Парламенское и административное право

В наиболее чистом виде нормативный подход реализуется в парламентском и административном праве. В соответствие с положениями нормативных правовых актов устанавливается порядок подготовки, вступления в силу и опубликования правовых актов управления в зависимости от вида акта и издающих (принимающих) их органов федеральной и региональной исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом можно выделить характерные для всех производств по изданию (или принятию) административных актов элементы:

1. Наличие нормативной установленной процедуры издания или принятия актов управления.

2. Виды административных актов, которые вправе издавать те или иные органы исполнительной власти, а также должностные лица.

3. Подготовка проекта правового акта управления. 

4. Определение структуры проекта правового акта управления, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, и его обсуждение.

5. Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами.

6. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей в связи с изданием нового административного акта.

7. Издание (подписание, утверждение) правового акта управления.

8. Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления. 

9. Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов это является обязательным).

10. Официальное опубликование правового акта управления и вступление его в силу. 

Итак, развитие нормативного подхода к принятию решений вообще и государственного решения в частности было продолжено в рамках политико-административных теорий, менеджмента, политологии, теории парламентского и административного права. В наиболее чистом виде нормативную направленность имеет технологии подготовки, вступления в силу и опубликования правовых актов управления в парламентском и административном праве.

 Задание 2. Покажите нормативную составляющую модели процедурной рациональности

§3. Развитие дескриптивного подхода к анализу принятия решений

В противоположность нормативным концепциям сторонники дескриптивного подхода на первый план выдвигали психологические и социокультурные факторы процесса принятия решений, делая упор на движущей роли мотивов, неформальных связях и отношениях, непубличных ‑ теневых и полутеневых ‑ механизмах и прочих аналогичных аспектах этого управленческого процесса. Рассмотрим наиболее известные современные интерпретации этого подхода. Развитие данного подхода к государственным решениям происходило преимущественно в рамках политологии, философии, социологии, психологии и экономической теории.

Политология, социология и философия

«Инкременталистская» модель или модель приращений(способ последовательных ограниченных сравнений)была предложена Ч. Линдбломом для анализа реальной практики подготовки решений, формирования определенного курса действий в административных организациях В данной модели ставится под сомнение распространенное представление об управлении или организационном развитии как о рациональной, сознательно спланированной деятельности и целенаправленном процессе, связанном с формированием и реализацией целей (идеалов), стратегий.

Ч.Линдблома предположил, что главное, что движет управляющим субъектом и помогает ему решать поставленные цели ‑ это его интересы. Именно эта опора на собственные интенции, намерения, но отнюдь не на рационализацию действительности и является основным источником механизма принятия решений, способом наложения ограничений на выдвигаемые цели и рассматриваемые варианты их достижения

Более адекватной управленческой реальности, по мнению Ч. Линдблома, является модель подготовки решений в организации, именуемая способом последовательных ограниченных сравнений. Согласно этой модели выработка курса действий (стратегии) не есть результат сознательной деятельности управленцев высшего уровня, составляющих план достижения поставленных целей. Хотя некий предварительный план (стратегия изменений) может существовать и, как правило, существует, однако его влияние на логику фактических изменений невелика. Процесс подготовки решений и выработки курса (стратегии) в этой модели описывается как постоянно корректируемый итог и переосмысление результатов перманентной, фрагментарной, слабо скоординированной деятельности разрозненных групп управленцев, которая связана с незначительными локальными улучшениями (приращениями) в различных подразделениях организации.

В отличие от модели полной рациональности, в которых средства приспосабливаются к заранее заданным, четко определенным целям, логика модели приращенийориентирована на создание новых средств деятельности и их совершенствование. Получается, что, во-первых, не цели (планируемые результаты) задают вид средств, а средства обусловливают их корректировку и изменение; во-вторых, цели становятся вторичными, производными по отношению к проводимой политике; в-третьих, курс действий (проводимая политика, стратегия) постоянно переосмысливается, переинтерпретируется, переконструируется в соответствии с новой информацией и «приращениями».

