12.3. Содержание и формы организации межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения — это совокупность отношений внутри бюджетной системы страны, включающая в качестве ос­новных функциональных элементов разграничение доходов и расхо­дов между уровнями бюджетной системы, распределение доходов между уровнями бюджетной системы, а также перераспределение средств между бюджетами разных уровней и видов.

Межбюджетные отношения основываются на определенных принципах. В условиях бюджетного федерализма наиболее важ­ными из них являются следующие:

• транспарентность (ясность, прозрачность, гласность) меж­бюджетных отношений;

• взаимная ответственность сторон за исполнение межбюд­жетных обязательств;

• четкая нормативная регламентация, исключающая возмож­ность торга и субъективизма в распределении бюджетных средств;

• обеспечение гарантий единого доступа граждан, вне зависи­мости от места своего проживания, к основным социальным бла­гам и услугам.

Разграничение расходов и доходов — это такое их разделение между звеньями бюджетной системы, которое предполагает зако­нодательное закрепление за бюджетами разного уровня на постоян­ной основе конкретных видов расходов и доходов в полном размере или частично.

Базовым условием разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы является разграничение полномо­чий между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления. В Российской Федерации основы разграничения полномочий по расходам между федеральным центром и субъекта­ми Федерации содержатся в ст. 71 Конституции РФ, где определе­ны предметы ведения Российской Федерации, а в ст. 72 — предме­ты совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен перечень вопросов местного значения¹. За пределами этого перечня находятся государственные полномочия, некоторые из них могут передаваться органам местного самоуп­равления (на временной и постоянной основе) с одновременной передачей финансовых ресурсов для их реализации.

Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации» предусматривают возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации (субъектов РФ) путем наделения дополнительными полномочиями субъектов РФ (муниципальных образований). Наделение дополнительными полномочиями может осущест­вляться в двух формах: передаче и делегировании полномочий. Передача полномочий представляет такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие государственного органа Российской Федерации (субъекта РФ) исключается из его компетенции и включается в компетенцию государственного органа субъекта РФ (органа местного самоуправления). В отличие от передачи делегирование полномочий предполагает предоставление государственным орга­ном Российской Федерации (субъекта РФ) принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса государственному органу субъекта РФ (органу местного самоуправления) на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Наделение субъектов РФ полномочиями федерального уровня обусловливается следующим:

1. Осуществляется только в соответствии с федеральным законом, законом субъекта РФ, договором или соглашением, заключенным между органами государственной власти РФ и ор­ганами государственной власти субъектов РФ (органами государ­ственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправ­ления).

2. Должно подтверждаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это весьма важное и актуальное для России условие.

3. Предполагает контроль Российской Федерации (субъекта РФ) за реализацией переданных (делегированных) полномочий, который заключается в возможности соответствующих органов государственной власти РФ (субъекта РФ) давать указания орга­нам государственной власти субъекта РФ (органам местного са­моуправления) относительно выполнения переданных полномо­чий, оценивать решения органов власти субъекта РФ (органов местного самоуправления) с точки зрения законности и целесо­образности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.

4. Передачу (делегирование) полномочий только органов ис­полнительной власти.

Важной особенностью разграничения предметов ведения в бюджетной сфере следует считать допустимость существования наряду с Конституцией РФ договоров о разграничении предме­тов ведения и полномочий между Российской Федерацией и конкретным субъектом РФ (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ), регла­ментирующих бюджетную компетенцию Российской Федерации и субъекта РФ. Необходимо отметить, что в 1994—1999 гг. было заключено около 50 подобных договоров, некоторые из них уста­навливали особые благоприятные условия для отдельных субъек­тов РФ. Например, республики Башкортостан, Татарстан и Яку­тия в соответствии с заключенными договорами с Российской Федерацией имели право оставлять в своем распоряжении сред­ства, подлежащие зачислению в доход федерального бюджета. Это приводило к асимметрии в бюджетных правах субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром. В настоящее вре­мя продолжают действовать не более 12 договоров, которые при­ведены в соответствие с Конституцией РФ.

В ст. 84, 86 и 87 Бюджетного кодекса РФ определены расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета, бюд­жетов субъектов РФ и местных бюджетов, а в ст. 85 Бюджетного кодекса РФ определен перечень расходов, финансируемых сов­местно из бюджетов всех уровней. Однако в Бюджетном кодексе РФ недостаточно четко устанавливается разграничение по неко­торым расходам. Например, расходы на обеспечение противопо­жарной безопасности одновременно отнесены к совместному финансированию из бюджетов всех уровней (ст. 85 БК РФ) и к расходам, финансируемым исключительно из местных бюджетов (ст. 87 БК РФ). Если расходы на муниципальное дорожное стро­ительство предусматриваются из местных бюджетов, то феде­ральное дорожное строительство вообще не упоминается в пе­речне расходов федерального бюджета (ст. 84 БК РФ).

