3.2. Целевая ориентация управленческих решений

Определяющим принципом системного анализа является целена­правленность. Каждая система функционирует и развивается в соот­ветствии со стоящими перед ней целями. Их единство определяет систему и объединяет ее деятельность.

Весь процесс разработки и реализации УР должен быть ориенти­рован на достижение запланированной цели. Это вытекает из обоб­щенной схемы процесса разработки управленческого решения.

Цели — это желаемые состояния или результаты функционирова­ния системы, достижимые в пределах некоторого временного проме­жутка. Для достижения целей создаются и развиваются сами системы.

Цели отражают существующие тенденции развития, например «максимальное удовлетворение интересов и потребностей населения муниципального образования». Как явление цель определяет конечную стадию создания какого-либо продукта, например «построить и ввести в эксплуатацию многоквартирный дом жилой площадью 3000 м² к концу 2008 года».

Стабилизация направлена на сохранение и поддержание уровня безопасности, занятости населения муниципального образования, обеспеченности услугами здравоохранения и образовательными ус­лугами. Также цели стабилизации направлены на поддержание уров­ня потребления и производства имеющих ценность ресурсов, таких как финансовые, энергетические, информационные, человеческие.

Цели развития — приобретение ресурсов, отсутствующих в дан­ной системе, или достижение состояний, к которым она стремится (демографический рост, повышение качества образовательных услуг).

Цели системы необходимо конкретизировать по срокам исполне­ния. Общий конечный результат, к которому стремится система, ре­комендуется разбивать на подзадачи, которые можно решить в более короткие сроки, причем жестко определенные.

Многие задачи могут быть существенно упрощены, если цели ус­ловно классифицировать на жизненно важные и альтернативные. Жизненно важные обязательно должны быть достигнуты, а следова­тельно, для них необходимо бескомпромиссное выделение ресурсов. Поскольку редко удается обеспечить ресурсами выполнение всех аль­тернативных целей, их ранжируют по важности, срочности, другим показателям и проводят распределение с учетом ранга. При этом мо­жет быть принято решение о том, что выполнение некоторых из аль­тернативных целей следует отложить до лучших времен.

Примером жизненно важной цели является необходимость еже­дневного обеспечения населения муниципального образования теп­лом и водой. Она обязательно должна быть достигнута, и для нее нет альтернативы. Примерами альтернативных целей являются: строи­тельство стадиона, парка, ледового катка или пляжа.

Бывают ситуации, когда формально устанавливаемые, открытые, провозглашенные цели не являются действительными, реальными, определяющими функционирование системы. Например, целью пред­приятия ЖКХ может считаться предоставление качественных услуг населению города. Для специалиста по системному анализу такая цель становится действительной лишь тогда, когда ни при каких условиях она не подменяется другими, скрытыми, непровозглашенными. Так, если предприятия ЖКХ ради получения прибыли снижают качество предоставляемых услуг, то формально провозглашенная цель заме­щается другими противоречащими ей «скрытыми» целями, которые фактически управляют предприятием ЖКХ и приводят к незаплани­рованным результатам. Необходимо предусмотреть выявление по­бочных «скрытых» целей путем определения тех факторов, которые их порождают. Если специалисты и эксперты проведут свои исследо­вания исходя из провозглашенных целей, а подсистемы МО работа­ют, руководствуясь непровозглашенными целями, то предложения специалистов могут не привести к положительному результату.

Вероятность замены установленных целей «скрытыми», носящи­ми личный характер, увеличивается при нечетком определении це­лей или недостаточном внимании к вопросам целеполагания. Неко­торые цели системы могут быть несовместимыми, противоречивыми. Например, подразделение муниципалитета может одновременно стре­миться увеличить объем обрабатываемых документов, улучшить процедуру приема граждан, уменьшить расходы на содержание пер­сонала и т. д.

Противоречивость целей иногда удается свести к минимуму при помощи формулирования объединяющих их целей более высокого порядка.

Основные условия формирования цели:

• она должна быть желаема для ее инициатора;

• необходимо наличие экономических, технических и других воз­можностей для ее разработки и реализации;

• она должна быть необходима для МО;

• она должна быть приемлема для внешней среды;

• необходимо наличие в тексте цели ключевого слова, означающего постоянное изменение («повышение», «снижение», «достижение», «улучшение», «развитие»).

Свойства цели: суперзависимость, иерархия, обратное преобразо­вание, недостижимость абсолютных значений.

