§3. Политические основы продвижения государственного решения в социальном пространстве

Наиболее проблемным процессом с точки зрения управления реализации является реализация государственных решений. После того как государственное решение утверждено и подписано, обнародовано и опубликовано, данный правовой акт вступает в законную силу. Решение становится государственным документом, который должен быть принят к практическому применению и обязательному исполнению. Проблематичность этого перехода обусловлена неполным (в разной степени в различных случаях) соответствием целей решения динамике внешней среды, дефиците тех или иных ресурсов, деятельности оппозиции, не вполне адекватным или замедленным усвоением целевых установок контрагентами государства. Все эти обстоятельства приводят к тому, что продвижение решения принимает форму продвижения (имплементации) в социальном пространстве.⁸²Именно степень реализуемости характеризует качество решения.

В чем же заключаются причины известного «отрыва» принимаемого «наверху» публичного решения от его исполнения «снизу» и, соответственно, ожидаемых результатов от конечного исхода? Почему зачастую так разительно отличаются от поставленных в тексте официального государственного акта целей и задач те ориентиры практических мероприятии в процессе реализации решения, которыми в действительности руководствуются исполнители?

Все эти довольно сложные вопросы встали перед исследователями процесса реализации решении «первой волны» в 1970-е годы. В ходе многочисленных исследований, которые в этот период в основном проводились в США и Западной Европе, постепенно сложились две основные модели для интерпретации процесса реализации государственных решении: «сверху вниз» и «снизу вверх».

Первой по времени была разработана модель «сверху вниз» (top-down)⁸³.

 В 1973 году профессора Калифорнийского университета (Беркли) Дж. Прессман и А. Вилдавски опубликовали результаты своего исследования в области реализации федеральной программы поддержки местной экономики и занятости населения в муниципалитете Окленда в монографии «Реализация» (lmplementation) с весьма длинным, но характерным подзаголовком «Как великие ожидания Вашингтона разбились о реалии Окленда, или Почему вызывает удивление сам по себе тот факт, что федеральные программы вообще каким-то образом работают, выяснение чего составило Сагу об Управлении экономического развития, которую излагают два сочувствующих наблюдателя, попытавшихся извлечь мораль из руин несбывшихся надежд». В конце 1960-х годов Правительство США попыталось воплотить в жизнь масштабную и амбициозную программу «Великое общество», составной частью которой были отраслевые и региональные программы социально-экономического развития, и в частности программа занятости населения, создания новых рабочих мест для американских «этнонациональных меньшинств».

Прессман и Вилдавски выбрали в качестве объекта для проведения «кейс-стади» реализации этой программы общину Окленда, находившуюся неподалеку от университетского кампуса.

В течение трех лет (1968-1971) Прессман и Вилдавски изучали работу по внедрению программы занятости в местном строительном комплексе, в которой участвовали представители федерального Управления экономического развития, муниципальной администрации Окленда, заинтересованных строительных фирм, а также самой «группы-мишени», то есть «меньшинств» (людей негритянского и латиноамериканского происхождения), на улучшение положения которых и создание рабочих мест и была, собственно, направлена эта программа.

В итоге этого исследования был сделан важный вывод о том, что официально продекларированные в федеральной программе задачи были либо не выполнены, либо сильно изменены, несмотря на достаточно благоприятные начальные условия и большой объем выделенных ресурсов (было истрачено около 3 млн. дол.). В итоге строительство в Окленде не было завершено, выделение кредитов правительства местному строительному бизнесу было приостановлено, а количество появившихся рабочих мест оказалось, на удивление, скромным.⁸⁴

Причин для неудач было масса, в их основе лежала фундаментальная патология государственной бюрократии. Прессман и Вилдавски выделили три основные проблемы. Первая отягощение программ «сложностью совместных действий». Вторая проблема контроля. Те, кто определяет государственную политику наверху, сталкиваются с большими трудностями в регулировании поведения выполняющих их решения внизу через длинную и сложную иерархическую цепочку. Третья проблема состояла в сложности окружающей социальной среды государственного управления, в результате многофакторного влияния которой на процесс выполнения государственных программ происходит их разрушение. Были поставлены две центральные задачи: 1) адаптировать обширные общегосударственные цели к специфическим (частным) условиям; 2) переместить власть от федерального правительства к городам и особенно к соседним сообществам граждан. В середине 80-х гг. многие авторы искали конкретные пути решения этих задач. Исследователи утверждали, что успех возможен и условия для него разнятся по времени и уровням управления и что политический контекст выполнения серьезно влияет на результаты.⁸⁵

