Политологический анализ

Наиболее развернуто принятия реальная деятельность по подготовке и выбору государственных решений проведена в политологии.

Анализируя фазу подготовки проектов, политологи выделяют следующие субфазы:

1. Генерализация (подготовка) множества альтернатив;

2. Оценка альтернативных вариантов;

3. Селекция альтернатив и выбор итогового варианта.

Для подготовки альтернативных законопроектов создаются смешанные рабочие группы, состоящие из депутатов, чиновников, представителей бизнеса, общественно-политических организаций и др. В период формулирования политических проектов (policy formulation) часто складываются «коалиции поддержки» тех или иных нередко конкурирующих альтернативных вариантов решения. При разработке альтернативных законопроектов в парламентских комитетах и подкомитетах зачастую происходят ожесточенный торг и позиционная борьба между противостоящими «Коалициями поддержки», в результате чего все выдвинутые проекты оказываются взаимно заблокированными и ни один вариант не проходит успешно даже раннюю стадию обсуждения.

Какие же факторы влияют на успешную разработку и продвижение проекта на стадии формулирования решения? По мнению Дж. Андерсона, тут можно выделить четыре подобных фактора:

• во-первых, проект должен быть технологически обоснованным, то есть ликвидировать причины, породившие определенную социальную проблему;

• во-вторых, проект должен быть экономически обоснованным, где стоимость проекта должна быть релевантна решаемым в нем задачам;

• в-третьих, проект должен быть политически проходимым, то есть получить необходимые согласования и публичную поддержку со стороны соответствующих депутатов и администраторов;

• в-четвертых, проект должен быть в целом позитивно принят населением, то есть он должен получить известное согласие или одобрение «снизу»⁷⁴.

Таким образом, сочетание технологической и экономической обоснованности, политической проходимости «сверху» и известного согласия «снизу» создает комплекс необходимых предпосылок, без которого очень трудно рассчитывать на успешную перспективу прохождения разрабатываемого проекта решения на начальных этапах.

«В реальном законодательном процессе, ‑ пишет А.А.Дегтярев, ‑ проект государственного акта может быть подготовлен практически от начала и до конца рабочей группой, состоящей из экспертов, не занимающих каких либо официальных постов. В известном плане подобную роль в проектировании государственных актов занимал Институт государства и права РАН, в 1990-е годы выполнявший функции основного экспертного центра для Администрации Президента РФ, несмотря на наличие в ней Главного правового управления, которому также вменялась в задачу разработка законопроектов для их последующего внесения от лица президента в Государственную думу»⁷⁵.

Известно, что в настоящее время множество законопроектов подготовлено в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики». В частности, его сотрудниками были разработаны проекты «Концепции административной реформы», «Федеральной контрактной системы» и пр. НИУ ВШЭ совместно с РАНХиГС подготовил и проводит экспертную работу по обновлению «Стратегии 2020».⁷⁶

Подготовка решений указов и распоряжений Президента, а также, если необходимо, постановлений правительства и отдельных министерств и ведомств происходит в президентской администрации, где имеется довольно обширный штат чиновников и собственных советников.

Как правило, в круг интересов президентской администрации попадает подготовка проектов ключевых стратегических решений, как это было, к примеру, с подготовкой «Комиссией Козака» (возглавлявшейся тогда заместителем Главы Администрации Президента РФ Д. Козаком) пакета ‑ проектов законодательных и административных актов по реформе региональных и муниципальных органов в 2002-2003 годах.

 Часто администрации президента дорабатывает законопроекты, представленные другими субъектами законодательной инициативы. Так, в настоящее время там будет дорабатываться законопроект Совета по правам человека «Об амнистии». «Он будет проходить через все управления администрации президента. – говорит пресс-секретарь Президента Дмитрий Песков. ‑ Ведь необходимо проработать критерии, согласно которым определяется круг амнистируемых. Проект будут рассматривать, видоизменять, в определенных положениях он будет перерабатываться».⁷⁷

Кроме того, при Президенте существует система совещательно-консультативных органов, которые также в определенных случаях могут готовить проекты федеральных административных актов. Структура этих органов меняется в зависимости от политической ситуации. Так, экспертно-аналитический совет при Президенте просуществовал с 1994 по 1997 гг. Важнейшим консультативным органов стал Государственный Совет, в ходе работы которого подготовлено уже немало проектов документов для органов исполнительной власти по вопросам реформирования жилищно-коммунальной сферы, органов государственной власти и местного самоуправления, электроэнергетики, молодежной политики, образования и др. В 2012 году Президент В.В.Путин создает такой орган, как «Экономический совет».

