Глава V. Общее наследие человечества
§ 1. Концепция общего наследия человечества
Общее наследие человечества — находящиеся за пределами государственной юрисдикции пространства и ресурсы, принадлежащие международному сообществу в целом, которое определяет их правовой режим, включая правила пользования.
Утверждение концепции общего наследия человечества — характерная черта современного международного права. В прошлом все, что не находилось под суверенитетом государства, рассматривалось как ничейное (res nullius). Оно было свободно для присвоения государствами. Попытки раздела предпринимались — пытались делить даже океаны. Но постепенно было осознано, что международные пространства должны находиться в общем пользовании, и появилась концепция общего достояния (res communis).
Внаше время стало очевидно, что эта концепция устарела. Развитие науки и техники открыло широкие возможности для использования пространства и ресурсов, находящихся за пределами государственных границ. Они приобрели большое значение для экономики, транспорта, связи и, разумеется, безопасности всех стран.
Впрошлом каждый был волен пользоваться общим достоянием, но никто не нес ответственности за его сохранение. Между тем в результате активной эксплуатации ему причинялся все больший ущерб. Перед человечеством встала задача защиты общего достояния совместными усилиями.
Врезультате появилась концепция общего достояния человечества (res communis humanitatis). Со временем она стала концепцией общего наследия человечества, распространив защиту на интересы не только нынешнего, но и будущих поколений. Концепция относится к пространствам и ресурсам, которые по самой своей природе не могут находиться под суверенитетом того или иного государства. Она охватывает океаны, глубоководное дно, Антарктику, космос, атмосферу, окружающую среду в целом. Уже из этого перечня видно, сколь велико и значительно общее наследие человечества.
Впозитивное международное право концепция общего наследия была введена Договором о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (1967 г.). Согласно этому Договору использование космического пространства «осуществляется на благо и в интересах всех стран, независимо от степени их экономического или научного развития, и является наследием всего человечества» (ст. 1)1. Космическое пространство, включая небесные тела, не подлежит национальному присвоению (ст. 2).
Концепция нашла воплощение и в морском праве. Океан и его живые ресурсы эксплуатировались в основном промышленно развитыми странами. В результате хищнической эксплуатации океану был причинен большой ущерб. Появилась проблема установления режима дна океана (Района), хранящего жизненно важные для человечества ресурсы. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.2 определила: «Район и его ресурсы являются общим наследием человечества» (ст. 136). Ни одно государство не может претендовать в отношении их на суверенные права (ст. 137).
Признание Мирового океана общим наследием человечества имело не только общие, но и конкретные правовые последствия. Так, коренным образом изменился статус государств, не имеющих выхода к морю. Они обрели право на участие в установлении режима общего наследия и в его использовании, за ними закреплено право выхода к морю через территорию прибрежных государств.
Рассматриваемая концепция нашла определенное отражение и в правовом режиме международных воздушных пространств. По мере научно5технического прогресса перед ней открываются все новые области. Развитие радио5, а затем и электронной связи остро поставило вопрос о распределении волновых частот. Как известно, современная цивилизация в растущей мере зависит от надежности телекоммуникаций. Произвол в этой сфере создает угрозу для всех стран. Отсюда необходимость сотрудничества при использовании «электронного достояния». Этими вопросами занимается Международный союз электросвязи.
Концепция имеет прямое отношение и к праву окружающей среды, которая в целом рассматривается как общее достояние человечества. К категории общего достояния отнесена атмосфера. Ухудшение ее состояния ставит под угрозу выживание человечества. Таяние льда в Антарктике способно затопить огромные участки суши и привести к коренному изменению климата.
Постепенно общее наследие станет все шире охватывать духовные ценности человечества. В 1972 г. ЮНЕСКО приняла Конвенцию о защите мирового культурного и природного наследия1. Учитывая недостаточную защищенность особо ценных объектов природы, культурных и исторических ценностей, этот документ предусматривает сотрудничество государств в их защите. В преамбуле Римского статута Международного уголовного суда2 выражена обеспокоенность в отношении сохранения взаимопереплетения культур народов, которое «образует общее наследие».
