Раздел 3 Часть VI
|
Раздел 3 |
Природоохранное законодательство |
Развитие природоохранного законодательства
В целях выполнения перечня поручений Президента Российской Федерации от 6 июня 2010 г. № Пр-1640, данных по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросу “О совершенствовании системы государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды” (перечень поручений Правительства Российской Федерации от 12 июня 2010 г. № ВП-П9-3955, данных в целях выполнения перечня поручений Президента Российской Федерации), Минприроды России подготовлен ряд проектов федеральных законов:
– проект федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий” – в установленном порядке внесен в Правительство Российской Федерации;
– проект федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “Об отходах производства и потребления” и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами” – в установленном порядке внесен в Правительство Российской Федерации;
– проект федерального закона “О внесении изменений в федеральные законы “О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации” и “О континентальном шельфе Российской Федерации” – внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;
– проект федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях” – подготовлен для рассмотрения во втором чтении Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии;
– проект федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части повышения эффективности организации государственного экологического мониторинга)” – распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2011 г. № 587-р внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;
– проект федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части расширения прав должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль)” – положения законопроекта учтены в виде поправок при подготовке к рассмотрению во втором чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона № 454517-5.
Проектом федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий” предусматривается: дифференциация предприятий по значимости воздействия на окружающую среду и применение к ним пропорциональных мер государственного регулирования; закрепление основных понятий и принципов внедрения и регулирования наилучших доступных технологий в Российской Федерации; введение реальных методов экономического стимулирования хозяйствующих субъектов, осуществляющих мероприятия по снижению негативного воздействия и применяющих наилучшие доступные технологии.
Проектом федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “Об отходах производства и потребления” и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования в области обращения с отходам” предлагается: предоставить субъектам Российской Федерации право по утверждению предельных норм образования отходов предприятиям на 1 ед. выпускаемой продукции, а также по установлению лимитов размещения отходов и определения мест их захоронения (утилизации); субъектам Российской Федерации вменяется обязанность вводить и соблюдать показатели и мероприятия по сокращению количества ТБО, направляемых на захоронение; не взимать плату за размещение отходов при отсутствии негативного влияния на окружающую среду; субъектам Российской Федерации предоставляются полномочия устанавливать порядок приема тары, пригодной для многоразового использования, под ранее внесенный залог (“залоговый механизм”).
Проектом федерального закона “О внесении изменений в федеральные законы “О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации” и “О континентальном шельфе Российской Федерации” предлагается: совершенствование правового регулирования использования осуществления деятельности во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в части снижения негативного воздействия на морскую среду в случае разливов нефти или нефтепродуктов; закрепление за эксплуатирующей организацией обязанности по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, в том числе обязанность эксплуатирующей организации по разработке и утверждению плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы как отдельного документа); механизмы финансового обеспечения мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.
Проектом федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях” предусмотрено: урегулирование вопросов осуществления рекреационной деятельности на территориях национальных парков; установление особенностей предоставления в аренду земельных участков, расположенных на территориях национальных парков, необходимых для осуществления рекреационной деятельности; уточнение вопросов, касающихся функционирования биосферных заповедников и особенностей режима отдельных категорий особо охраняемых природных территорий; установление процедуры изменения статуса и перевода государственных природных заказников федерального значения в государственные природные заказники регионального значения; определение исчерпывающего (закрытого) перечня категорий особо охраняемых природных территорий, исключение из него лечебно-оздоровительных мест и курортов.
Проектом федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части повышения эффективности организации государственного экологического мониторинга)” предусмотрено: объединение в единую государственную систему экологического мониторинга всех существующих видов мониторинга в области охраны окружающей среды (14 видов); определение задач государственной системы экологического мониторинга; установление единых методологических, метрологических, информационных принципов функционирования единой государственной системы экологического мониторинга; создание единого государственного фонда данных экологического мониторинга, включающего информацию по экологическому контролю и учету источников негативного воздействия на окружающую среду; определение задач и полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего ведение единого государственного фонда данных экологического мониторинга (включая полномочия по направлению предложений по изменению документов территориального планирования) и др.
Проектом федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части расширения прав должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль)” предусматривается: установление предмета и задач надзора в области охраны окружающей среды; установление полномочий по определению перечня случаев, признаваемых угрозой причинения вреда окружающей среде, являющихся основанием для приостановления деятельности, ведущейся с нарушением требований природоохранного законодательства; определение полномочий по установлению категорий объектов хозяйственной и иной деятельности и по критериям и (или) показателям негативного воздействия этих объектов на окружающую среду; уточнение полномочий по осуществлению федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного экологического надзора; установление случаев временного запрета деятельности и проведения рейдовых проверок.
Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р, предусмотрено разработать механизмы государственной поддержки работ по сокращению и ликвидации экологического ущерба, нанесенного в результате хозяйственной деятельности. Минприроды России разработан проект федерального закона “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов ликвидации экологического ущерба, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)”. Данным законопроектом предусмотрены следующие изменения: наделение органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, полномочиями по ведению государственного реестра земель, которым причинен экологический ущерб, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью, и которые находятся в федеральной собственности; возложение на органы государственной власти Российской Федерации полномочий по организации работ по установлению, оценке и ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, на землях, находящихся в собственности Российской Федерации; расширение полномочий органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды в части организации работ по установлению, оценке и ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, на землях, находящихся в собственности муниципального района.
Принятие данного закона позволит упорядочить, разграничить и законодательно закрепить функции по осуществлению процедур выявления, учета, организации работ по ликвидации прошлого экологического ущерба между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного управления в целях поэтапной ликвидации прошлого экологического ущерба.
Минприроды России с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации была организована работа по проведению инвентаризации и учету объектов накопленного экологического ущерба. Комплекс мер по ликвидации экологического ущерба, накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности, включая пилотные проекты отработки технологий ликвидации накопленного ущерба, с проектом доклада Президенту Российской Федерации по данному вопросу был представлен в Правительство Российской Федерации.
Подготовлены к реализации на период с 2011 по 2013 гг. пилотные проекты:
– Организация работ по очистке островов архипелага Земля Франца-Иосифа.
– Ликвидация прошлого экологического ущерба на территории бывшего Джидинского вольфрам-молибденового комбината (Закаменский район, Республика Бурятия).
– Оценка экологического накопленного ущерба в Арктической зоне Российской Федерации и обоснование мероприятий по его ликвидации и снижению угроз окружающей среде, вызываемых расширением хозяйственной деятельности в Арктике, в том числе на континентальном шельфе и в районах российского присутствия на архипелаге Шпицберген.
– Первоочередные мероприятия по очистке Арктической зоны Российской Федерации и районов российского присутствия на архипелаге Шпицберген от загрязнений.
Минэкономразвития России подготовило и представило в Правительство Российской Федерации с проектом доклада Президенту Российской Федерации предложения о включении экологических параметров в конкурсную документацию при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также о предоставлении преимуществ при прочих равных условиях товарам и услугам, имеющим документ добровольной экологической сертификации, признанной на международном уровне. При этом Минэкономразвития России подготовлены разъяснения государственным и муниципальным заказчикам о включении экологических параметров в конкурсную документацию при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Минэнерго России ведет работу по принятию мер, направленных на преимущественное приобретение электроэнергии, выработанной с применением возобновляемых источников энергии, по ценам свободного рынка и на обеспечение включения возобновляемых источников энергии в генеральную схему размещения объектов электроэнергетики. Преимущественное приобретение электрической энергии, выработанной с использованием возобновляемых источников энергии, реализуется на основании механизма, предусмотренного Федеральным законом от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ “Об электроэнергетике”.
Минэнерго России в соответствии с Правилами разработки и утверждения схем и программ перспективного развития электроэнергетики, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 823, разработан проект генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики до 2020 г. с учетом перспективы до 2030 г., в который включено более 50 генерирующих объектов на основе использования возобновляемых источников энергии. Проект скорректированной генеральной схемы одобрен на заседании Правительства Российской Федерации 3 июня 2010 г. и в настоящее время находится в Правительстве Российской Федерации на утверждении.
Минэкономразвития России подготовило и представило в Правительство Российской Федерации проект доклада Президенту Российской Федерации о принятии мер государственной поддержки инновационных проектов, обеспечивающих сокращение выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и парниковых газов в окружающую среду. Механизм поддержки инновационных проектов, обеспечивающих сокращение выбросов парниковых газов, заложен постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2009 г. № 843 “О мерах по реализации статьи 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата”. Указанным постановлением утверждены 15 инновационных проектов. Федеральным законом от 23 июля 2010 г. № 185-ФЗ приняты изменения в Федеральный закон от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ “О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 годов”, предусматривающие использование механизма “торговли выбросами” в целях генерации дополнительных инвестиционных ресурсов для субсидирования проектов в области повышения энергетической эффективности и снижения выбросов. Также Минэкономразвития России внесло в Правительство Российской Федерации проект государственной программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности на период до 2020 года.