Исходя из данной логики акцент делается не на результат, а на процесс. Формирование решений ‑ это фрагментарный, многошаговый процесс, который можно продолжать и далее. Основная ориентация ‑ перманентное улучшение в различных сферах деятельности организации. Оценки правильности решений не определены. Итог реализации соответствующих стратегий слабо прогнозируем, но, как правило, показатели деятельности организации улучшаются. Самым главным преимуществом подобной стратегии, по мнению Ч. Линдблому, является то, что она в отличие от рациональных стратегий (большей частью инновационных и революционных) гарантирована от катастрофических последствий.

Фазы процесса включают:

• формулировку исходной проблемы,

• попытки решения проблемы,

• исключение ошибок и слабых сторон и переформулирование проблемы.

В принципе, процесс идет методом проб и ошибок с обратной связью. Эта модель хорошо описывает принятие политических решений и стратегических решений²⁶.

 Конкретным примером применения такой модели могут служить многолетние переговоры между СССР и США по проблеме ограничения стратегических наступательных вооружений.

Политическая модель приближена к реальным условиям, в которых действуют менеджеры и руководители. Решения сложны и требуют вовлечения в их принятие многих людей, информация часто неопределенная, двусмысленная, а разногласия и конфликты по поводу проблем и альтернатив их решения — нормальное явление. Политическая модель основывается на четырех представлениях:

1. Общественная подсистема (например, отрасль или система или организация состоит из групп, имеющих разные интересы, цели и ценности. Между руководством различных отраслей, различного уровня и или различными менеджерами в организации существуют разногласия относительно приоритета проблем, и они могут не понимать или не разделять цели и интересы других руководителей.

2. Информация неоднозначна и неполна. Попытки быть рациональными ограничиваются сложностью проблем, а также личностными и организационными особенностями и условиями.

3. Руководителям не хватает времени, ресурсов и интеллектуальных способностей, чтобы определить все характеристики проблемы и обработать всю относящуюся к делу информацию. Руководители и менеджеры вступают в коммуникацию, обмениваются мнениями, чтобы получить необходимую информацию и снизить степень неопределенности.

4. Руководители принимают активное участие в дискуссиях, чтобы определить цели и обсудить альтернативы. Решения принимаются в результате дискуссий и переговоров между участниками коалиции.

В модели различают два вида действующих лиц:

– ядро – группа лиц, которая по закону или по договору легитимирована ответственно определять цели организации (например, правительство, совет директоров концерна);

– группы-сателлиты, которые влияют на процесс целеполагания (например, группы населения, совет трудового коллектива).

Цели социальной подсистемы или организации устанавливаются в процессе переговоров между членами организации. За этим процессом следует процесс контроля, в результате которого вырабатываются специфические частные цели, и процесс обучения, в котором цели корректируются применительно к изменениям внешней среды. Эти процессы не обеспечивают симметричного учета интересов всех участников. Определенные группы, как правило, ядро, формально легитимированы устанавливать цели. Однако на их решения в зависимости от реального распределения власти в организации может оказываться заметное влияние, в результате которого другим группам делаются определенные уступки.

Зачастую решения в достаточной степени обосновываются, т.е. рационализируются только после их принятия. Существенные фазы процесса принятия решения выполняются только после, а не до выбора, Такое поведение описывается в терминах модели ретроспективной рациональности – (retrospective rationality).

Ретроспективная модель (ретроспектива — обзор прошлых событий, обращение к прошлому) известна еще и как модель безусловного предпочтения. Этот подход к принятию решений базируется на интуитивном выборе решения, которое рассматривается как наиболее приемлемое и базируется на прошлом опыте лица, принявшего решение. Весь процесс принятия решений в этом случае строится таким образом, чтобы обосновать заранее выбранный вариант, используя при этом весь арсенал научных доказательств.