Суперзависимостъ как свойство проявляется в том, что цели ос­лабляют или усиливают друг друга. Так, отсутствие какой-либо цели может ухудшить результат реализации остальных или, наоборот, су­щественно усилить их влияние.

Цель может быть разбита на более мелкие. Для каждой из них необходимо сформулировать не менее двух задач, иначе они переродятся в задачи.

Рассмотрим, например, декомпозицию целей управления городом по уровням. Основной, или глобальной, целью первого уровня явля­ется повышение качества жизни населения, привлекательности горо­да для проживания и развития бизнеса. Основная цель включает сле­дующие стратегические цели второго уровня:

• управленческая цель предполагает развитие самоуправления, со­блюдение законодательства, организацию эффективного взаимо­действия органов власти и управления;

• социальная цель направлена на обеспечение профессионального и общекультурного развития личности, здорового образа жизни, улучшения условий труда, внедрение принципов социальной спра­ведливости;

• экономическая цель — планомерное развитие региона или города в результате максимизации доходов бюджета, роста прибыли пред­приятий, эффективного использования муниципального имуще­ства, развития рыночных институтов и малого предприниматель­ства;

• градостроительная цель предполагает комплексное формирование инфраструктуры региона или города на основе рационального ис­пользования природных ресурсов, коммуникаций, коммунально­го хозяйства, соблюдения экологических стандартов.

Обратное преобразование. Множество сложных задач представ­ляют в виде нового набора целей с возможностью последующего фор­мирования нового множества задач. Цели и задачи образуют взаимо­связанную систему, в которой имеется прямая и обратная связь.

Свойство недостижимости абсолютных значений обусловливает­ся тем, что процессы управления постоянно изменяются. Цель нуж­но ориентировать на динамику процесса, а не на абсолютные зна­чения.

Процесс разработки и формулирования целей муниципальной деятельности является достаточно сложной задачей. На него влияют множество различных обстоятельств: обстановка в стране и регионе, приоритеты федеральной и региональной политики, деятельность хозяйствующих субъектов рассматриваемого муниципального обра­зования, население муниципального образования и различные мест­ные структуры гражданского общества, преследующие свои, зачас­тую противоречивые цели.

Цели муниципального управления определяют функции, формы, методы и средства управления. Правильная постановка целей имеет решающее значение в процессе разработки управленческих решений и организации муниципального управления. Если цели сформулиро­ваны расплывчато, бессмысленно ждать четкой организации работы и эффективного управления.

Критерий достижения цели выражается как показатель эффек­тивности, определяющий меру или степень оценки достижения цели по сравнению с другими альтернативами. Он имеет количественную оценку и направлен на минимизацию или максимизацию определен­ного состояния. Например, эффективность функционирования системы управления МО оценивают по следующим критериям:

• экономический эффект (повышение объема производства продук­ции в регионе, совершенствование структуры региональной эко­номики);

• социальный эффект (рост доходов населения, снижение диффе­ренциации доходов между различными социальными группами, повышение уровня занятости населения);

• экологический эффект и др.

С точки зрения информационного подхода местное самоуправле­ние необходимо для повышения качества управленческих решений на региональном и государственном уровнях за счет предоставления более достоверной, адекватной, оперативной и полной информации об экономическом, политическом состоянии и динамике развития муниципальных образований, решениях, принимаемых местными органами власти.

Схема системы управления муниципальным образованием при­ведена на рис. 3.4. Цели муниципального управления подлежат коли­чественной оценке. Для ее реализации применяются различные ме­тоды, например ресурсный анализ. Цели подразделяются на страте­гические, оперативные, тактические. Для количественной оценки целей и расстановки приоритетов применяются экспертные методы.

Стратегические цели социально-экономического развития МО:

• жилищное строительство;

• развитие жилищно-коммунального хозяйства;

• формирование благоприятного социального климата МО;

• развитие экономики МО, формирование благоприятного хозяй­ственного климата, развитие инновационной деятельности;

• повышение социальной безопасности личности, семьи, общества.

Для достижения указанных целей необходимо эффективное функ­ционирование системы информационного обеспечения деятельности органов муниципального управления.

Генеральная цель муниципальной деятельности и стратегическая задача муниципальной политики — повышение качества жизни насе­ления муниципального образования. Качество жизни — система показателей уровня жизни: безопасности, здоровья, обеспеченности жильем, материального благосостояния, состояния окружающей сре­ды, возможности получить образование. Генеральная цель муници­пальной деятельности разбивается на отдельные частные цели, каж­дая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни. Эти цели называют частными муниципальными политиками, каждая из которых реализуется органами местного самоуправления посред­ством предоставления конкретной муниципальной услуги или груп­пы однородных услуг и обеспечивает достижение генеральной цели (рис. 3.5).