Правом подготовки проектов государственных актов располагает правительство, его центральный аппарат, отраслевые министерства и ведомства. При этом подразделения правительства занимаются далеко не только функционально им вменяемой подготовкой отраслевых административных актов, постановлении и распоряжении, приказов и программ, циркуляров и инструкций. В современной России центральный аппарат и отраслевые ведомства самым активным образом разрабатывают проекты законов практически по всем направлениям государственной политики, а также постоянно осуществляют экспертизу законопроектов, которые предлагаются всеми другими субъектами законодательной инициативы. К примеру, согласно действующему ныне регламенту Государственной думы РФ фактически каждый законопроект перед внесением его на рассмотрение в парламент должен пройти юридическую экспертизу в Минюсте, финансовую ‑ в Минфине, также как отраслевую ‑ в соответствующих министерствах и ведомствах, в результате чего к проекту закона должны быть приложены заключения этих органов правительства. Таким образом, правительственные органы на фазе подготовки проекта законодательного акта выполняют сразу три очень важные функции:

• разработку альтернативных вариантов законов;

• внесение их проектов в парламент с помощью использования права законодательной инициативы;

• вынесения заключения на все прочие законопроекты на основе их специальной экспертизы.

Важнейшую роль при подготовке и обсуждении проектов закона выступают депутаты парламента.

Как правило, уже на ранней стадии разработки не самого текста закона, а его концепции депутатом создается рабочая группа по подготовке проекта, состоящая из различного рода экспертов: юристов, специализирующихся в избранной области законодательства, специалистов-предметников, хорошо разбирающихся в регулируемой законом области общественной жизни, а иногда и технологов-лоббистов, отвечающих за обеспечение проходимости данного проекта. Для этой работы привлекаются штатные эксперты депутатских фракций и групп, или же депутат может себе позволить нанять или привлечь независимых специалистов.

Кроме того, во многих парламентах имеются специальные экспертно-аналитические подразделения для содействия ведению законотворческой работы: при обеих палатах Конгресса США созданы Отделы законодательного консультирования (Office of Legislative Counsel) и Исследовательская служба Конгресса (Congressional Research Service), являющаяся подразделением Библиотеки Конгресса США, а в Государственной думе РФ ‑ аналитическое, правовое и организационное управления в структуре ее центрального аппарата. Депутат для успешной разработки законопроекта должен создать «вокруг него» некую интеллектуальную и организационную среду, состоящую из экспертов и советников.

Весьма значительную роль на этапе подготовки и представления альтернативных вариантов публичных решении играют группы давления, отстаивающие интересы различных слоев и страт общества. Группы давления бывают самых разных видов: от объединения предпринимателей и профессиональных союзов до движений «зеленых» и от отдельных крупных корпораций бизнеса до территориальных объединений.

Группы давления на этапе подготовки государственных решений могут выполнять самые разнообразные функции: начиная от полной разработки и сопровождения проекта в ходе его внесения и обсуждения в государственном органе и заканчивая точечной лоббистской и экспертной поддержкой. Например, Российский союз промышленников и предпринимателей сопровождает разработку и продвижение многих законопроектов, касающихся налоговой и тарифной, экспортно-импортной и таможенной, кредитной и корпоративной политики в нашей стране. В подготовке проектов законов о местном самоуправлении в современной России ключевую роль сыграли такие общественные организации, как Союз российских городов и Конгресс муниципальных образований.

На данной стадии широкое распространение имеет лоббизм, рассмотренный в предыдущем параграфе. Также имеет место логлорринг – торговля законодательными голосами при принятии закона. В значительной степени данная технология влияет и на процессы подготовки и оценки альтернатив⁷⁸.

