Раздел 4 Часть VI

Раздел 4

Государственный экологический контроль и государственный контроль за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор)

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 “Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370” Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

В соответствии с Положением о федеральной службе по надзору в сфере природопользования Росприроднадзор является: федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль); уполномоченным государственным органом Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Управление природопользованием и охраной окружающей среды основывается на том, что природные ресурсы и охрана окружающей среды в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статьи 9, 36, 42, 72) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории и имеющих право на благоприятную окружающую среду, а вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Росприроднадзор осуществляет свою деятельность непосредственно (через центральный аппарат) и через свои территориальные органы. На начало 2010 г. в ведении Росприроднадзора как главного распределителя бюджетных средств находилось 103 организации, включая территориальные органы (департаменты по федеральным округам и управления по субъектам Российской Федерации), подведомственные учреждения и их филиалы. На конец 2010 г. количество организаций, включая территориальные органы, подведомственные учреждения и их филиалы, составило 102 единицы. Территориальные органы Росприроднадзора подразделены на восемь департаментов по федеральным округам (по Центральному, Северо-Западному, Приволжскому, Южному, Северо-Кавказскому, Уральскому, Сибирскому и Дальневосточному) и 72 управления по субъектам Российской Федерации.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 г. № 1627-р “О передаче в ведение Росприроднадзора федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Ростехнадзора” в ведение Службы в 2010 г. были переданы: Федеральный центр анализа и оценки техногенного воздействия (г. Москва); центры лабораторного анализа и технических измерений по Северо-Западному федеральному округу (г. Санкт-Петербург), Южному (г. Краснодар), Уральскому (г. Екатеринбург) и Дальневосточному (г. Хабаровск), .

В целях совершенствования осуществления государственного экологического контроля в 2010 г. были доработаны и утверждены: Временный регламент организации планирования контрольно-надзорной деятельности Росприроднадзора и его территориальных органов (приказ Росприроднадзора от 06.10.2010 № 292); приказ Росприроднадзора от 01.07.2009 № 179 “О совершенствовании отчетности о результатах контрольно-надзорной деятельности Росприроднадзора и его территориальных органов”. Также в рамках организации государственного экологического контроля в структуре Росприроднадзора была введена автоматизированная система Программно-технологического комплекса государственного контроля “ПТК Госконтроль”, в результате чего вся информация о проводимых Росприроднадзором контрольных мероприятиях формируется в электронном формате в указанном модуле. В 2010 г. утвержден приказ Росприроднадзора от 09.02.2010 № 32/17 “Об информационном взаимодействии между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Федеральным агентством водных ресурсов” и разработан проект приказа “Об утверждении программы информационного взаимодействия между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды”.

В 2010 г. утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля в области охраны окружающей среды (федерального государственного экологического контроля) (приказ Минприроды России от 26.07.2010 № 282, зарегистрирован в Минюсте России 15.11.2010 № 18970).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 489 “Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей” Росприроднадзор согласовывал с другими заинтересованными органами проведение плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в случае, если осуществление плановых проверок намечалось совместно с указанными органами. С вступлением данного постановления в силу Росприроднадзор обязан представлять проекты ежегодных планов проведения проверок в органы прокуратуры. При проведении государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды государственными инспекторами Росприроднадзора применяются статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), содержащиеся преимущественно в главе 8 КоАП РФ “Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования”, частично в главе 7 КоАП РФ “Административные правонарушения в области охраны собственности”, а также применяются иные статьи, регламентированные КоАП РФ в установленной сфере деятельности Росприроднадзора. Выявление Росприроднадзором нарушений законодательства Российской Федерации, правил, нормативов и требований в области охраны и использования природных объектов, совершенных природопользователями (хозяйствующими субъектами, являющимися юридическими или физическими лицами, или предпринимателями без образования юридического лица) в отношении какого-либо природного объекта, на практике неразделимо по каждому хозяйствующему субъекту.

Росприроднадзор в числе прочих федеральных органов государственной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, ежегодно представляет в Росстат отчет о выявленных административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования по форме государственной статистической отчетности № 1-АЭ “Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики” (форма № 1-АЭ), которая утверждена приказом Росстата от 06.09.2010 № 306 “Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью, осуществляемой в сфере торговли, услуг, туризма, транспорта и связи, правонарушений”. Форма № 1-АЭ содержит наименования статей КоАП РФ, а также информацию за отчетный период по каждой из статей о числе дел об административных правонарушениях, возбужденных должностными лицами Росприроднадзора, сумме административных штрафов (наложенных и взысканных), числе лиц, привлеченных к административной ответственности.

