§4. Процедуры, организационная и нормативно-правовая основа подготовки и оценки альтернатив при разработке государственных решений Подготовка альтернатив или вариантов государственных решений

Процесс подготовки государственных решений имеет нормативно-правовую основу. Наиболее жестко регламентировано принятие законов. Во время принятия и прохождения законов взаимодействие органов власти, в частности законодательных и исполнительных, осуществляется в специфическом режиме, поскольку здесь предполагается наличие определённых стадий и фаз деятельности государственных органов, закреплённых в особых нормативных актах (законах, положениях, регламентах).

Процесс законотворчества инициируется при внесении в нижнюю палату Федерального собрания законопроекта, предложения, идеи.

 По наличию способности инициировать законодательный процесс, выделяют субъекты права законодательной инициативы, которые также будут являться законодательными органами власти. В статье 104 Конституции РФ перечислены субъекты права законодательной инициативы, причём, по оценкам экспертов, таких субъектов насчитывается 723. К ним относятся: Государственная Дума РФ, Совет Федерации РФ и его члены, Президент РФ, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ (по вопросам их ведения), но вот граждан и групп граждан РФ среди них нет. Это означает, что институт народной законодательной инициативы, который имеет место в системе органов власти таких стран, как Швейцария, Италия и Бразилия, просто отсутствует в Российской Федерации. Хотя в статье 33 Конституции сказано, что «граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления», на практике реализовать свои «законотворческие» права могут лишь немногие. Например, жители города Москвы, в соответствии с законом г. Москвы «Об обращения граждан», в порядке гражданской инициативы и в соответствии с Уставом г. Москвы, могут обращаться в Мосгордуму, органы исполнительной власти города с предложениями по совершенствованию законодательной базы г. Москвы.

С точки зрения участия государственных органов в законотворчестве, можно выделить Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат, законодательные органы субъектов федерации, а также субъекты права законодательной инициативы. Также, согласно российской конституции, законодательную функцию осуществляют все три ветви федеральной власти, Президент РФ, а также органы государственной власти субъектов РФ. Под относительно самостоятельными ветвями власти в данном контексте подразумеваются:

• парламент, выполняющий законодательную и контрольную функции;

• правительство, несущее исполнительно-распорядительную функцию;

• судебная власть, осуществляющая правосудие, в том числе, конституционный контроль и конституционное толкование.

Причём, Президент РФ выполняет координационно-объединительную и представительную функции.

Важную роль в законотворческом процессе выполняет Правительство. Без его официального заключения законодательная власть не вправе принять к рассмотрению законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые из федерального бюджета, а также касающиеся налогов, государственных займов и изменения финансовых обязательств государства.

Элементы нормотворческой функции, безусловно, присутствуют и в полномочиях Президента РФ, оформляющих назначение всероссийского референдума. На стадии подписания Федерального закона Президент вправе «притормозить» процесс введения его в действие (ФЗ), обратив внимание парламента на его неприемлемость или отдельные недостатки. А вот уже вступивший в силу Федеральный закон может потерять свою юридическую силу в результате признания его неконституционности Конституционным Судом РФ. Инициаторами этого процесса могут выступать Президент РФ, Правительство РФ, представители судебной власти, а также законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с фактом внесения субъектом законодательной инициативы некоего проекта, происходит регистрация последнего в Управлении документационного и информационного обеспечения. Далее этот материал обсуждается в различных комитетах (профильных) парламента, выносится на рассмотрение рабочей группой, проходит правовую и лингвистическую экспертизу. В свою очередь, парламентский комитет отправляет данный документ в соответствующее правительственное ведомство для параллельной экспертизы. Таким образом, правительство и парламент на этой стадии работают совместно и параллельно.

Обсуждение содержательной части законопроектов, как правило, проходит на открытых парламентских слушаниях, куда приглашаются независимые эксперты, общественные организации, а иногда даже и представители средств массовой информации. Затем законопроект выносится на пленарное заседание парламента, где предусмотрено только трёхкратное обсуждение (для принятия закона о федеральном бюджете – четыре чтения). В первом чтении закона осуществляется анализ его необходимости для общества. На втором чтении происходит детальное рассмотрение документа с использованием различных дополнений, графиков, таблиц, предложений.

В итоге принимается решение либо отклонить закон, либо его принять именно после второго чтения, поскольку третье чтение предполагает стилистическую правку отдельных положений закона. Для законопроектов особой срочности предполагается сокращённая процедура, когда совмещаются все три чтения сразу.

Финалом процесса принятия парламентского решения является голосование. Общение – в комиссиях, комитетах, в ходе сессий на заседаниях и в кулуарах, ‑ составляет даже не фон, а фундамент парламентской деятельности. Важным политическим итогом деятельности Федерального Собрания является законотворческая «профильная» работа парламента по созданию огромного массива правовых основ современной экономики и политической системы. Законодательство, формируемое парламентом, устанавливает систему органов власти, порядок их организации и деятельности. Эффективность работы парламента, её политическая составляющая определяется не только количественными методами, но и качественными показателями.

 Принятие в парламенте бюджетного решения формулируется как многофакторная задача группового выбора. Если чётко определены критерии эффективности бюджета и выстроена иерархия преференций, то выявление оптимального варианта сводится к обработке информации. В ином – юридическом – ракурсе принятие верного бюджетного решения состоит в неукоснительном следовании имеющимся законам, что предполагает чёткое соблюдение заданных законом сроков, этапов и процедур (проведение четырёх слушаний по бюджету в нижней палате). Это пример нормативной парадигмы, с точки зрения которой сама процедура принятия решений предстаёт в виде законодательно регламентированной рациональной обработки потока информации или документооборота. Преимуществом этого подхода является то, что он позволяет произвести математически точные расчёты выгод и издержек альтернативных вариантов решения.

Политические и административные решения другого уровня принимаются как на основе специальных регламентов. Однако, необходимо понимать, что задача формирования исходного множества альтернатив не может быть полностью формализована. Умение ЛПР генерировать новые, нестандартные решения является творческим процессом, требующая применения эвристических методов.

В частности, возможно использование методов активизации творческого мышления («мозговой штурм», методы «коллективного блокнота», «лестницы»), методы ассоциаций и аналогий (метод синектики, метод фокальных объектов, метод генерирования случайных ассоциаций), классификационные методы генерирования альтернатив (морфологический анализ, метод составления списков, каталожный метод, причинно-следственная диаграмма) и пр.⁴¹