Таким образом, деятельность человека, направленная на удовлетворение своих текущих потребностей, достигла такого размаха, что в полный рост встала проблема спасения невосполнимых ресурсов планеты, а также накопленных в ходе истории культурных ценностей. Решение этой проблемы требует высокого уровня сотрудничества государств на основе общепринятых норм международного права. Каждое государство обладает суверенитетом над своими природными ресурсами. Однако их использование не должно наносить ущерба общему достоянию человечества. Получила распространение концепция хранителя (сustodian), согласно которой государство должно обеспечивать рациональное использование находящихся под его суверенитетом естественных богатств и плодов труда многих поколений, сохранение их для будущих поколений.
Реальное положение дел в этой области вызывает серьезные опасения. Развитые страны не желают поступиться своими прибылями, а развивающиеся страны не имеют соответствующих возможностей.
Концепция общего наследия связана с другой концепцией, характерной для современного международного права, — концепцией устойчивого развития. Сохранение общего наследия требует достижения устойчивого развития всех стран. Должны учитываться интересы как развитых, так и развивающихся стран.
Таким образом, основное содержание концепции общего наследия сводится к следующему:
•общее наследие является достоянием международного сообщества в целом;
•определение режима и управление осуществляются всеми государствами без всякой дискриминации;
•оно используется с учетом общих интересов и только в мирных целях;
•режим пользования не допускает деградации общего наследия;
•выгоду от использования общего достояния должны иметь все государства на справедливой основе;
•режим и пользование общим наследием учитывают интересы будущих поколений.
Приведенные положения нашли отражение в позитивном международном праве, в правосознании и морали. Однако для их претворения в жизнь потребуется время и соответствующие перемены в политике государств. Поскольку морскому, воздушному и космическому праву посвящены отдельные главы, то здесь остановимся лишь на режиме Антарктики.
§ 2. Антарктика
Антарктика — это южная полярная область, простирающаяся от Южного полюса до 605й параллели южной широты. Она охватывает собственно материк Антарктида и прилегающие к нему участки Атлантического, Индийского и Тихого океанов, включая расположенные там острова. Антарктида представляет собой материк площадью около 14 млн м2, что составляет одну десятую площади суши земного шара. Она содержит богатые минеральные ресурсы, имеет большое научное и военное значение. Открыта и впервые исследована она была в 1818—1820 гг. российской экспедицией под руководством Ф.Ф. Беллинсгаузена и М.П. Лазарева. С начала ХХ в. несколько государств заявили претензии на части материка (Великобритания, а затем Австралия, Новая Зеландия, Франция, Норвегия, Аргентина и Чили). Претензии не были признаны другими странами.
В целях определения международно5правового режима континента в 1959 г. был заключен Договор об Антарктике с участием СССР (далее – Договор об Антарктике)1. В нем участвуют свыше 30 государств, в том числе все великие державы. В дальнейшем Договор дополнили рядом соглашений относительно использования ресурсов Антарктики, которые основаны на Договоре и образуют с ним единую систему2.
Договор установил режим нейтрализованной и демилитаризованной территории. Антарктика используется только в мирных целях. Запрещено создавать военные базы, проводить маневры, испытывать оружие. Закреплена свобода научных исследований. Сфера действия Договора включает не только материк, но и все шельфовые ледники, а также участки открытого моря. Надо полагать, что Договор распространяется и на континентальный шельф.
Для содействия реализации целей и принципов Договора учреждено Консультативное совещание, представляющее свои рекомендации правительствам. Оно подготовило ряд конвенций о ресурсах Антарктики.
Живые ресурсы охраняются несколькими конвенциями. Наиболее общей является Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. Согласно Конвенции все виды живых организмов могут быть объектом промысла при условии сохранения численности любой популяции не ниже уровня, обеспечивающего ее устойчивое положение, нанесения ущерба экосистеме в целом. Для наблюдения создана Комиссия по сохранению морских живых ресурсов Антарктики.
