Тема 10. Планирование налоговых и неналоговых доходов бюджета

 

Целевая установка: раскрыть сущность и содержание бюджетного планирования как важнейшей функции в системе управления бюджетом.

 

После изучения данной темы слушатели смогут:

объяснить понятия «бюджетное планирование» и «бюджетное прогнозирование»;

назвать основные задачи бюджетного планирования;

охарактеризовать российскую и зарубежную практику формирования доходов бюджетов различных уровней на стадии бюджетного планирования;

охарактеризовать принципы и методы разграничения доходов между звеньями бюджетной системы.

 

В лекции рассматриваются следующие вопросы:

10.1. Сущность и содержание бюджетного планирования

10.2. Методология планирования доходов по звеньям бюджетной системы, видам налогов и неналоговых доходов

Контрольные вопросы для самопроверки

 

10.1. Сущность и содержание бюджетного планирования

 

Бюджетное планирование — это целенаправленное распределение и перераспределение валового общественного продукта и национального дохода между звеньями бюджетной системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов различного уровня.

 

Бюджетное планирование — составляющая финансового планирования, позволяющая определить объем, источники и целенаправленное использование бюджетных ресурсов на каждом уровне управления:

федеральном;

региональном;

муниципальном.

 

С помощью бюджетного планирования определяется движение бюджетных средств в соответствии с целями и задачами, установленными в Бюджетном послании Президента Российской Федерации, основных направлениях социально-экономического развития страны и прогнозных расчетах для соответствующих территорий. Бюджетное планирование призвано показать реальные допустимые затраты и обосновать стратегию решения приоритетных отраслевых, региональных и муниципальных задач.

 

Бюджетное прогнозирование — это комплекс вероятностных оценок возможных путей развития бюджета, его доходной и расходной частей. При бюджетном прогнозировании определяются цели и мероприятия по их достижению на долгосрочный период времени при определенных условиях. При этом исходят из того, что прогноз — это научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях и сроках его осуществления, а прогнозирование — составление прогноза развития, становления, распространения чего-либо на основании изучения тщательно отобранных данных.

 

Цель бюджетного прогнозирования — на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению.

 

Прогнозируемые бюджетные показатели рассчитываются на основе иных методологических подходов по сравнению с планированием годового бюджета. При планировании экономические и финансовые параметры определяются прямым расчетом, при определении прогнозных показателей такой возможности нет из-за отсутствия необходимых статистических и отчетных данных.

 

Проект бюджета составляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств. В процессе бюджетного планирования определяется объем финансовых ресурсов в бюджете на очередной финансовый год, источники поступления средств, объем и направления расходов, величина дефицита бюджета, объемы и источники внешних и внутренних заимствований для его покрытия, величина государственного долга и расходы на его обслуживание.

 

Важнейшими задачами бюджетного планирования являются:

определение общего объема и источников поступления бюджетных средств на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

формирование расходов бюджетов, установление направлений использования бюджетных средств;

создание системы бюджетных резервов Российской Федерации и административно-территориальных образований;

рациональное распределение доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации между отдельными бюджетами, обеспечение сбалансированности бюджетов;

контроль за финансовой деятельностью экономических субъектов.

 

Основными законодательными актами, на которых основывается бюджетное планирование, являются Конституция РФ, БК РФ, НК РФ. Проекты бюджетов составляются исходя из действующего налогового законодательства, нормативов отчислений от собственных бюджетов бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, а также на основе предполагаемых объемов межбюджетных трансфертов от бюджетов других уровней.

 

По форме проявления и содержанию бюджетное планирование может быть:

директивным;

индикативным;

стратегическим.

 

Директивное планирование — это процесс разработки планов, имеющих силу юридического закона, и комплекс мер по обеспечению их выполнения. Директивные планы носят адресный характер, обязательны для всех исполнителей, а должностные лица несут ответственность за невыполнение плановых заданий. Элементы данного планирования могут использоваться в сфере бизнеса, но при этом оговариваются и ограничиваются масштабы, объекты и сферы применения.

