13.2. Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов

Составление бюджетов — стадия бюджетного процесса, на ко­торой определяется состав и объем доходов, расходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год. Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства РФ, органов исполнительной влас­ти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосред­ственное составление проектов соответствующих бюджетов осу­ществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований

Составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития; прогнозе сводного финансового баланса; плане развития государ­ственного или муниципального сектора экономики соответству­ющей территории на год. При этом исходными макроэкономи­ческими показателями служат объем валового внутреннего про­дукта на год и темп его роста, уровень инфляции. На основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития формируется перспективный финансовый план — документ о прогнозных возможностях по мобилизации доходов, привлече­нию заимствований и финансированию основных расходов бюд­жета. В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2004 го­ду» одобренные Правительством Российской Федерации перспек­тивный финансовый план и бюджет «расширенного правитель­ства» должны быть основой для формирования основных характе­ристик федерального бюджета на очередной финансовый год².

Основой для своевременного и качественного составления проектов бюджетов служат необходимые для этого сведения: о составе и ставках налогов в соответствии с действующим налого­вым законодательством; нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней; предполага­емых объемах финансовой помощи, предоставляемой из других бюджетов; видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой; нормативах финансо­вых затрат на предоставление государственных или муниципаль­ных услуг; нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Финансовые органы имеют право на получение указанных сведений от финансовых органов другого уровня бюджетной сис­темы РФ, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.

В настоящее время ставятся задачи повысить качество сред­несрочного бюджетного планирования и предусмотреть возмож­ность утверждения Правительством РФ структуры бюджетных расходов на три предстоящих года. Ежегодные бюджетные про­ектировки должны формироваться на основе, отражающей фи­нансовые последствия принимаемых решений. Намечено создать систему планирования и мониторинга результативности бюджет­ных расходов с помощью бюджетирования, ориентированного на результаты¹.

Разработка проекта бюджета включает две стадии — подгото­вительную и конкретно-адресную.

На подготовительной стадии проводятся организационно-ме­тодические мероприятия; определяется ожидаемое исполнение бюджета за текущий год, планируются показатели бюджета оче­редного года. Финансовые органы на этой стадии разрабатывают методические указания по исчислению бюджетных показателей на очередной финансовый год, по применению действующих норм, индексов-дефляторов, по заполнению форм расчетов; ус­танавливают для своих подразделений контрольные цифры по доходам и расходам соответствующих бюджетов.

Конкретно-адресная стадия состоит в установлении объема доходов бюджета, конкретных направлений использования бюд­жетных средств по отраслям, ведомствам, территориям, програм­мам, мероприятиям, источников покрытия дефицита бюджета.

Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев до очередного года. Решение о начале работы инициирует Прези­дент РФ, а Правительство РФ организует поэтапное ее проведе­ние. Оно принимает ежегодно постановление о разработке на очередной год прогноза социально-экономического развития РФ и проекта федерального закона о федеральном бюджете, пара­метров прогноза социально-экономического развития РФ и перспективного финансового плана. В постановлении даются предписания, указания, поручения министерствам, Центрально­му банку РФ, органам управления государственными внебюд­жетными фондами, главным распорядителям бюджетных средств, органам исполнительной власти субъектов РФ, закры­тых административно-территориальных образований с указани­ем сроков представления необходимых материалов.

Первый этап формирования федерального бюджета — разработ­ка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана — прогноза функционирования эко­номики страны на очередной год.

Министерство финансов РФ разрабатывает основные харак­теристики федерального бюджета, распределяет его расходы в со­ответствии с функциональной классификацией расходов и сос­тавляет расчет основных доходов и расходов на среднесрочную перспективу.

Принятые Правительством РФ основные характеристики фе­дерального бюджета и распределение его расходов могут быть представлены в виде информации палатам Федерального Собра­ния РФ по их запросам. После этого Минфин РФ в двухнедель­ный срок:

• направляет бюджетные проектировки федеральным орга­нам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;

• уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений на очеред­ной год и на среднесрочную перспективу, определенной законо­дательством Российской Федерации.