Промысел китов регулируется Конвенцией о китобойном промысле 1946 г.3 Созданная на ее основе Международная китобойная комиссия вынесла решение о прекращении коммерческого промысла китов. Есть Конвенция и в отношении промысла тюленей.
Минеральным ресурсам посвящена Конвенция по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики 1988 г. Освоение ресурсов не должно наносить ущерба природной среде. Контроль осуществляется Комиссией по минеральным ресурсам Антарктики.
В1991 г. в качестве дополнения к Договору об Антарктике был подписан Мадридский протокол об охране окружающей среды (Россия участвует). Зона действия Договора была объявлена природным заповедником, предназначенным для мира и науки. В нем установлен строгий режим защиты окружающей среды и охраны целостности экосистем.
Наиболее сложно решался вопрос о территориальных претензиях. Выход был найден путем компромисса. Договор об Антарктике не оказывает влияния на заявленные претензии. С другой стороны, он не наносит ущерба и позиции государств, не признающих эти претензии. Никакая деятельность на континенте не может служить основанием для претензий. Иными словами, вопрос был заморожен. СССР
неоднократно заявлял о непризнании претензий на участки Антарктики и оговаривал свои права, основанные на первооткрытии и научном освоении материка. США также отказались признать претензии
ине раз подчеркивали необходимость интернационализации Антарктики. Неприсоединившиеся страны на своих конференциях принимали резолюции о необходимости интернационализации Антарктики путем объявления ее общим наследием человечества.
Поскольку на Антарктику не распространяется территориальная юрисдикция государств, то пребывающие там люди находятся под персональной юрисдикцией своего государства.
Вцелом основанная на Договоре об Антарктике система представляет пример того, чего способны достичь государства при наличии воли к сотрудничеству. Удалось создать эффективный механизм, обеспечивающий сохранность жизненно важного для всего человечества региона.
Литература
Голицын В.В. Антарктика: тенденции развития режима. М., 1989.
Колодкин А.Л. Принцип общего наследия человечества // Мировой океан и международное право. М., 1986. Морское право и международное научно техническое сотрудничество / Под ред. А.Л. Колодкина. М., 1991.
Постышев М.В., Даниленко Г.М. Концепция общего наследия человечества в международном праве: два подхода к одной проблеме // СГП. 1988. № 6.
щите морской среды Балтийского моря105 (далее – Конвенция о Балтийском море), установившая более строгие требования. Особо отметим, что ее действие распространяется и на определенную часть внутренних вод, пределы такого распространения определяются каждым государством.
2. Охрана вод рек и озер Воды рек и озер обладают настолько существенными различиями, что разработка общей конвенции
оказалась невозможной. Даже подготовленная Советом Европы в 1974 г. региональная конвенция не собрала необходимого числа ратификаций. Отдельные положения о предотвращении загрязнения рек содержатся в соглашениях, посвященных иным вопросам. Упомянутая Конвенция о Балтийском море затрагивает и впадающие в него реки. Но в большинстве случаев вопросы охраны решаются соглашениями прибрежных государств, правда, пока неудовлетворительно.
Вкачестве позитивного примера можно сослаться на нормы и организационные формы охраны вод Рейна. В 1963 г. была подписана Бернская конвенция о защите Рейна от загрязнений. Для ее реализации учреждена Комиссия, которая подготовила в 1976 г. Конвенцию о защите Рейна от загрязнения химикалиями и другую — о защите от хлоридов.
Всвязи с ростом потребления пресной воды и ограниченности ее ресурсов вопрос об охране пресноводных бассейнов приобретает исключительное значение. В результате появляются новые аспекты МПОС. В 1997 г. Генеральная Ассамблея приняла Конвенцию о праве несудоходного использования международных водотоков.
Под водотоком понимается система не только поверхностных, но и подземных вод, образующих единое целое и обычно текущих к одному выходу. Международными являются водотоки, части которых расположены в разных государствах. Государства обязаны использовать водотоки таким образом, чтобы обеспечить им необходимую охрану. Они обязаны участвовать в охране водотоков на справедливой основе, сотрудничать для достижения этой цели.
