§2. Технологии, нормы, методы, организационные, основы выбора (принятия), утверждения и согласования государственных решений

Особенностями принятия государственных решений (по сравнению с управленческим решением вообще) является то, что процессы выбора (а иногда и оценки), согласования и утверждения часто совпадают или пересекаются по времени

Выбор альтернатив осуществляется на основе результатов прогнозирования последствий и оценки их с точки зрения определенных критериев выбора. Процедуры выбора альтернатив могут быть формализованы (например, при выборе в Государственной Думе) или определены общей логикой и принципами управления.

Для принятия оптимального государственного решения существуют два основных приема его выбора из альтернативных проектов и вынесения вердикта: консенсус и голосование.

Процедура консенсуса (лат. consensus omnium — согласие всех), весьма эффективна в тех случаях, когда интересы участвующих в принятии решения лишь незначительно расходятся, потому оно выглядит компромиссом между различными альтернативами, поддержанным всеми сторонами.

 Именно принцип «согласия всех» используется для принятия ключевых решений в Совете Безопасности ООН. Согласно соответствующим положениям Устава Организации Объединенных Наций решения Совета Безопасности считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета, включая совпадающие голоса всех постоянных членов (Китай, Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Соединенные Штаты Америки, Франция). Это означает, что каждому из пяти постоянных членов СБ принадлежит право ветов отношении решений Совета. При этом воздержание постоянного члена от голосования не считается препятствием к принятию решения. Так, в 1980 советские войска вторглись в Афганистан. СССР наложил вето на резолюцию Совета с осуждением агрессии. После десятилетних дипломатических усилий и вывода советских войск из Афганистана Совет поддержал мирный процесс и отправил на выборы наблюдателей ООН.  В марте 1970 США впервые воспользовались правом вето, чтобы предотвратить применение силы против правящего режима белого меньшинства в Южной Родезии (ныне Зимбабве). В 1977 США санкционировали эмбарго на поставки оружия в ЮАР, но присоединились к Великобритании и Франции, которые наложили вето на резолюцию, предполагавшую введение полномасштабных экономических санкций против южноафриканского правительства. После войны 1973 Совет принял также резолюцию № 338, призывавшую сесть за стол переговоров с целью установления «справедливого и прочного» мира на Ближнем Востоке (резолюция так и не была осуществлена на практике). В ситуациях подобного рода Китай воздерживался от голосования, но не использовали право вето.

Для вынесения внутренних политических и административных решений более распространена практика голосования. Этот способ не ограничен только формальной процедурой подачи голоса, ибо включает в себя выяснение сильных и слабых сторон разных вариантов постановления, уточнение позиций лиц, принимающих решения, а также определение пропорций между большинством, меньшинством и промежуточными силами, участвующими в голосовании. Такой порядок принятия решения (выбора) существует в Государственной Думе. При этом принятие решение и, одновременно, его обсуждение происходит в трех чтениях.

 Государственная дума принимает федеральные законы, федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции, которые вступают в силу после одобрения Советом федерации, подписания президентом и опубликования. Федеральные законы принимаются простым большинством голосов. Двумя третями (300 голосов) Дума преодолевает вето Совета Федерации или президента; одобряет федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции. К компетенции Думы относится: выдвижение обвинения против президента для отрешения его от должности (двумя третями голосов), согласование кандидатуры председателя правительства, решение вопроса о доверии правительству; назначение председателя Центрального банка; назначение членов совета директоров Центрального банка (12 человек); назначение председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение уполномоченного по правам человека; назначение 5 из 15 членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; объявление амнистии; определение аудиторской фирмы для проведения ежегодной проверки Центрального банка.

При рассмотрении Государственной думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия конституции, его актуальности и практической значимости. Если законопроект предусматривает расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается инициатору. При внесении альтернативных законопроектов Государственная дума рассматривает их одновременно и выносит решение рейтинговым голосованием. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал числа голосов достаточного для его принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная дума устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а в случае если затрагиваются права субъектов федерации менее 30 дней. Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. В случае принятия законопроекта в первом чтении председатель может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета. При рассмотрении законопроекта во втором чтении Государственная дума принимает решение по каждому блоку поправок. Если Государственная Дума не соглашается принять блок поправок целиком, на голосование ставят отдельно каждую из поправок. Также отдельно ставят на голосование поправки, по которым ответственным комитетом не было принято решений. По окончании голосования по поправкам ставится на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта снова ставится на голосование предложение о принятии законопроекта. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Решением Государственной думы законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной думы.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления аппарата Государственной думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.

Совет Государственной думы назначает третье чтение законопроекта. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект не принят Государственной думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

 Согласно регламенту Государственной думы голосование может быть тайным, открытым (известны депутаты, голосовавшие от фракции и общий результат) и поимённым (известно, какой конкретно депутат проголосовал за/против/воздержался или не голосовал). Решение об открытом голосовании принимается Думой. Результаты тайного голосования не записываются в электронную систему, результаты открытого или поименного голосования записываются. Обычно голосование в Государственной думе открытое. При отсутствии конкретного депутата на месте, голосование за него может осуществляться по доверенности. Результаты открытых голосований депутатов всех созывов доступны для просмотра и анализа.

