была самая крупная конференция из всех имевших место ранее. На ней были представлены 113 государств, почти все межправительственные организации, а также 400 неправительственных организаций (представленных наблюдателями). Конференция приняла Декларацию об окружающей человека среде. Она содержала принципы, которые легли в основу МПОС.

Был принят также План действий в отношении окружающей человека среды. Он состоял из 109 резолюций, посвященных различным аспектам защиты окружающей среды. В результате определены основные направления развития МПОС и его характерные черты.

По рекомендации Конференции Генеральная Ассамблея ООН в 1972 г. учредила в качестве своего вспомогательного органа Программу ООН по окружающей среде. Для поддержки деятельности Программы был создан Фонд окружающей среды (ЮНЕП). Практически ЮНЕП является международной организацией. Она координирует деятельность других организаций в своей области. С одной стороны, это такие специализированные учреждения ООН, как ВОЗ, ЮНЕСКО и др., с другой — такие региональные организации, как ОЭСР, ОАЕ и др. ЮНЕП принадлежит

первостепенная роль в развитии МПОС. В ее рамках разрабатываются основы этого права, ею инициируется подготовка конвенций.

Второй этап становления МПОС открывается в начале 19805х гг. Он был ознаменован принятием Генеральной Ассамблеей ООН двух документов: Резолюции об исторической ответственности государств за сохранением природы Земли для настоящего и будущего поколений 1980 г. и Всемирной хартии природы 1982 г.

Первый из них по5новому раскрыл институт ответственности за сохранение природы. Речь шла об ответственности за сохранение природы Земли как единого целого, а также об ответственности и перед будущими поколениями, т.е. трансгенерационной ответственности. Все это было совершенно новым для международного права и легло в основу МПОС.

Немало принципиально нового содержала и Всемирная хартия природы. Природа должна пользоваться уважением, недопустимо препятствовать ее существенным процессам, уровень популяции всех форм живого должен быть по крайней мере достаточным для выживания. Чтобы достичь этих целей, необходимо включить защиту окружающей среды в социальное и экономическое планирование. При этом должна приниматься во внимание долговременная способность природных систем обеспечить существование населения.

На каждом этапе не только определялись общие принципы и развивалась концепция МПОС, но и решались более конкретные задачи, характерные для данного этапа. Характерным для второго этапа было решение проблем ядовитой и опасной продукции и отходов (радиоактивные, ядерные отходы), а также деятельности, связанной с риском причинения вреда.

Третий этап открывается 19905ми гг. Для него характерно внимание к глобальным проблемам окружающей среды. На первый план выдвинулись проблемы предотвращения уменьшения озонового слоя и глобального потепления, а также сохранения биологического разнообразия. На этом этапе в полный рост встал вопрос об организации планетарного взаимодействия на основе общей, но дифференцированной ответственности государств1.

Главным событием начального периода третьего этапа явилась Конференция ООН по окружающей среде и развитию, состоявшаяся в 1992 г. в Рио5де5Жанейро (Конференция в Рио). Участвовали 172 государства, 116 из них представляли главы государств и правительств, были аккредитованы 1400 неправительственных организаций.

На Конференции были открыты для подписания две конвенции ООН: Рамочная конвенция об изменении климата и Конвенция о биологическом разнообразии (Россия участвует в них), а также две декларации. При подготовке первой декларации обнаружились существенные расхождения, что нашло отражение в самом названии: «Юридически необязательная, авторитетная Декларация принципов глобального согласия относительно управления, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов».

Надо отметить юридически точную формулировку «юридически необязательная». В литературе и практике доминирует некорректная формулировка «необязательный акт». Между тем, не обладая юридически обязательной силой, подобные акты наделены морально5политической обязательной силой (мягкое право), являются «авторитетными». Они непосредственно регулируют поведение государств и оказывают влияние на международное право.

Приведенная формулировка позволила принять документ, несмотря на весьма существенные расхождения. После этого он начал оказывать влияние на позиции государств, содействуя их сближению на базе содержащихся в нем положений.

Принятые в Рио документы наглядно свидетельствуют о многоплановости МПОС, о проделанном им пути за исторически кратчайший срок. Достаточно сказать, что принятая программа действий объемом в 800 страниц состоит из 40 глав, посвященных 115 темам.

В заключение отметим некоторые характерные для МПОС моменты:

•широкое участие в Конференции государств, правительственных и неправительственных организаций, что свидетельствует о значении проблемы;

•большое количество принятых актов, что свидетельствует о необходимости всеобъемлющего нормативного регулирования;

•роль неправовых актов (мягкого права) в становлении и развитии МПОС;

•рост внимания к обеспечению выполнения относящихся к МПОС актов. В этих целях устанавливаются новые методы и средства.