3. Охрана воздушной среды Воздушная среда, как уже отмечалось, является общим достоянием человечества. Несмотря на это, ее
охрана недостаточно отражена в МПОС. Вопрос решается в основном на двустороннем и региональном уровнях. Значительным шагом в этой области является подготовленная в рамках ОБСЕ Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.106 , впоследствии дополненная рядом протоколов. Особое внимание уделено сокращению выбросов серы в атмосферу, порождающих кислотные дожди, которые переносятся на большие расстояния и причиняют вред всему живому.
Важным направлением в защите природы является сотрудничество в противодействии нарастанию «парникового эффекта», т.е. глобального потепления в результате насыщения атмосферы двуокисью углерода, основным источником которой является автотранспорт. Последствия этого эффекта могут оказаться катастрофическими уже в ближайшие десятилетия. С одной стороны, появятся новые обширные пустыни, а с другой — подъем уровня моря приведет к затоплению больших освоенных человеком пространств.
В1992 г. была принята Рамочная конвенция ООН об изменении климата107 . Она определила общие положения и основные направления сотрудничества. Установлена общая ответственность государств, но при этом должны учитываться различия в их экономическом потенциале. Особое внимание надлежит проявлять к интересам развивающихся стран, которые наиболее уязвимы в отношении отрицательных изменений климата и вместе с тем располагают наименьшими возможностями противодействия этому.
4. Охрана озонового слоя Озоновый слой предохраняет Землю от пагубного влияния ультрафиолетового излучения Солнца. Под
влиянием деятельности человека он существенно истощился, над некоторыми районами появились «озоновые дыры». В 1985 г. была принята Конвенция по защите озонового слоя. В ней речь идет о контроле за его состоянием и о сотрудничестве в целях его защиты. В 1987 г. появился Монреальский протокол относительно веществ, приводящих к истощению озонового слоя. Установлены ограничения на производство веществ, отрицательно влияющих на этот слой. Более широкая программа была принята на конференции в Лондоне в 1990 г.
Впервые обязательства государств по сокращению выбросов в атмосферу промышленных газов были определены Киотским протоколом 1997 г.108 (Россия ратифицировала Киотский протокол в 2004 г.). Был использован дифференцированный подход. Промышленные государства разделены на восемь групп. До 2012 г. Япония, США и ЕС обязались снизить выбросы парниковых газов соответственно на 6, 7 и 8%. Россия может не сокращать выбросы. В силу негативной позиции США достижение поставленных целей затруднено.
5. Радиоактивность
Врезультате мирного и военного использования ядерной энергии радиоактивность стала серьезной опасностью для жизни на Земле. Важным шагом в ее уменьшении явился Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г.109 МАГАТЭ устанавливает стандарты безопасности при использовании ядерной энергии в народном хозяйстве, включая безопасность рабочих, с нею связанных. Была подготовлена Конвенция о физической защите ядерных материалов 1980 г. Конвенция содержит положения, позволяющие любому государству привлечь к уголовной ответственности иностранцев за соответствующие преступления независимо от места их совершения.
ВЕвропе функционирует Европейское агентство по атомной энергии. Основные стандарты в рассматриваемой области установлены Договором об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом).
§ 7. Охрана фауны и флоры Стокгольмская конференция ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. одобрила
принцип, согласно которому природные ресурсы Земли, включая воздух, воды, поверхность, флору и фауну, должны охраняться в интересах нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования и управления, где это необходимо.
Общая стратегия была разработана неправительственной организацией — Международным союзом сохранения природы и природных ресурсов — и опубликована в 1982 г. в виде Программы действий «Всемирная природоохранительная стратегия». В процессе подготовки документа были проведены многочисленные консультации с правительствами и международными организациями. Цель стратегии — содействовать достижению устойчивого развития в результате сохранения живых ресурсов путем регулирования этих ресурсов. Стратегия направлена на поддержку важных экологических процессов и самосохранение систем, таких как восстановление и защита почвы, переработка питательных веществ, очистка воды, сохранение биологического разнообразия. От всего этого зависит множество жизненно важных процессов. Ставится задача обеспечения поддерживающего использования определенных видов животных и растительности, а также экосистем.