Понятие ретроспективной рациональности было впервые использовано в работах У.Дрея²⁷. Он ввел это понятие, показывая, что рациональное объяснение исторических событий, выстраивается ретроспективно, как бы «задним числом».Аналогичную постановку данной проблемы находим в статье М. А. Розова «История науки и проблемы ее рациональной реконструкции»²⁸. «Можно ли представить процесс человеческой активности как целенаправленный процесс?» — спрашивает автор²⁹. «По сути дела, рациональная деятельность, как мы ее выше определили, т. е. акция с четкой целевой установкой и четкими требованиями к продукту и процедурам — это артефакт, это — порождение рефлексии, т. е. феномен, созданный нашим описанием.

Действительно, человек подвержен различным эмоциям, импульсам, действует необдуманно и неотчетливо, неосознаваемых привычек, неотрефлектированных правил, норм и факторов. Даже когда он строит планы, зачастую преследует не вполне отчетливые цели; целей может быть много, они могут «наслаиваться» друг на друга, «скрываться» одна за другой. Можно ли, учитывая все эти обстоятельства, вообще говорить о рациональном поведении?

Парадокс заключается в том, что, несмотря на все описанные обстоятельства, человек (даже зная о них) стремится к осмысленности своих действий. В большинстве случаев человек все-таки находит смысл и цели своей деятельности, и это — им самим сформулированные смыслы и цели, а не предзаданные традициями и обстоятельствами. Как же это удается сделать, несмотря на все трудности рационального действия, описанные выше?

Не последнюю роль здесь играет «ретроспективная рациональность». Очень часто именно «задним числом» человек выстраивает свои действия в осмысленную цепочку, несмотря на все колебания и отступления по вине обстоятельств. При этом «ретроспективная рациональность» выступает не только в качестве иллюзорного утешения. Выявив смысл и цели в достаточно хаотичной активности, человек программирует свою дальнейшую деятельность и регулирует воздействие обстоятельств и заданных извне норм. Само описание деятельности, акцентирующее ее определенную направленность, конституирует и укрепляет эту направленность.

Модель организованной анархии была разработана на основе анализа процессов принятия решений в вузах как типичных представителях организованных анархий, которые характеризуются:

• несовместимыми и нечетко определенными целями;

• неясными/нечеткими причинами проблем, технологиями, условиями окружающей среды, последствиями действий;

• недостаточной интерпретацией развития прошлого;

• нечеткой компетенцией и отсутствием преемственности лиц, принимающих решения. Последнее относится скорее не к российским, а к европейским и американским вузам.

В организованных анархиях процесс принятия решений часто осуществляется по модели «мусорной урны», в которую стекаются следующие потоки:

• проблемы – интересы, требования и претензии внутренних и внешних (по отношению к организации) групп;

• решения – используется потенциал возможностей решения (идеи, технологии, продукты), которые развиваются вне зависимости от реальных проблем;

• поводы для решений – ситуации, в которых должны быть приняты некие решения;

• участники – действующие лица, которые вносят свой вклад в определение проблемы и альтернатив ее решения.

Модель мусорной корзины была разработана Дж. Марчем.

 «Изучение особенностей принятия решений в организациях привело Дж. Марча и его коллег к разработке известной модели организационного выбора в виде «мусорной корзины» (или «бака»), которая описывает процесс принятия управленческих решений в условиях высокой неопределенности. По их мнению, процессы принятия решений в организациях живо напоминают ситуацию, когда люди активно стремятся к приобретению чего-либо, а затем, достигнув желаемого, теряют к нему интерес («выбрасывают в корзину»). Подобно этому сотрудники организации борются за право участвовать в принятии решений, а затем не участвуют: требуют предоставления информации, а затем не используют ее; затрачивают силы и время на принятие решения, а затем проявляют лишь малый интерес к тому, будет ли оно вообще реализовано. Таким образом, возможность или потребность в принятии решения может рассматриваться как мусорная корзина, в которую «различные виды задач и решений сбрасываются по мере их производства» ³⁰

Процесс решений в модели «мусорной урны», как правило, включает следующие фазы:

• определения проблемы – идентифицируются четыре вышеназванных потока;

• переговоров – поиск коалиций и выторговывание компромиссных решений;

• убеждения – «продажа» компромиссного решения менее активным участникам;

• бюрократическая фаза – конкретизация (операционализация) решений и дополнение их указаниями по исполнению.