Экономико-целевая подготовка муниципальных управленческих решений

Оптимальное сочетание централизации и децентрализации

Информатизация процессов

Координация параллельных работ

Инструментарий управленческих решений

Организационная инфраструктура

Процесс структуризации генеральной цели муниципаль­ной деятельности и выделения частных муниципальных политик мо­жет иметь разную степень детализации. Каждая частная цель может иметь свои подцели и задачи, решение которых необходимо для ее достижения. Так, подцели генеральной цели подразделяются на две группы. К первой отнесем подцели, обеспечивающие создание благо­приятной среды обитания человека на территории муниципального образования и развитие самого человека. Ко второй — ресурсное и организационное обеспечение муниципальной деятельности. Под­цели первой группы направлены на удовлетворение конкретной по­требности населения путем оказания соответствующих муниципаль­ных услуг. Подцели второй группы обеспечивают функционирова­ние подцелей первой.

Структурирование системы целей муниципальной деятельности дает возможность определить степень удовлетворения жизненных по­требностей населения, сформулировать цели и задачи дальнейшего развития муниципального образования, сформировать частные му­ниципальные политики, разработать и успешно реализовать эффек­тивные управленческие решения.

В соответствии со структурой, приведенной на рис. 3.5, в муници­пальном образовании разрабатывают градостроительную, жилищ­ную, социальную, экономическую, экологическую, образовательную, культурную и молодежную политики. В табл. 3.1 приведена характе­ристика основных подсистем целей муниципальной деятельности.

Следует акцентировать внимание на подсистеме целей «Управле­ние», так как она занимает особое место и выполняет организующую и координирующую роль в системе муниципальной деятельности.

Таблица 3.1

Основные подсистемы целей муниципальной деятельности

Подсистемы	Цели подсистем	Подсистемы следующего уровня
Первая группа подсистем
Безопасность	Обеспечение безопасно­сти проживания на тер­ритории МО	Общественный порядок
		Санитарно-эпидемиологическая безопасность
		Безопасность при чрезвычайных ситуациях
		Безопасность на дорогах
		Пожарная безопасность
		Безопасность на водах
Экологическая безо­пасность	Обеспечение благоприят­ного состояния окру­жающей природной сре­ды МО	Состояние почв, воздуха, водо­емов, борьба с шумом
Градоустройство	Создание комфортной среды проживания	Планировка и застройка города
		Архитектурный облик
		Благоустройство территории
		Транспортная схема
		Озеленение
Жизнеобеспечение	Возможность получения качественных услуг от­раслей городского хозяй­ства	Развитие жилищно-коммуналь­ного хозяйства, городского транспорта, связи, торговли
Занятость	Обеспечение трудоуст­ройства и благоприятных условии труда	Содействие развитию малого бизнеса
		Привлечение инвестиций
Развитие человече­ского потенциала	Создание условий для физического и духовного развития человека	Развитие отраслей социальной сферы
Вторая группа подсистем
Экономические ре­сурсы	Обеспечение муници­пальной деятельности экономическими ресур­сами	Природопользование
		Имущество
		Материальные ресурсы
		Финансы
Управление	Организационное обес­печение муниципальной деятельности	Привлечение населения в про­цесс муниципального управле­ния
		Планирование
		Координация
		Кадровое обеспечение
		Информационное обеспечение
		Контроль

Технологии разработки и реализации управленческих решений. Ориентация на цели муниципальной деятельности достигается в ре­зультате применения профессиональных управленческих техноло­гий разработки и реализации управленческих решений. Они включа­ют:

• порядок сбора и обработки информации;

• принципы организации и управления;

• систему контроля.

Технология разработки и реализации решения опирается на стра­тегический план, который составляется для всей управляемой систе­мы. В отличие от технических технологий, технологии разработки решений не являются детерминированными, поскольку их объектом является человек. Их рассматривают на двух уровнях: верхний уро­вень — технологии целевого управления, нижний — технологии про­цессорного управления, инструментальные, определяемые верхним уровнем.

Целевые технологии основаны на приоритете целей относитель­но ситуаций и ориентируют решение на достижение цели, а не на уст­ранение возмущающих воздействий. Среди целевых технологий раз­личают инициативно-целевую, программно-целевую и регламентную.