Достижение этих целей должно быть как можно более скорым. Возможности Земли обеспечивать свое население сокращаются. Многие миллионы тонн почвы ежегодно утрачиваются в результате уничтожения лесов и неправильного ее использования. Ежегодно по крайней мере 3 тыс. км сельскохозяйственных земель выходят из оборота только в промышленно развитых странах в результате строительства зданий и дорог.
В качестве одного из важных средств реализации своих целей стратегия указывает на коренное совершенствование законодательства о природных ресурсах. Необходимо создание более эффективного и широко охватывающего внутреннего права окружающей среды наряду с активизацией развития МПОС. Выживание всего разнообразия природы, включая человека, может быть обеспечено только при условии, что политика государств будет строиться с пониманием того факта, что все элементы природы взаимосвязаны, взаимозависимы, что окружающая среда представляет собой единую глобальную систему.
Тот же Международный Союз сохранения природы и природных ресурсов подготовил Всемирную хартию природы, которая была одобрена и торжественно провозглашена Генеральной Ассамблеей в 1982 г. Согласно этой Хартии живые ресурсы не должны использоваться с превышением возможностей их восстановления; продуктивность почвы следует поддерживать и наращивать; ресурсы, включая воду, должны по мере возможности перерабатываться и использоваться вновь; невосстановимые ресурсы должны использоваться с максимальным ограничением.
Среди конвенций, посвященных флоре и фауне, назовем в первую очередь Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г., призванную обеспечить сотрудничество в охране имеющих особое значение природных комплексов, мест обитания исчезающих видов животных и растений. Защите растительного мира посвящено Соглашение о тропических лесах 1983 г. Общее значение имеет Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой уничтожения, 1973 г., определившая основы контроля за такой торговлей.
Основная масса конвенций нацелена на охрану различных представителей животного мира — китов, тюленей, белых медведей. Особо отметим Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г., название которой дает представление о ее содержании. Важное значение имеет также Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных 1979 г.
Все ранее сказанное дает представление о колоссальном значении защиты окружающей среды и неотложности решительных мер на основе широкого сотрудничества государств. Этим определяется и роль МПОС.
Литература
Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2004. Гл. XXV.
Виноградов С.В. Международное право и охрана атмосферы. М., 1987. Колбасов О.С. Международно5правовая охрана окружающей среды. М., 1982.
Мировой океан и международное право: защита и сохранение морской среды. М., 1990.
Молодцова Е.С. Охрана окружающей среды и международное регулирование мирной ядерной деятельности. М., 2000.
Сперанская Л.В. Международное право окружающей среды. М., 1995.
Тимошенко А.С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М., 1986. Шишко А.А. Предупреждение трансграничного загрязнения (международно5правовые проблемы).
Киев, 1990.
1 Официальный русский текст Договора содержит неточность. Англ. heritage, т.е. «наследие», переведено как «достояние». 2 Россия участвует в Конвенции ООН по морскому праву.
1 Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, принята в г. Париже 16 ноября 1972 г. на 175й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО, вступила в силу 17 декабря 1975 г., ратифицирована СССР, вступила в силу для СССР 12 января 1989 г.
2 Римский статут Международного уголовного суда, принят в г. Риме 17 июля 1998 г. Дипломатической конференцией полномочных представителей под эгидой ООН по учреждению Международного уголовного суда, вступил в силу 1 июля 2002 г., Россия подписала статут.
1 Договор об Антарктике, подписан в г. Вашингтоне 1 декабря 1959 г., вступил в силу 23 июня 1961 г., ратифицирован СССР // СДД. 1967. Вып. XXII. С. 233–293
2 См.: Голицын В.В. Антарктика: тенденции развития режима. М., 1983; Трофимов В.Н. Правовой режим Антарктики. М., 1990.
3 Международная конвенция по регулированию китобойного промысла, заключена в г. Вашингтоне 2 декабря 1946 г., вступила в силу 10 ноября 1948 г., СССР ратифицировал Конвенцию.