Второй этап — распределение предельных объемов бюджет­ного финансирования в соответствии с функциональной и эко­номической классификациями расходов и по получателям бюд­жетных средств, а также разработка указанными органами пред­ложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых вле­чет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальны­ми источниками финансирования в очередном году, о приоста­новлении действия отдельных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно Министерство экономического развития и торговли РФ формирует перечень федеральных целевых прог­рамм, подлежащих финансированию из федерального бюджета в очередном году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу. Несогласованные вопросы подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром фи­нансов.

Разработка и согласование федеральными органами испол­нительной власти показателей проекта федерального бюджета за­вершаются не позднее 15 июля текущего года. Правительство РФ рассматривает прогнозы, проект бюджета и другие документы для внесения их в Государственную Думу.

Реформирование бюджетного процесса¹ требует:

• создать механизм подготовки проекта бюджета, обеспечива­ющего распределение бюджетных расходов по стратегическим целям, задачам и программам главных распорядителей бюджет­ных средств;

• разработать методологию составления бюджетных проекти­ровок последних;

• обеспечить взаимосвязь среднесрочного и годового бюджет­ных циклов.

Рассмотрение и утверждение бюджета — стадия бюджетного процесса, которая относится к компетенции соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. На этой стадии реализуется их право бюджетной инициативы, дает­ся оценка представленного исполнительными органами власти проекта бюджета на очередной финансовый год. Бюджетная ини­циатива представляет собой право законодательных органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, а также предлагать проекты зако­нов, касающиеся бюджетной сферы.

Успешное рассмотрение и утверждение бюджета невозможно без соблюдения определенных требований, характеризующих взаимоотношения законодательных (представительных) органов власти и органов исполнительной власти в бюджетном процессе:

• учет временного фактора: отведение достаточного периода времени для обсуждения проекта бюджета в представительном органе; принятие бюджета до начала планируемого года с тем, чтобы у исполнительных органов власти не было возможности бесконтрольно использовать бюджетные средства в период до ут­верждения бюджета; введение временного управления бюджетом в том случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года (ст. 190 БК РФ), что ограничивает воз­можности бюджетополучателей, поскольку финансирование рас­ходов осуществляется исходя из показателей, сложившихся в предшествующем году;

• представление в законодательный орган власти проекта бюджета, тщательно разработанного, прозрачного, с необходи­мыми сведениями: отчетом правительства; заключением органа внешнего финансового контроля (Счетной палаты РФ, конт­рольно-счетных палат субъектов РФ и муниципальных образова­ний); докладами и заключениями независимых экспертов о фи­нансовом положении; компетентное и беспристрастное отобра­жение бюджетного процесса в средствах массовой информации; возможность подробного изучения предложений правительства о тех или иных расходах, эффективности намечаемых программ; • творческое сотрудничество парламента и правительства, создание согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий по предметам чтений. Исполнительные органы власти должны давать объективную оценку в своих заключениях на предложения законодательных органов власти об увеличении объема расходов с точки зрения полезности и финансовой воз­можности их осуществления. Необходимо неукоснительно соб­людать правила принятия новых расходов только при условии указания источника их покрытия или перераспределения суще­ствующих расходов. Кроме того, право вето органов исполни­тельной власти всех уровней на принятый представительными органами власти закон о бюджете консолидирует их действия на выработку оптимального бюджета;

• ясная определенность с исполнением бюджета текущего го­да. Законодательные органы власти не должны вмешиваться в исполнение бюджета без достаточных на то оснований;

• своевременность разработки и утверждения отдельных за­конов и норм, которые имеют последствия для бюджета (законы о налогах, о выплатах населению и т.п.), одновременное приня­тие их с утверждением бюджета. Целесообразно рассмотрение и принятие взаимосвязанных правовых документов пакетом. При этом разработчики законопроектов должны четко обосновать не­обходимость принятия закона, его концепцию, а также предоста­вить финансово-экономическое обоснование;

• наличие регламентированной законом процедуры парламент­ского контроля с определением форм контроля, полномочий за­конодательных (представительных) органов власти, в том числе возможностью создания собственного контрольного органа для проведения внешнего аудита бюджета.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год не позднее 26 августа текущего года одновременно с документами и материалами, характеризующими предвари­тельные итоги и прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики, прог­ноз сводного финансового баланса, прогноз консолидированно­го бюджета РФ, расчеты по доходам и расходам федерального бюджета в разрезе основных подразделений бюджетной класси­фикации РФ.

