§2. Поведенческий подход к изучению согласования и утверждения государственных решений Согласование государственных решений

Согласование имеет особое значение для реализации государственных, особенно политических решений. В значительной степени процесс согласования совпадает здесь с самим выбором альтернативы, является его определяющим фактором. Без предварительных необходимых согласований никто не станет даже ставить вопрос о выборе альтернатив. С другой стороны, процесс согласования находится в непосредственной взаимосвязи с этапом утверждением решения. Эти процесс идут параллельно или пересекаются по времени.

 «Если внимательно приглядеться к этапу окончательного выбора итогового проекта публичного решения из множества альтернатив, то оказывается, что функции ЛПР сводятся здесь далеко не только к интеллектуальной работе (значительную часть которой берут на себя аналитики, советники и эксперты) для решения рациональных и эвристических задач по последовательному редуцированию совокупности альтернатив, а в основном к ‑ согласованию интересов и позиции участвующих акторов, связанному с торгом и убеждением, борьбой и маневрированием. Например, рассмотрение и отбор экспертами альтернатив законопроекта идет параллельно с их обсуждением и голосованием депутатами в рамках подкомитетов и комитетов парламента или с межведомственными совещаниями и согласованиями (визированием) чиновниками проекта административного акта»⁷⁹

Стадия официального утверждения государственного акта занимает центральное место во всем цикле принятия политических решений, связывая воедино стадии формирования, согласования и реализации публичных проектов.

Механизм утверждения и согласования публичных решений политологи рассматривают, выявляя субъектов и механизмы взаимодействия различных групп интересов.

«Такой анализ предполагает выделение «коалиций поддержки» тех или иных альтернатив, выявление определенных социальных интересов каждой из коалиций, их социально-политических ресурсов, представление публичной аргументацией, корреляции её с общественным мнением» ⁸⁰.

Особенность процессов согласования и утверждения касается организационных форм и регламентирующих процедур, формальных методов и неформальных способов действия и взаимодействия основных политических акторов. При их исследовании рассматриваются различные институциональные взаимодействия: во-первых, внутригосударственные координацию и субординацию, во-вторых, внешние консультации государственных агентов с негосударственными акторами при утверждении публичных решений. В данном анализе перекрещиваются разнообразные компоненты механизма принятия решении: организационные структуры и регламентные процедуры, операциональные действия и кооперативные взаимодействия.

В механизме согласования и утверждения государственных решений можно выделяют три основных типа организационных отношений и структур с точки зрения выполняемых ими функций:

1) субординационно-резолютивный;

2) координационно-согласовательный;

3) консультативно-совещательный⁸¹.

Первый, субординационно-резолютивный тип организационных отношений и структур связан с продвижением решения «снизу вверх» и утверждения административных и законодательных актов на заседаниях парламента и правительства как легитимных центров принятия решений.

Ко второму, координационно-согласовательном у типу отношении и структур относятся многочисленные формы внутригосударственной координации: межведомственные комиссии и комитеты, согласительные комиссии и рабочие группы парламента, ставящие задачи согласования и доработки проектов государственных решений.

 Например, если происходит утверждение постановления Правительства РФ, то его подготовка и согласование осуществляются в соответствии с четкими процедурными нормами правительственного регламента и других правовых актов. С другой стороны, обсуждение и согласование этого постановления происходят в рамках тех или иных организационных форм: отделов и департаментов министерств и ведомств, межведомственных совещаний и комиссий, аппарата и секретариатов кабинета правительства и, наконец, собственно на заседании российского правительства. Но если посмотреть на прохождение этого документа с точки зрения кооперативной и скоординированной деятельности множества людей, которая состоит из последовательных операций и сопряженных взаимодействий (согласования и голосования, обсуждения и убеждения и др.), то здесь можно заметить реальную работу индивидов и групп по определенному алгоритму.

В повседневной законодательной деятельности депутаты активно используют в рамках согласования систему логроллинга (logrolling — «перекатывание бревна») — практику взаимной поддержки путем «торговли голосами».

Каждый депутат выбирает важнейшие для его избирателей вопросы и стремится получить необходимую поддержку со стороны других депутатов. Поддержку по своим вопросам депутат «покупает», отдавая взамен свой голос в защиту проектов своих коллег. При этом в торге участвуют не только депутаты, но и правительство, крупные корпоративные игроки из коммерческой и некоммерческой сфер.

Сторонники теории общественного выбора (например, Дж. Бьюкенен и Г. Таллок) не считают всякую «торговлю голосами» отрицательным явлением. Иногда с помощью логроллинга удается добиться более эффективного распределения ресурсов, т. е. распределения, повышающего общее соотношение выгод и затрат в соответствии с принципом Парето. Однако не исключен и прямо противоположный эффект. Идя навстречу частным интересам, с помощью логроллинга правительство добивается одобрения крупного дефицита госбюджета, роста ассигнований на оборону и т. д. Тем самым общенациональные интересы нередко приносятся в жертву региональным выгодам.

Классическим принципом реализации логроллинга является «бочонок с салом» ‑ добавление к закону набора небольших локальных проектов. Чтобы получить одобрение, к общенациональному закону добавляется целый пакет разнообразных, нередко слабо связанных с основным законом предложений, в принятии которых заинтересованы различные группы депутатов. Чтобы обеспечить его прохождение, к нему добавляют все новые и новые предложения («сало»), пока не будет достигнута уверенность в том, что закон получит одобрение большинства депутатов. Подобная практика таит в себе опасности для демократии, так как принципиально важные решения (ограничение гражданских прав, свободы совести, печати, собраний и т. д.) могут быть «куплены» предоставлением частных налоговых льгот и удовлетворением ограниченных местных интересов.