Следующая субфаза ‑ оценка сильных и слабых сторон конкурирующих вариантов проектируемого решения. На этом этапе эксперт должен подготовить прогнозную оценку позитивных и негативных последствии каждой из альтернатив с учетом определенных критериев и приоритетов (или предпочтений), которые дают возможность оценить эти альтернативы с точки зрения их полезности как степени достижения поставленных ЛПР целей. Для того чтобы дать комплексный прогноз возможных положительных и отрицательных последствий решения, требуется учесть целую совокупность разноплановых факторов – от финансово-экономических до социально-психологических. Используя сформулированные критерии и приоритеты, необходимо затем сравнить все допущенные к рассмотрению альтернативы с позиции их соответствия основным целям решения. Если в качестве базового критерия в области решений по экономической политике выделяется эффективность, то наиболее ходовым методом оценивания такого рода альтернатив выступает методика анализа «издержек и выгод» (cost-beпefit analysis). Все материальные затраты и издержки, связанные с ресурсообеспечением того или иного государственного решения, операционализируются тогда, как правило, в денежных единицах. Если в виде оценочного критерия при разработке решений по социальной политике берется принцип социальной эффективности, то тог да приходится прибегать к качественным оценкам и разработке искусственных шкал и индикаторов. Таким образом, всякая альтернатива публичного решения соотносится с такими аналитическими компонентами, применяемыми в ходе ее оценивания, как цели и задачи, критерии и его индикаторы, ограничения решения и его приоритеты (то, что, по сути, образует ранговые коэффициенты).

В ходе продвижения альтернативы в рассматриваемой ступени в рамках фазы подготовки и выбора проектов государственного решения ЛПР и аналитику необходимо прибегать к процедурам политического прогнозирования.

В реальной практике обсуждения вариантов государственных актов и поправок к ним постоянно возникают подобные проблемы выбора приоритетных критериев, в процесс е преодоления которых политикам и администраторам приходится вести торг и добиваться компромиссов, образовывать блоки и коалиции, а иногда идти даже на острые конфликты и открытую конфронтацию.

Также реальное поведение ГЛПР на этой фазе характеризуется использование простейших, не всегда адекватных ситуации методов прогнозирования. Так, наиболее популярным в органах власти является метод простой экстраполяции, предполагающий сохранение тенденций развития объекта прогнозирования в будущем. Применение методов прогнозных сценариев и прогнозного моделирования, адекватных ситуации высокого экономического, политического и социального динамизма, затруднено из-за недостаточности ресурсов и квалификации госслужащих, особенно в органах исполнительной власти на региональном уровне.

Третья субфаза процесса разработки альтернативных вариантов решения, функционально предназначена для их селекции, а в итоге ‑ для выбора оптимального или максимально удовлетворительного проекта.

На последней ступени аналитик заканчивает свою работу, обеспечивая ЛПР всей возможной информацией и оценочными результатами. При этом политик, делающий окончательный выбор и принимающий· на себя всю ответственность за это, может сам отбросить какие-то менее важные, на его взгляд, критерии, чего не может сделать эксперт, и тем самым отфильтровать искомое и оптимальное, со своей точки зрения, решение. Другое дело, что аналитики, эксперты и советники должны провести всю подготовительную работу, чтобы максимально сузить диапазон эффективных альтернатив, создав почву для итогового выбора, который делают публичные политики и высшие администраторы, когда официально утверждают и тем самым формально легитимизируют окончательную версию государственного акта. Выбор альтернативы государственного решения совпадает по времени или проходят параллельно с процессами согласования и утверждения, которые будут рассмотрены в следующем параграфе.

Таким образом, психология исследует эффекты, ловушки и эвристики, деформирующие рациональный выбор. Политология анализирует три субфазы: генерализации (или подготовки) альтернатив, оценки альтернатив и их выбора. Субъектами деятельности этих этапах являются смешанные рабочие группы, состоящие из депутатов, чиновников, представителей бизнеса, общественно-политических организаций.

 Задание 1. Сравните стадии оценки альтернатив в рамках дескриптивного и нормативного подходов.