Существующее разграничение расходных полномочии во многом складывалось стихийно, без учета зависимости эффек­тивности предоставления бюджетных услуг от уровня бюджета, из которого финансируются расходы на предоставление этих услуг населению. При этом не проводилось различия между разны­ми функциями (расходными полномочиями органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления) — функци­ями нормативного регулирования стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами, функциями по предоставле­нию финансового обеспечения и по непосредственному финан­сированию бюджетных услуг — и не обеспечивалось четкого разграничения и закрепления их за соответствующими уровнями государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, в настоящий момент механизм разграниче­ния полномочий и расходов между уровнями бюджетной систе­мы РФ находится на стадии формирования. Требуют решения проблемы закрепления в Бюджетном кодексе РФ принципов (критериев) разграничения расходов между звеньями бюджетной системы, финансирования бюджетных расходов разных уровней, связанных с выполнением полномочий, относимых к предметам совместного ведения, а также финансирования расходов, связан­ных с выполнением полномочий, передаваемых одними органа­ми власти другим. В постановлении Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федера­лизма в Российской Федерации на период до 2005 года» указыва­ется, что в Бюджетном кодексе РФ должно быть закреплено чет­кое и стабильное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и органами местного самоуп­равления в соответствии со следующими критериями:

• субсидиарность (максимальная близость органов власти, ре­ализующих расходные полномочия, к потребителям соответству­ющих бюджетных услуг);

• территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего рас­ходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюд­жетных услуг);

• внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны

закрепляться);

• эффект территориальной дифференциации (чем выше реги­ональные/местные различия в производстве и потреблении бюд­жетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

• эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).

С 1 января 2005 г. в соответствии со ст. 84—86 Бюджетного ко­декса РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) будут разграничены не расходы, финансируемые за счет средств бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ, а расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ и муници­пальных образований, которые представляют собой обусловлен­ные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъек­тов РФ и муниципальных образований предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, орга­нам местного самоуправления, иностранным государствам, меж­дународным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета. Органы государ­ственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, под которыми понимают­ся свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуп­равления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соот­ветствующих бюджетов. Реестры расходных обязательств муни­ципальных образований представляются в исполнительный ор­ган субъекта РФ, а реестр расходных обязательств субъекта РФ и свод реестров расходных обязательств муниципальных образова­ний, входящих в состав этого субъекта РФ, представляются в Ми­нистерство финансов РФ.

В любом федеративном государстве процесс разграничения расходов и доходов начинается с разграничения полномочий и соответствующих им расходов. В Российской Федерации процесс разграничения начался с разграничения доходов. С 1992 г. взамен применявшегося ранее с целью сбалансированности всех бюдже­тов метода распределения доходов начали использоваться мето­ды разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ на постоянной законодательной основе, используемые в миро­вой практике.

К таким методам относятся¹:

• разделение видов налогов между уровнями управления;

• квотирование поступления от налогов в пределах единой ставки обложения, выделение доли (квотированию может подлежать ставка или объем налоговых поступлений);

• региональные и местные надбавки к федеральным (региональным) налогам².

Сначала в Законе РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах на­логовой системы в Российской Федерации», а затем в Налоговом кодексе РФ (начал действовать с 01.01.1999 г.) проведено деление всех налогов, взимаемых на территории России, на три вида — федеральные, региональные (налоги субъектов РФ) и местные, — которое, однако, не обеспечивает их поступление соответственно в доходы федерального, регионального и местных бюджетов. Так, налог на доходы физических лиц и налог с имущества, переходя­щего в порядке наследования или дарения, являясь федеральны­ми, полностью поступают соответственно в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; земельный налог является местным, од­нако часть его централизуется в бюджете субъекта РФ. Поэтому говорить о том, что в России применяется в чистом виде такой метод разграничения доходов, как разделение видов налогов между уровнями управления, можно с большой степенью услов­ности.

Квотирование ставки налога применяется при разделении ставки налога на прибыль организаций, квотирование объема на­логовых поступлений применяется при разграничении ряда ак­цизов (на автомобильный бензин, на этиловый спирт-сырец и т.п.), налога на добычу полезных ископаемых и пр. При этом кво­тирование объема налоговых поступлений можно относить к ме­тодам разграничения доходов только при условии, что это квоти­рование предусмотрено законодательством на постоянной осно­ве (например, соответствующими главами Налогового кодекса РФ, а также Бюджетным кодексом РФ). Если квотирование на­логовых поступлений регулируется ежегодно принимаемыми за­конами о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (т.е. на временной основе), то такое квотирование является методом распределения доходов.

В Бюджетном кодексе РФ доходные источники разделены на собственные и регулирующие, что характерно для федеративного государства. Собственные доходы — налоговые и неналоговые пла­тежи, закрепляемые за соответствующими бюджетами пол­ностью или частично на постоянной основе законодательством Российской Федерации. Регулирующие доходы бюджетов³ — феде­ральные и региональные налоги и иные платежи, по которым за­конодательными (представительными) органами власти выше­стоящего уровня устанавливаются нормативы отчислений (в про­центах) в бюджеты нижестоящего уровня на временной основе (в том числе на очередной финансовый год) по разным видам таких доходов в целях финансовой помощи.

Собственные доходы должны формировать основу доходной базы всех бюджетов. Однако в Российской Федерации соотноше­ние между собственными и регулирующими доходами в консоли­дированных бюджетах субъектов РФ выглядит следующим обра­зом (табл. 12.1).

Таблица 12.1