Согласно полномочиям, установленным Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, Росприроднадзор осуществлял правоприменительную деятельность в 2010 г. по 55 статьям КоАП РФ, включая статьи по новым, переданным от Ростехнадзора, полномочиям. В результате внесения изменений в КоАП РФ (от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ) из перечня статей, применяемых Росприроднадзором, в декабре 2009 г. была исключена ст. 8.7 “Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв”. Поэтому Росприроднадзор не мог в ходе осуществления в 2010 г. контрольно-надзорной деятельности влиять на улучшение земель и охрану почв. Данная проблема остается и в 2011 г.

В целях изучения вопроса правоприменения в сфере деятельности Росприроднадзора в 2010 г. был проведен сопоставительный анализ основных показателей формы № 1-АЭ, а именно: “число дел об административных правонарушениях”, “сумма наложенного штрафа”, “сумма взысканного штрафа”, “число лиц, привлеченных к административной ответственности” с данными 2009 г. и предыдущих годов. Анализ выявил следующее. Число дел об административных правонарушениях, возбужденных должностными лицами Росприроднадзора в 2010 г., составило 31 734 ед., что на 17% больше, чем в 2009 г. (27 186 ед.). Из них направлено в другие органы 6323 дел об административных правонарушениях, что составляет 20% от общего количества возбужденных дел об административных правонарушениях. Количество дел об административных правонарушениях, рассмотренных в установленном порядке в 2010 г., составляет 33 307 ед., что на 12% больше, чем в 2009 г. (29 704 ед.).

Сумма наложенного штрафа в 2010 г. составляет 939 449,5 тыс. руб., сумма взысканного штрафа – 581 811,0 тыс. руб. Таким образом, доля суммы взысканного штрафа в общей сумме наложенного штрафа составляет 62%. Это значение меньше, чем в 2009 г. (78,0%). Возможно, что снижение данного показателя обусловлено реорганизацией Росприроднадзора в 2010 г., связанной с передачей полномочий от Ростехнадзора. В 2010 г. привлечено к административной ответственности должностных лиц – 15 634 чел. (2009 г. – 16 571 чел.), юридических лиц – 13 302 ед. (2009 г. – 12 087 ед.) и граждан – 2124 чел. (2009 г. – 1706 чел.).

Наибольшее количество дел об административных правонарушениях возбуждено по следующим статьям КоАП РФ:

– ст. 7.3 “Пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов” (3486 ед.);

– ст. 8.1 “Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов” (4140 ед.);

– ст. 8.2 “Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами” (3288 ед.);

– ст. 8.21 “Нарушение правил охраны атмосферного воздуха” (3343 ед.);

– ст. 19.5 “Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)” (4553 ед.).

Для указанных статей КоАП РФ характерны, соответственно, наибольшие значения по числу лиц, привлеченных к административной ответственности, и по суммам наложенного и взысканного штрафа за 2010 г., а также высокие показатели количества наложенных штрафов.

В соответствии с новыми полномочиями, переданными Росприроднадзору от Ростехнадзора, по взиманию платы за негативное воздействие на окружающую среду госинспекторами Росприроднадзора в 2010 г. применялась ст. 8.41 “Невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду”. Количество дел, возбужденных по данной статье КоАП РФ, составило 2793 ед., сумма наложенного штрафа – 68 773,5 тыс. руб., сумма взысканного штрафа – 48 472,9 тыс. руб., доля взысканного штрафа в сумме наложенного штрафа – 70%. По ст. 8.4 “Нарушение законодательства об экологической экспертизе” госинспекторами Росприроднадзора в 2010 г. возбуждено 171 дело об административном правонарушении, сумма наложенного штрафа составила 5794,8 тыс. руб., сумма взысканного штрафа – 3987,0 тыс. руб., доля взысканного штрафа в общей сумме наложенного штрафа – 69%.

В 2010 г. наибольшие значения по количеству дел об административных правонарушениях, возбужденных должностными лицами территориальных органов Росприроднадзора, отмечены в Центральном федеральном округе (8174 ед.); Южном и Северо-Кавказском федеральных округах (5329 ед.); Приволжском федеральном округе (5188 ед.); наименьшие – в Дальневосточном (2681 ед.) и Уральском (2683 ед.) федеральных округах. На Сибирский федеральный округ приходится 4230 дел об административных правонарушениях, на Северо-Западный – 3630. Следует принимать во внимание, что число дел об административных правонарушениях зависит не только от качества работы территориального органа Росприроднадзора, но и от количества хозяйствующих субъектов, расположенных на территории федеральных округов, которые являются подконтрольными объектами Росприроднадзора. Так, количество подконтрольных объектов значительно больше в Центральном и Южном федеральных округах, меньше – в Уральском и Дальневосточном федеральных округах.