 

Индикативное планирование — это процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны и разработку мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения установленных индикаторов.

 

Стратегическое планирование — это выбор главных приоритетов развития национальной экономики, ведущую роль в реализации которых берет на себя государство.

 

В планировании выделяют три стороны:

социально-экономическую (основана на познании экономических законов и выражает экономические и социальные процессы расширенного воспроизводства);

организационную (отражает структуру плановых органов и технологию разработки планов);

методологическую (представляет собой совокупность способов и методов планирования).

 

Методология бюджетного планирования — это система подходов, принципов, показателей, методик и методов разработки и обоснования плановых решений, а также логика планирования.

 

Принципы бюджетного планирования — это основные исходные положения, правила формирования, обоснования и организации разработки плановых документов.

 

Методы бюджетного планирования — это совокупность способов приемов, с помощью которых обеспечиваются разработка и обоснование плановых документов.

 

К числу наиболее распространенных методов бюджетного планирования относят:

экономический анализ;

экстраполяцию;

математическое моделирование;

индексный;

балансовый;

нормативный;

программно-целевой и др.

 

Метод математического моделирования основан на применении экономико-математических моделей. При индексном методе используются разнообразные индексы, отражающие динамику цен, уровень жизни, реальные доходы населения и т.п. Балансовый метод позволяет увязать расходы бюджета с его доходами, выявить пропорции распределения средств между бюджетами. Инструментами нормативного метода являются прогрессивные методы и финансово-бюджетные нормативы, необходимые для расчета бюджетных доходов на основе установленных налоговых ставок и учета определенных макроэкономических ориентиров.

 

Балансовый метод планирования заключается в обеспечении количественных соответствий между ресурсами и потребностями, хозяйственными мероприятиями и ожидаемыми результатами. Балансовый метод в планировании означает, что план производства продукта, ресурса, отрасли, региона, экономики в целом обосновывается путем составления балансов, в которых предварительно определяются потребности и источники удовлетворения этих потребностей. Затем выявленные ресурсы увязываются с расчетными потребностями, т.е. балансируются. Так как совокупные потребности, как правило, выше возможных объемов ресурсов, то в процессе разработки конкретных балансов происходит ранжирование потребностей — распределение их по степени значимости на первоочередные, менее важные и т.д.

 

Балансовый метод служит важным инструментом выявления хозяйственных резервов, установления в плане и соблюдения в ходе его осуществления материально-вещественных, стоимостных и трудовых пропорций, соответствующих целям и задачам плана и обеспечивающих оптимальное и сбалансированное развитие экономики, тем самым балансовый метод используется для предупреждения и преодоления отдельных диспропорций в хозяйстве.

 

Объективная необходимость применения балансового метода обусловлена действием и требованиями экономических законов, обеспечение постоянной пропорциональности в развитии хозяйства страны, его отдельных сфер, отраслей требуют применения системы балансов, включающей:

материальные (натуральные) балансы;

стоимостные (денежные);

трудовые, балансы межотраслевых связей.

 

При помощи материальных балансов (натуральных балансов отдельных продуктов, балансов производственных мощностей) устанавливаются материально вещественные пропорции между отдельными производства ми и в территориальном разрезе, осуществляется увязка производства и потребления конкретных видов продукции, совершенствуются межотраслевые связи, решаются задачи рационального размещения производства, обеспечивается соответствие в развитии мощностей смежных производств.

 

Стоимостные балансы позволяют осуществлять увязку между производством, распределением и использованием до ходов, в частности: доходов и расходов государства, доходов и расходов хозяйственных организаций, денежных доходов и расходов населения и др.

 

При помощи трудовых балансов осуществляется планомерное распределение и перераспределение трудовых ресурсов по сферам деятельности, регионам страны; определяются масштабы подготовки квалифицированных кадров, обосновываются необходимые размеры и мероприятия по вовлечению в общественное производство трудоспособных лиц, занятых в домашнем и личном подсобном хозяйстве.