Например, при обсуждении и принятии Трудового кодекса в Госдуме заинтересованными сторонами выступают работодатели в лице бизнеса, государственных и некоммерческих структур, отраслевые профсоюзы, инвалидные и общественные организации. Каждая из сторон жестко отстаивает свою позицию, отвергая всякие попытки урезать ее права. После фазы первичного противостояния и обозначения своих интересов, участники правового процесса начинают поиск взаимоприемлемых подходов, так как безапелляционное блокирование всех предложений препятствует принятию Трудового кодекса. Выясняется, что стороны готовы поддержать тот или иной текст закона, но на определенных условиях – скажем, при уступках по совершенно другому законопроекту – например, о физической культуре и спорте. Таким образом, нахождение компромисса между парламентариями, политическими партиями, общественными и предпринимательскими организациями, профсоюзами и госструктурами уподобляется процессу «перекатывания бревен», в результате которого на свет появляется сильно деформированный этими бревнами закон, в целом не устраивающий ни одну из сторон. Однако такая искаженная правовая база действует во многих странах мира, вызывая неудовлетворенность большинства граждан и профессиональных групп.

Результатом подобного торга является существенная деформация первоначального варианта законопроекта.

 Например, проект «Закона о физкультуре и спорту», который готовили специалисты и депутаты профильного комитета Государственной Думы содержал статью о финансировании отрасли физической культуры и спорта в определенном размере – в частности 10% национального дохода с ежеквартальной индексацией и защитой от секвестирования. Однако в профильном Комитете по физкультуре и спорту расстановка сил также может быть неоднородной – интересы профессионального спорта могут быть более рельефно выражены, так как слава и влияние бывших спортивных звезд всегда выше, чем у представителей, например, детско-юношеского или инвалидного спорта. Таким образом, уже под эгидой думского Комитета по за влияние и перераспределение ресурсов борются уже две стороны. После того, как две стороны нашли приемлемый компромисс, представив согласованный текст. Проекта Закона, в дело включаются следующие иные носители интересов – Министерство финансов,  Минспорттуризма, Минрегионразвития, Минэкономики и прочие структуры. Каждое министерство и ведомство отстаивает свои интересы. Минфин заинтересован в минимизации расходов, чтобы выполнить государственный бюджет, Минспорттуризма хотело бы не только получить значительные финансовые ресурсы на физкультуру и спорт, но и надежно контролировать их. Министерство регионального развития хотело бы дать субъектам федерации больше денежных средств на развитие двигательной активности в обмен на обязательства улучшить показатели регионов. Все эти интересы выражаются в постоянных дебатах и попытках найти компромиссное решение.

Далее в дело включаются думские фракции – коммунисты, либерал-демократы, Единая Россия и справедливороссы. Естественно, что у каждой парламентской фракции имеются собственные взгляды на систему физической культуры и спорта в стране. Поэтому данные политические силы прикладывают определенные усилия для реализации собственных идей и уведомления об этом своих избирателей.

Кроме того, к процессу обсуждения законопроекта подключаются профсоюзы, общественные и инвалидные организации, спортивные общества, отдельные граждане, следящие по интернет-сайту Госдумы за фазами прохождения законопроекта, а также различными чтениями.

Министерства, депутатские и экспертные группы спорят, ищут компромиссы, выторговывают для себя обязательства по другим законопроектам (если в данном вопросе они пойдут на попятную). Далее в процесс включается верхняя палата парламента — Совет Федерации, которые одобряет законопроект или отправляет его на доработку.

На завершающей стадии согласованный и сильно видоизмененный закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания, поступает на подпись к Президенту страны. Он также может отклонить закон и отправить его в согласительные комиссии, если какие-либо положения закона будут вызывать сомнения.

Таким образом, законопроект и Закон о физической культуре и спорте могут стать совершенно не похожими на себя правовыми документами. Финансовый блок правительства безжалостно вычеркивают из Закона статьи, регулирующие финансовые вопросы. Никаких конкретных цифр, нормативов и обязательств в конечном варианте не предусмотрено. Аналогичная ситуация сложилась и вокруг проекта закона «О культуре в Российской Федерации», из которого исчезли все конкретные цифры.

Особенность последнего, консультативно-совещательного типа организационных отношении и структур при выработке и принятии публичных решений состоит в создании «внутренних», государственно-общественных органов, несущих совещательные функции. Здесь предполагается включение в эту работу деятельности не только штатных чиновников и выборных политиков, но и участие таких негосударственных организации, как политические партии и общественные объединения, профсоюзы и предпринимательские организации, комитеты самоуправления и ассоциации муниципалитетов и др.

 Характерным примером последнего типа организации предстает Общественный совет по архитектуре и градостроительству при мэре Москвы, который рассматривает те или иные проекты городских решении до того момента, как они становятся правительственными распоряжениями и постановлениями. Что же касается представительных институтов власти, то кроме официально положенных трех базовых резолютивных чтении рядового законопроекта там наряду с ними часто проводятся парламентские слушания, которые как раз и выполняют во многом совещательно-консультативную роль, поскольку помимо депутатов и чиновников в них участвуют представители различных общественных объединений

Конечно, решения, принимаемые в рамках консультативных структур, носят лишь предварительный и рекомендательный характер и вовсе не обязательно становятся государственными актами, а выглядят скорее своего рода «протоколами о намерениях».

Примером тому служит деятельность так называемых Трехсторонних комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, в которых работают представители администрации, работодателей и наемных рабочих.