Аналогичная ситуация характерна и для числа лиц (должностных, граждан, юридических), привлеченных к административной ответственности. В 2010 г. наибольшее количество лиц привлечено к административной ответственности в Центральном федеральном округе (7084), Южном и Северо-Кавказском (6707) федеральных округах, Приволжском федеральном округе (5273), наименьшее – в Уральском (2277) и Дальневосточном (2283) федеральных округах, В Сибирском федеральном округе привлечено к административной ответственности 4196 лиц, Северо-Западном – 2679 лиц.

Согласно отчету по форме № 1-АЭ за 2010 г., подготовленному по отчетам территориальных органов Росприроднадзора, наибольшая доля взысканного штрафа по отношению к наложенному штрафу отмечена в Дальневосточном (68%), Центральном (67,7%) и Уральском (67%) федеральных округах.

В зависимости от характера природопользования, а также специфических особенностей территорий Российской Федерации, перечень статей КоАП РФ, которые наиболее часто применяются госинспекторами Росприроднадзора в разных территориальных органах, различен. Так, наибольшее количество дел об административных правонарушениях возбуждено должностными лицами Росприроднадзора по федеральным округам по следующим статьям КоАП РФ:

– ст. 19.5 “Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)” – наибольшее количество дел об административных правонарушениях возбуждено госинспекторами Росприроднадзора в следующих федеральных округах: Центральном – 1469 ед.; Приволжском – 933 ед.; Северо-Западном – 448 ед.; Дальневосточном – 338 ед.;

– ст. 8.1 “Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов” – наибольшее количество дел об административных правонарушениях возбуждено госинспекторами Росприроднадзора в следующих федеральных округах: Уральском – 1064 ед.; Южном и Северо-Кавказском – 680 ед.;

– ст. 7.3 “Пользование недрами без разрешения на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов” – наибольшее количество дел об административных правонарушениях возбуждено госинспекторами Росприроднадзора в Сибирском федеральном округе – 608 ед.

Контрольно-надзорная деятельность в 2010 г. осуществлялась Росприроднадзором и его территориальными органами на основании утвержденных приказами Росприроднадзора планов контрольно-надзорных мероприятий, которые размещены на официальном сайте Росприроднадзора, а также на основании приказов и распоряжений Минприроды России и Росприроднадзора о проведении внеплановых проверок.

Плановые проверки в соответствии с установленными приоритетами государственного контроля и надзора были ориентированы в основном на деятельность крупных природопользователей и предприятий, осуществляющих использование природных ресурсов федерального значения и оказывающих существенное негативное воздействие на окружающую среду. Большинство контрольных мероприятий имели комплексный характер, вместе с тем, согласно утвержденным планам, некоторые проверки являлись целевыми. Внеплановые проверки проводились Росприроднадзором по запросам правоохранительных органов, в целях проверки выполнения ранее выданных предписаний, а также по обращениям граждан о нарушениях юридическими и физическими лицами законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды.

По данным государственной статистической отчетности № 1-контроль “Сведения об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”, утвержденной приказом Росстата от 27.09.2010 № 331, по всем видам государственного контроля (надзора), осуществляемым Росприроднадзором, проведено 17 169 проверок, из них плановых – 8473 (49,4%) и внеплановых – 8696 (50,6%), включая проверки исполнения хозяйствующими субъектами ранее выданных Росприроднадзором предписаний об устранении нарушений. Общее количество проверенных в 2010 г. объектов, принадлежащих подконтрольным хозяйствующим субъектам, почти на 58% больше, чем в 2009 г. (соответственно 227 231 ед. и 14 4162 ед.). Это свидетельствует о возрастании доли проверок негативного воздействия на окружающую среду и ее компоненты (воздух, вода, земля, почвы) в общем количестве проверок.

Общее количество проверенных в 2010 г. хозяйствующих субъектов, в отношении которых проводились плановые, внеплановые проверки и административные расследования, составило 15 624 ед. Основные результаты контрольно-надзорной деятельности Росприроднадзора в 2010 г. представлены в табл. 4.1.

Таблица 4.1