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, отве­тственный за рассмотрение бюджета, готовит заключения о соот­ветствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 Бюджетного кодекса РФ. Совет Думы выносит решение о принятии законопроекта к рассмотрению нижней палатой либо его возвращении в Правительство РФ на доработку.

Проект указанного закона в течение трех дней направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы (ст. 104 Конститу­ции РФ) для внесения замечаний и предложений, а также в Счет­ную палату РФ на заключение.

Государственная Дума рассматривает проект закона о феде­ральном бюджете в четырех чтениях, на которые отводится соот­ветственно 30, 15, 25 и 15 дней со дня его внесения или принятия в предыдущем чтении.

Субъекты права законодательной, бюджетной инициативы направляют свои поправки по предметам чтений в Комитет по бюджету и налогам, который проводит экспертизу представлен­ных поправок, готовит сводные таблицы и направляет в соответ­ствующие профильные комитеты Государственной Думы.

В первом чтении обсуждаются концепция проекта федераль­ного бюджета, прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, ос­новные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерально­го бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внеш­него финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета (доходы по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюдже­тов; распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; де­фицит бюджета в процентах к расходам и источники его покры­тия; общий объем расходов бюджета).

При утверждении в первом чтении основных характеристик Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и де­фицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутству­ет положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта закона палата может:

• передать его в согласительную комиссию по уточнению ос­новных характеристик федерального бюджета (далее — согласи­тельная комиссия), состоящую из представителей Государствен­ной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разра­ботки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соответствии с предложениями и реко­мендациями комитетов, ответственных за рассмотрение предме­та первого чтения;

• вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на до­работку;

• поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Во время второго чтения утверждаются расходы федерально­го бюджета по разделам функциональной классификации расхо­дов в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Если Государственная Дума отклоняет во втором чтении проект закона о федеральном бюджете, то он передается в согласительную комиссию.

В третьем чтении утверждаются расходы федерального бюд­жета по подразделам функциональной классификации расходов и главным распорядителям бюджетных средств по всем четырем уровням функциональной классификации расходов, распределе­ние средств Федерального фонда финансовой поддержки по субъектам РФ, расходы на финансирование федеральных целе­вых программ, Федеральной адресной инвестиционной програм­мы, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, Программа государ­ственных внешних заимствований РФ и другие показатели и программы. Общая сумма ассигнований по каждому разделу функциональной классификации расходов с учетом принятых поправок не должна превышать сумму расходов по соответствую­щему разделу, утвержденному во втором чтении.

В четвертом чтении проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.

После принятия Государственной Думой закона о федераль­ном бюджете он в течение пяти дней передается в Совет Федера­ции, так как согласно Конституции РФ подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой. В течение 14 дней со дня представления Совет Федерации рассматривает закон о федеральном бюджете и голосует за его одобрение в целом. Затем закон в тече­ние пяти дней со дня одобрения Советом Федерации направляет­ся Президенту РФ для подписания и обнародования.

В случае непринятия проекта закона о федеральном бюджете или невступления в силу соответствующего закона до 1 января очередного года Государственная Дума может принять закон о порядке финансирования расходов из федерального бюджета в I квартале финансового года.

На региональном и местном уровнях рассмотрение и утверж­дение бюджетов происходит в аналогичном порядке с учетом не­которых особенностей, связанных с однопалатной структурой за­конодательных (представительных) органов; меньшим числом чтений; подписанием закона (решения) о бюджете высшим должностным лицом субъекта РФ (главой муниципального обра­зования) и др.

При составлении проектов бюджетов субъектов РФ, их рас­смотрении и утверждении органы государственной власти субъ­ектов РФ руководствуются положениями Бюджетного кодекса РФ, другими федеральными нормативными актами, а также собственным законодательством, в частности законом о бюджет­ном устройстве и бюджетном процессе на соответствующей тер­ритории, ежегодно принимаемым законом о региональном бюд­жете на очередной финансовый год и другими актами.

Разработка проектов местных бюджетов, их рассмотрение и утверждение осуществляется самостоятельно органами местного самоуправления на основе положений Бюджетного кодекса РФ, Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации», Федерального закона от 29.09.1997 № 126-ФЗ «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Феде­рации», бюджетного законодательства субъекта РФ и решений представительных органов местного самоуправления.