 

Система балансов служит также средством координации и увязки материально-вещественных и стоимостных пропорций экономики для сбалансированного хозяйственного развития. С помощью балансов рост доходов населения балансируется с ростом производства потребительских товаров, с объемом товарооборота, с планируемым размером различного рода платных услуг, оказываемых населению; планируемый объем капитальных вложений согласовывается с возможностями их материального обеспечения (стройматериалами, оборудованием и т.д.) и с ассигнованиями на финансирование. Применение на всех стадиях разработки плана и в ходе его выполнения системы материальных, стоимостных и трудовых балансов позволяет определить плановые задания отдельным производствам, участкам хозяйства страны, координировать и увязывать эти задания.

 

Нормативный метод основан на определении использования системы норм и нормативов. Данный метод на практике применяется как самостоятельно, так и в совокупности с другими методами. Например, при разработке балансов используется система норм и нормативов.

 

Норма — это величина, обозначающая предельно допустимое или среднее допустимое количество чего-либо, иногда минимально необходимый результат.

 

Норматив — поэлементная составляющая нормы, характеризующая степень использования ресурса или его удельного расхода на единицу измерения (продукции, работы, объема и т.п.). Экономические Нормативы характеризуют необходимый уровень использования ресурса. Комплекс норм и нормативов, используемых для разработки прогнозных и плановых документов, обоснования плановых решений, оценки их выполнения, называется нормативной базой.

 

Применяемые в бюджетном планировании нормы и нормативы могут классифицироваться по различным признакам:

по статусу образования;

характеру действия;

форме выражения;

степени охвата.

 

В свою очередь в зависимости от статуса образования различают:

федеральные;

субъектные;

местные;

хозяйствующие субъекты.

 

По характеру действия нормы и нормативы подразделяются на:

обязательные (директивные), подлежащие безусловному выполнению;

факультативные, допускающие корректировку местными финансовыми органами или руководителями бюджетных учреждений.

 

Выделяют также абсолютные (количественные) и относительные (в процентах), средние (сложившиеся из фактических данных) и расчетные (определяемые уровнем деятельности бюджетных учреждений).

 

По форме нормативные показатели бывают:

натуральными (материальными);

стоимостными (финансовыми).

 

Материальные нормы показывают размеры затрат в натуральном количественном выражении, например, расходы на отопление помещений устанавливаются на один квадратный метр. Финансовые нормы и нормативы означают денежные затраты, в частности стоимость капитального ремонта на один квадратный метр здания.

 

По степени охвата различают:

простые;

агрегированные (обобщенные) нормы и нормативы.

 

Простые нормы (нормативы) выражают затраты по отдельному элементу, виду расходов (расходы на отопление, освещение и т.д.). Агрегированные нормы объединяют несколько видов затрат. Степень обобщения может быть различной, а именно: по расходам, объединенным одной отраслью, по расходам на определенный объект (учреждение или его подразделение) по нескольким статьям.

 

Кроме бюджетного прогнозирования применяют также бюджетное программирование — это процесс составления целевых программ развития экономики страны, предусматривающий финансирование мероприятий за счет бюджетных средств и иных источников.

 

Выделяют три вида прогнозирования:

долгосрочное;

среднесрочное;

краткосрочное.

 

Долгосрочные прогнозы разрабатываются раз в пять лет на десятилетний период. Данные долгосрочного прогноза используются при разработке концепций социально-экономического развития, прогнозов и программ на среднесрочную перспективу, т.е. на период от трех до пяти лет, ежегодно корректируются. Краткосрочные прогнозы составляются на финансовый год.

 

Методы бюджетного прогнозирования — это совокупность приемов и способов мышления, позволяющих на основе анализа ретроспективных данных, экзогенных (внешних) и эндогенных (внутренних) связей объекта прогнозирования, а также их изменений в рамках рассматриваемого явления или процесса вывести суждение определенной достоверности относительно будущего его развития, по оценкам специалистов, существует более 150 различных методов прогнозирования, но на практике используется около 20.