Дж. Прессман и А. Вилдавски, предложили, во-первых, ввести два измерения государственного решения: «виртуальное» (поскольку госрешение выступает вначале в виде «идеального дизайна» или «мысленного проекта»), и «реальное», которое находит свое предметное воплощение в политической практике. Во-вторых, был сделан вывод о том, что в ходе принятия и реализации решении должны быть точно определены и строго соблюдены основные цели проекта. Они не могут кардинальным образом меняться при переходе от фазы проектирования публичного решения к этапу его реализации. Кроме того, определив политические цели «наверху», важно проконтролировать их последовательное проведение в жизнь исполнителями «внизу».

Другой важной составляющей концепции «сверху вниз», разработанной Дж. Прессманом и А. Вилдавски, выступало положение об опоре при разработке государственного решения на цепочку причинно-следственных связей между ее исходными условиями и будущими последствиями. Общеполитическая стратегия становится реалистической программой только тогда, когда «сверху» специальным решением создаются необходимые для ее осуществления условия, правовая база и материальные ресурсы.

И наконец, третий базовый компонент созданной американскими политологами концепции представляет модель достижения социально-политического согласия между основными участниками процесса реализации публичного решения: политическими руководителями и высшими администраторами, принимающими решения «наверху», и «низовыми» исполнителями и «группами-мишенями», то есть лицами, реализующими решения и потребляющими их результаты. От достижения политического согласия между позициями и векторами поведения основных акторов, которое опирается на согласование их интересов, зависит во многом сам ход реализации решения.

Для того чтобы обобщить опыт использования модели «сверху вниз» в исследованиях процесса реализации государственных решении, американским ученым П. Сабатьером были выделены «Шесть объединяющих характеристик», необходимых для обеспечения эффективности хода осуществления проектов:

1. Формулировка четких и значимых целей.

2. Разработка каузальной модели для обоснования сопряженности целей и средств.

3. Официальное структурирование полномочии и ответственности между чиновниками-исполнителями и «группами мишенями».

4. Обеспечение профессионального и ответственного характера работы официальных исполнителей.

5. Обеспечение социально-политической поддержки выполнения решений «сверху» (со стороны политиков) и «снизу» (со стороны групп интересов).

6. Уровень воздействия социально-экономической среды на выполнение публичного решения не должен нейтрализовать функционирование перечисленных выше акторов⁸⁶.

В данной модели «сверху вниз» приоритет ‑ все же отдается рациональному проектированию целей и средств того или иного государственного акта, а затем «вертикальному» контролю за поведением исполнителей по внедрению в жизнь официального решения.

Начиная с рубежа 1970-80-х годов, описанная выше рациональная модель контроля «сверху» была подвергнута острой критике со стороны приверженцев альтернативной концепции, названной в противоположность первой модели «снизу вверх» (bottom-up). Адепты второго подхода (М. Липски, Б. Хьерн, Р. Элмор и др.) сформулировали ряд критических возражении против излишней рационализации процесса моделирования, сформулировав следующие недостатки модели «сверху-вниз»⁸⁷.

Во-первых, ключевыми «игроками» процесса имплементации оказываются лишь лица, принимающие решения, тогда как все прочие акторы выступают только в роли проводников воли всемогущего начальства, что имеет место, как правило, в условиях военной или тоталитарной организации.

Во-вторых, в реальной государственной политике довольно редко встречаются ситуации, когда один-единственный государственный орган формулирует все общественные цели, становясь таким образом главным директивным центром. Как правило, в любой сфере публичной политики работает несколько центров принятия решений, нередко с весьма отличными друг от друга целями и задачами.

В-третьих, модель вертикального контроля весьма поверхностно рассматривает вопрос о стратегии и тактике других акторов, чиновников-исполнителей и групп давления, которые могут преследовать свои особые интересы и добиваться выполнения собственных целей.