Нельзя также не отметить, что сегодня все более или менее значительные многосторонние конвенции указывают защиту окружающей среды как одну из своих целей. В качестве примера можно назвать Хартию 1994 г., учредившую ВТО, Протокол об Антарктиде 1991 г. Не являются исключением и региональные соглашения, например Договор 1992 г., учредивший Южно5 Африканское сообщество для развития, и Европейская энергетическая хартия 1994 г.

§ 3. Источники международного права окружающей среды

Источники МПОС те же, что и у международного права в целом. Вместе с тем наблюдается определенная специфика в их формировании и взаимодействии. Прежде всего, необходимо отметить быстрый рост количества принципов и норм. За два с небольшим десятилетия заключены сотни многосторонних договоров. Что же касается двусторонних договоров, то они измеряются тысячами.

Нормы, относящиеся к МПОС, содержатся и в других отраслях международного права, например в международном праве прав человека, морском, космическом, экономическом, гуманитарном праве. Свыше 450 договоров иных отраслей содержат нормы, относящиеся к МПОС. Это положение можно считать характерной чертой современного международного права.

Несмотря на все это, договорное регулирование отстает от необходимого уровня управляемости в области охраны окружающей среды. Для преодоления отставания прибегают к следующей процедуре. Заключаются договоры общего характера, рамочные конвенции, которые предусматривают различные методы принятия дополнительных норм в упрощенном порядке, в форме дополнительных протоколов и резолюций создаваемых на основе договоров органов.

Но и это не решает проблему. Поэтому в рассматриваемой сфере особенно велико значение актов международных конференций и организаций, т.е. мягкого права. Более того, авторитетные научные учреждения высказываются за дальнейшее повышение значения такого рода актов.

Вэтом плане представляет интерес резолюция Института международного права 1997 г. о процедурах принятия и имплементации норм в области окружающей среды. Резолюция констатирует, что «международное право окружающей среды стало обширным corpus juris, состоящим из значительного количества многообразных принципов и норм различной степени юридического значения». Предполагается, что государства, голосовавшие «за» или молчаливо признавшие необязательные акты, содержащие ясные и конкретные нормы, должны следовать им.

Все это ведет к тому, что содержащиеся в резолюциях международных конференций и организаций правила в ускоренном порядке обретают статус обычных норм. Поэтому последним принадлежит важное место в МПОС.

Вобщем процессе формирования МПОС принимает участие широкий круг организаций. Центральное положение занимает ООН и ее специализированные учреждения. В своей области занимаются разработкой правил защиты окружающей среды ЮНИДО, ЮНЕСКО, МАГАТЭ, ВОЗ, ФАО. Существенна роль и региональных органов ООН. Немалая роль принадлежит региональным организациям. Все они уделяют внимание окружающей среде. Защита окружающей среды является одной из главных целей ОБСЕ.

Существенную роль в защите окружающей среды призвано сыграть сотрудничество в рамках СНГ. Эта задача поставлена Уставом СНГ и подтверждена многими другими актами. Договор между Белоруссией, Казахстаном, Киргизией и Россией 1996 г. обязывает наращивать «сотрудничество в области охраны окружающей среды, включая разработку и принятие единых стандартов экологической безопасности». Стороны «предпринимают совместные меры по предотвращению и ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, ядерных и экологических катастроф» (ст. 9). Приведенные положения дают представление о том, как понимается принцип охраны окружающей среды во взаимоотношениях стран СНГ.

Восуществление этого принципа в 1992 г. странами СНГ заключено Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды. На основании Соглашения учреждены Межгосударственный экологический совет, а при нем Межгосударственный экологический фонд. Задача Совета — координировать сотрудничество государств в области охраны природы, готовить соответствующие нормативные акты. Фонд призван финансировать межгосударственные программы, помощь в ликвидации чрезвычайных экологических ситуаций, а также проектную и исследовательскую работу в области охраны окружающей среды.

Большое количество норм, содержащихся в многочисленных актах, подготовленных разными органами и организациями, создает угрозу их несогласованности. Назрела потребность в кодификации основных положений МПОС. Всемирный союз по сохранению окружающей среды подготовил проект пакета по окружающей среде и развитию для представления Генеральной Ассамблее ООН.

Еще одна особенность создания норм в рассматриваемой области связана с той ролью, которую играют в нем неправительственные организации. Они выступают инициаторами и «группами давления» на правительства. Этот момент нашел официальное признание — такого рода организации были широко представлены на международных конференциях. Роль общественности подчеркивается

ив международных актах.