 

Бюджетное планирование и прогнозирование выступают необходимыми компонентами бюджетного процесса, без которых действия государства будут носить преимущественно характер реагирования на изменения в экономике и социальной сфере. Когда планирование и прогнозирование являются неотъемлемыми этапами процесса составления бюджета, реализация политики государства становится более эффективной, появляется возможность рассматривать и оценивать альтернативные варианты достижения экономических и социальных целей.

 

Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период. В процессе работы над проектом бюджета учитываются основные положения бюджетной политики, содержащиеся в Бюджетном послании Президента Российской Федерации, а также прогноз социально-экономического развития территории.

 

Бюджетное послание Президента Российской Федерации имеет концептуальное значение для составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В нем содержатся основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год. Прогноз социально экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее 3 лет. К основным показателям социально-экономического развития относятся:

индекс потребительских цен, за период;

индекс промышленного производства;

обрабатывающие производства;

индекс производства продукции сельского хозяйства;

розничная торговля;

инвестиции в основной капитал;

объем работ по виду деятельности «строительство»;

ввод в действие жилых домов;

реальные располагаемые денежные доходы населения;

реальная заработная плата;

экспорт товаров, млрд дол.;

импорт товаров, млрд дол.;

средняя цена за нефть Urals, дол./баррель;

 

А также следующие показатели:

демографические: численность постоянного населения, в том числе с разделением на показатели численности городского населения и населения, проживающего в сельских районах и др.;

основные общеэкономические показатели: объем выпуска товаров и услуг, в том числе в отраслях промышленности, сельского и лесного хозяйства, строительства, транспорта и связи, торговли и общественного питания; ВВП, в том числе добавленная стоимость и чистые налоги на продукты и т.п.;

промышленность: объем произведенной промышленностью продукции, индекс промышленного производства, в том числе по отраслям и другие;

основные показатели развития электроэнергетики: полезный отпуск электроэнергии, потребители, средние тарифы, индекс тарифов и др.;

сельское хозяйство: объем продукции сельского хозяйства и т.п.;

транспорт: протяженность дорог общего пользования и др.;

малое предпринимательство: количество малых предприятий, в том числе по отраслям, выпуск товаров и услуг и т.п.;

инвестиции: объем инвестиций и др.;

труд: численность трудовых ресурсов, численность занятых в экономике и т.п.;

денежные доходы и расходы населения;

потребительский рынок: индекс потребительских цен, оборот розничной торговли, оборот в общественном питании и др.;

развитие отраслей социальной сферы: ввод в эксплуатацию жилых домов, средняя обеспеченность населения площадью жилых квартир, численность детей в детских дошкольных учреждениях, численность учащихся и т.п.;

охрана окружающей среды: объем предотвращенного экологического ущерба, объем сброса загрязненных сточных вод и др.;

внешнеэкономическая деятельность: объем экспорта, объем импорта и т.п.;

производство важнейших видов продукции в натуральном выражении: общий объем по видам продукции.

 

Показатели будущего периода прогнозируются с учетом данных прошлых лет как минимум в двух вариантах.

 

Прогноз составляется очень тщательно, так как его изменение в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета. Как правило, рассчитывается несколько сценариев:

благоприятный;

средний;

неблагоприятный.

 

Доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и правовых актов муниципальных образовавши, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

 

Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по их видам в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом.

 

Планирование ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год и плановый период, а также его выполнения в отчет ном финансовом году и текущем финансовом году.

 

При разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в целях оценки объемов финансовых ресурсов и влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально экономического развития Российской Федерации составляется сводный финансовый баланс Российской Федерации. Это документ, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов Российской Федерации (валового национального располагаемого дохода) и секторов экономики.

 

В процессе составления бюджета каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются государственные (муниципальные) задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели их функционирования. Минфин России разрабатывает и утверждает нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг.

 

Кроме того, Минфин России или финансовые управления регионов или муниципальных образований разрабатывают:

долгосрочные целевые программы;

адресные инвестиционные программы;

инвестиционные проекты, осуществляемые на принципах государственно-частного партнерства и составляющие Инвестиционный фонд РФ.