И наконец, в-четвертых, наиболее общее и принципиальное возражение против разбираемой модели сводится к тому, что в практической политике крайне сложно разделить работу по формированию и по реализации государственных решений и программ, поскольку многие властные органы одновременно занимаются и тем, и другим, да к тому же именно в процессе осуществления решении происходит их изменение и переформулирование.

Таким образом, процесс реализации государственной политики выглядит гораздо более комплексным и многовекторным, чем простое исполнение.

Модель «снизу вверх» концентрирует свое внимание на анализе «действительных мероприятий», осуществляемых чиновниками-исполнителями в рамках политико-управленческой сети. Исследования процесса реализации переносится на «низовой» уровень, и включает в себя изучение целей и стратегии, действии и взаимодействий «непосредственных исполнителей» тех или иных публичных решений – оперативных управленцев и представителей групп интересов. Прежде всего, речь здесь идет о так называемых «бюрократах уличного уровня» (street-level bureaucrats)⁸⁸, которые выступают в качестве непосредственных и оперативных исполнителей.

По мнению Липски, вовсе не начальственный «сигнал сверху» составляет реальную основу процесса имплементации, а «низовая», или уличная, работа по взаимодействию чиновников-исполнителей с населением. От характера поведения последнего находится в известной зависимости также и подавляющая часть населения страны, которая пользуется услугами государственного сектора, соприкасаясь с чиновничеством именно на этом уровне.

Чиновники низового звена обладают так называемыми «дискреционными полномочиями», то есть возможностями принимать административные решения «во исполнение» политических решений и действовать в целом ряде случаев не согласно каким-то абстрактным целям, а в соответствии со своим профессиональным и бюрократическим «усмотрением». «Свита делает короля», а государственные решения «делаются» внизу именно чиновниками невысокого ранга.

К сильным сторонам этой модели относится: во-первых, разработка действенной методологии анализа политико-управленческих сетей, складывающихся в ходе реализации государственных решений. Взгляд «снизу» на процесс реализации позволяет увидеть не только стратегию ЛПР, которые пытаются «сверху» продвинуть заданный ими дизайн публичного решения в жизнь, а всю систему «стратегических взаимодеиствий» основных участников его внедрения начиная с ведущих администраторов и влиятельных групп интересов и заканчивая мелкими исполнителями и рядовыми гражданами, потребляющими государственные услуги. Во-вторых, довольно упрощенный взгляд на дизайн решения, исходящий из подхода «одно решение ‑ одна цель», заменяется подходом, по котором, помимо общих целей, заложенных в официальный документ «сверху», в процессе реализации государственного акта на низовом уровне действует множество акторов со своими интересами и целями, стратегиями и тактиками, что в итоге создает основу самых разных вариантов трактовки принятого ранее проекта деятельности. Кроме того, даже «наверху» всегда есть несколько государственных органов, принимающих решения в той или иной области публичной политики (в российской внешней политике, к примеру, такими ведомствами являются МИД, Администрация Президента РФ, Служба внешней разведки, Министерство обороны и др.).

Рядовые исполнители могут получить сразу несколько директив из вышестоящих инстанции, содержащих довольно разнородные цели и задачи. В таких случаях исполнитель должен сориентироваться среди разнонаправленных задач и выбрать свою линию практического поведения.

«Низовая» модель также имеет некоторые недостатки: недооценка роли официальной формы решения, который приходит из вышестоящего органа власти и за невыполнение которого в соответствии с формальными нормами и процедурами исполнитель должен нести определенную ответственность; отсутствие стройной концепции, которая интегрировала бы в себе всю систем у факторов, оказывающих влияние на ход исполнения решения, а не только хаотичные взаимодействия, конфликты и торги по его поводу.

Таким образом, наиболее проблемным процессом с точки зрения управления реализации является реализация (продвижение ‑ имплементация) государственных решений. В рамках политологии сложилось две основные модели имплементации: «сверху-вниз» (Дж. Прессман, А. Вилдавски, П. Сабатьер ) и «снизу-вверх» (М.Липски, Б. Хьерн, Р. Элмор). Обе модели имеют свои сильные и слабые стороны; в настоящее время исследователи пользуются обеими моделями (в зависимости от проблемной ситуации и исходных допущений) для анализа и прогноза эффективности исполнения решения.

 Задание 3. Исследование какой правительственной программы положило начало построения моделей процесса исполнения государственных решений?