 Особая система рассмотрения применяется при принятии государственного бюджета. В первом чтении закон о бюджете принимается за основу, во втором чтении принимаются основные характеристики бюджета, в третьем чтении распределяются ассигнования по статьям, в четвертом чтении бюджет принимается в целом.

После принятия Государственной Думой, законы направляются на утверждение в Совет Федерации. При возникновении конфликтов между палатами существует практика создания так называемых согласительных комиссий по доработке законопроекта. Деятельность подобной комиссии направлена на поиск и достижение компромисса. Нередко в качестве технологии поиска компромисса применяются «пакетные соглашения», предполагающие включение в общий перечень принимаемых законопроектов таких, которые, с одной стороны, устраивают одни структуры, а с другой ‑ другие. Таким образом, достигается компромисс, служащий налаживанию баланса между органами исполнительной и законодательной власти (отдельным и группам и элиты, фракциям и, партиями). Свою роль играет и сложившийся баланс властей и связанных с ним элитарных кругов.

Таким образом, процедура выбора по времени совпадает с ее оценкой, которую можно охарактеризовать как экспертная оценка в ходе прогнозирования (обсуждения) последствий данного решения, согласованием в ответственных комитетах, согласительных комиссиях.

Согласование при принятии государственных решениях происходит и в других формах. Согласование может являться обязательной стадией разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном акте (например, обязательность согласования постановления федеральных органов исполнительной власти, в котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с министерством финансов и министерством экономики).

Часто процедура согласования совпадает с экспертизами, рассмотренными в предыдущем параграфе. Все проекты нормативных актов органов исполнительной власти, а также проекты иных актов управления, имеющих общее юридическое значение, должны быть согласованы с юридической службой соответствующего органа публичного управления. Проекты некоторых правовых актов подлежат обязательной экспертизе в соответствующих органах и учреждениях.

 Как уже указывалось, проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне (ст. 11 ФЗ от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»).

Издание (утверждение) актов управления — это стадия, на которой подготовленный проект приобретает юридическую силу, становится официальным документом. В коллегиальных органах публичного управления моментом издания (принятия) акта является голосование по предложенному проекту и принятие членами данного коллегиального органа решения большинством голосов; в единоначальных органах моментом принятия акта является момент его подписания (утверждения) руководителем соответствующего органа публичного управления. В принятое коллегиальным органом решение (правовой акт управления) до его официальной публикации нельзя вносить какие-либо изменения или дополнения. Это становится возможным только после нового голосования по данному проекту решения. Если акт управления был принят руководителем органа исполнительной власти в единоличном порядке, то он может изменить его в любое время; при этом важно соблюдать установленную процедуру внесения изменений и дополнений в административный акт и своевременное доведение всех изменений (новшеств) до сведения соответствующего круга лиц. Принятый акт управления должен быть надлежащим образом оформлен, т. е. должны быть соблюдены его формальные признаки и атрибуты.

 Порядок опубликования административных актов устанавливается в различных нормативных правовых актах, т. е. он достаточно четко определяется законодателем как в федеральных и региональных законах, так и в подзаконных нормативных правовых актах. 

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Любой акт управления (акты федеральных органов исполнительной власти, постановления глав администраций субъектов РФ и других органов публичного управления и должностных лиц) вступает в силу с момента его издания (принятия, утверждения, подписания), если в самом акте не оговорено иное, т. е. не указан другой срок введения его в действие. В последнем случае он вступает в действие с того срока, который указан в акте.

Порядок опубликования правовых актов управления устанавливается соответствующими законами субъектов РФ.

Принятые административные акты подлежат обязательному опубликованию в установленных нормативными актами изданиях, например: акты Президента РФ и Правительства РФ публикуются в Собрании законодательства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти — в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, акты региональных органов исполнительной власти — в соответствующих изданиях этих субъектов РФ, различных периодических изданиях.

Процедура ознакомления с принятым актом управления сложилась на практике давно и, как правило, проявляется в следующих формах: устное ознакомление; ознакомление «под расписку»; направление по почте соответстующим ведомствам и должностным лицам; опубликование в периодических изданиях; комментирование в средствах массовой информации, по радио и по телевидению; издание специальных сборников как на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и в субъектах РФ, а также в муниципальных образованиях.

Официальное опубликование правового акта управления и вступление его в силу имеет особо важное значение, поскольку оно:

1) влечет серьезные правовые последствия, ибо является важнейшим основанием (предпосылкой) вступления правового акта в юридическую силу;

2) выполняет процессуальную функцию, так как факт опубликования во многих случаях является моментом вступления его в силу.

3) обусловливает правильное применение правовых актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами; 

4) выполняет важную информационную функцию, ибо только после опубликования субъекты права имеют возможность ознакомиться с административными актами;

5) обеспечивает демократизм, доступность и открытость административного нормативного материала.

Итак, при принятии государственного решения процедуры оценки, выбора, согласования и утверждения решений часто пересекаются и совпадают во времени. При принятии решения применяются процедуры достижения консенсуса и голосования. Утверждение решения происходит путем голосования или единоличным порядком Важное значение имеют процедуры ознакомления с нормативным актом и его опубликование

 Задание 2. Покажите на примере обсуждения законопроектов в Государственной Думе совпадение по времени процедур оценки, согласования и принятия решений.