В процессе реализации перечисленных технологий различают со­лидарное и пропорциональное авторство. Солидарное подразумевает равные права руководителя и исполнителей на весь процесс выпол­нения задания и результаты. Пропорциональное определяет права на процесс выполнения задания и результаты на основании соотноше­ний затрат участников разработки и реализации решения.

Инициативно-целевая технологияподразумевает выдачу задания без указания средств и методов его реализации. Руководитель фор­мулирует цель для сотрудников, срок выполнения (Т_вып) без указа­ния механизма достижения (рис. 3.6). Этот тип целевой технологии рассчитан на профессионального, инициативного исполнителя. В хо­де реализации инициативно-целевой технологии цель может быть не достигнута по каким-либо причинам (кривая 1), может быть достиг­нута в предусмотренные сроки или раньше (кривая 2), может быть достигнута за пределами установленного срока (кривая 3).

Условия применения инициативно-целевой технологии:

• срок выполнения задания — до 1 месяца;

• количество работников — не более 10 человек;

• профессиональный, инициативный персонал и высокий уровень доверия со стороны руководителя;

• сфера инновационных разработок;

• устойчивые неформальные отношения среди работников.

Программно-целевая технология. Исследователи считают, что наи­более всех распространена и чаще всего используется именно она. Руководитель формулирует задание с указанием средств, методов и сроков их выполнения (рис. 3.7).

Обычно эта технология ис­пользуется для решения повторяющихся проблем с применением стандартных средств и методов. Она предусматривает внешний или внутренний контроль промежуточных состояний в процессе выпол­нения задания. Успех и результаты при применении этой технологии определяются квалификацией руководителя, выдавшего задание, а квалификация исполнителя играет вторичную роль. Использова­ние программно-целевой технологии может привести к следующим результатам:

• достижение цели в установленный срок при незначительных от­клонениях от заданных промежуточных значений (А₁₁, A₂₁, А₃₁, А₄₁);

• достижение цели в установленный срок при значительных откло­нениях от заданных промежуточных значений (А₁₁, A₂₂, А₃₂, А₄₁);

• устойчивое недостижение цели в заданный срок.

Условия применения программно-целевой технологии:

• срок реализации задания не должен превышать 1 года;

• персонал численностью порядка 1000-1500 человек;

• определенность и доступность ресурсов, необходимых для выпол­нения задания;

• четкое разделение труда руководителей и исполнителей;

• решение периодически повторяющихся проблем;

• накопленный опыт, разработанные методики и подходы.

Программно-целевая технология формирует превентивное управ­ление и гарантирует достижение поставленной цели.

Регламентная технология. Руководитель выдает задание с указа­нием средств, их возможных ограничений, ориентировочного време­ни выполнения, рекомендует методы. Эта технология основана на со­блюдении регламента безусловного неудаления от цели. Возможна только положительная динамика процесса выполнения задания — либо приближение к цели, либо неизменность результатов в течение некоторого периода времени (рис. 3.8).

Использование регламентной технологии может привести к сле­дующим результатам:

• ощутимые положительные результаты от самого процесса выпол­нения задания А₁₁≥ А₂₁, ≥А₃₁≥А₄₁;

• отсутствие существенных результатов в течение приемлемого срока — А₁₂≥ А₂₂≥ А₃₂≥ А₄₂.

Основные условия эффективного использования данной техно­логии:

• отсутствие четких сроков выполнения задания;

• решение разрабатывается для персонала или населения численностью не менее 10 тысяч человек;

• возможно существенное ограничение ресурсов;

• инновационный и длительный характер поставленных задач.

Рассматриваемая технология базируется на применении статисти­ческих методов, теории размытых множеств, теории разработки ре­шений в условиях неопределенности. Она основана на твердой уве­ренности руководителя в успешных результатах выполнения зада­ния, даже если он не знает конкретных путей достижения цели. Такая ситуация может встречаться при разработке или реализации реше­ний, связанных с управлением страной, регионом, МО.

Профессионализм выполнения задания определяется как квали­фикацией руководителя, так и квалификацией исполнителя.

Инструментальные средства реализации целевых технологий РУР. Процессорные технологии используются для реализации целе­вых и являются инструментарием по отношению к ним. Каждая целевая технология имеет свой набор процессорных (табл. 3.2).

Технология управления по результатам основана на приоритете результатов над планированием и прогнозированием. Руководитель корректирует действия и решения в зависимости от полученных ре­зультатов.

Таблица 3.2