Минрегионом России совместно с Минприроды России и Минфином России подготовлен и направлен в Правительство Российской Федерации проект доклада Президенту Российской Федерации о результатах анализа осуществления субъектами Российской Федерации переданных им полномочий в области охраны окружающей среды и управления природными ресурсами, а также о результатах проверки соблюдения сроков выделения в полном объеме субвенций субъектам Российской Федерации для осуществления этих полномочий и представлены предложения по совершенствованию контроля в этой сфере со стороны федеральных органов исполнительной власти, включая определение порядка и оснований изъятия переданных полномочий. В проекте доклада отмечается необходимость введения четких критериев оценки эффективности осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.
Минэкономразвития России подготовило и представило в Правительство Российской Федерации с проектом доклада Президенту Российской Федерации предложения по порядку применения добровольных механизмов экологической ответственности в компаниях с государственным участием, а также об обязательной регулярной публикации государственными корпорациями, доля участия государства в которых составляет 100 процентов, нефинансовых отчетов об устойчивости развития и обеспечении экологической ответственности, подлежащей независимой проверке или заверению. В соответствии с указанными предложениями предусматривается до конца 2011 г. разработать проект рекомендаций по вопросам составления и публикации предприятиями экологической отчетности, а также проект рекомендаций к содержанию и составу показателей отчетности и механизмам контроля достоверности отчетности.
Минприроды России совместно с МИД России, Минсельхозом России, Минэкономразвития России, Минфином России, а также с учетом предложений субъектов Российской Федерации, был разработан и представлен в Правительство Российской Федерации Комплекс мер по борьбе с опустыниванием. Комплекс мер по борьбе с опустыниванием одобрен Правительством Российской Федерации. Минприроды России представлен в Правительство Российской Федерации доклад об исполнении Комплекса мер по борьбе с опустыниванием за 2010 г.
Минобрнауки России проведен анализ выполнения поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, связанных с развитием экологического образования и просвещения, а также приняты меры по повышению эффективности деятельности в этой сфере, в том числе по включению экологического образования в число обязательных учебных предметов образовательных учреждений системы общего и профессионального образования. В федеральном государственном образовательном стандарте (ФГОС) начального общего образования предусмотрено требование формирования основ экологической грамотности у обучающихся. В примерной программе по вопросам изучения окружающего мира, представленной в приложении к ФГОС начального общего образования, отражены темы и разделы по основам экологических знаний. Изучение вопросов экологии также предусмотрено федеральными государственными образовательными стандартами по образовательным программам начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования всех профилей.
Минприроды России совместно с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также совместно с заинтересованными общественными организациями, разработан и внесен в Правительство Российской Федерации проект указа Президента Российской Федерации “Об утверждении Основ экологической политики Российской Федерации на период до 2030 года и мерах по их реализации” (проект Основ). В проекте Основ определены стратегическая цель и принципы экологического развития Российской Федерации, установлены основные задачи и механизмы по их реализации. В настоящее время проект Основ доработан по замечаниям и подготовлен к внесению в Правительство Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 раздела II протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Путина от 1 августа 2009 г. № ВП-П9-31пр подготовлен и внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране озера Байкал” и отдельные законодательные акты Российской Федерации”. Правительство Российской Федерации направило законопроект на доработку по замечаниям Государственно-правового управления Президента Российской Федерации. В настоящее время законопроект доработан, согласован с заинтересованными ФОИВ и готовится для повторного внесения в Правительство Российской Федерации.
Лесное законодательство. Федеральным агентством лесного хозяйства были подготовлены изменения в Лесной кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты, направленные на совершенствование правового регулирования в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, усиление ответственности за нарушение лесного законодательства Российской Федерации, прежде всего за незаконные рубки, а также на стимулирование эффективного управления лесами различных категорий, снижение уровня административного воздействия на бизнес и устранение предпосылок для установления коррупционных связей между должностными лицами органов исполнительной власти и представителями бизнес-сообщества в этой сфере. Данные поправки предлагается внести в проект федерального закона “О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации” (№ 358872-5, принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении).
В соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации все земли лесного фонда и леса на землях обороны находятся в федеральной собственности. Гражданское законодательство и Лесной кодекс Российской Федерации гарантируют гражданам право на свободное пребывание в лесном фонде и в лесах, не входящих в лесной фонд. Гражданам и юридическим лицам могут предоставляться в пользование на правах аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования участки лесного фонда. Использование лесов – это любая разрешенная в лесах деятельность граждан и юридических лиц, которая осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов (ст. 24 Лесного кодекса Российской Федерации). На землях лесного фонда и землях иных категорий конкретные виды разрешенного использования устанавливаются в лесохозяйственных регламентах. Леса могут использоваться для одной или нескольких целей. Использование лесов, представляющее собой предпринимательскую деятельность, осуществляется на землях лесного фонда лицами, зарегистрированными в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ “О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей”.
К 2008 г. был завершен в основном переход на новую систему управления лесным хозяйством после принятия нового Лесного кодекса Российской Федерации в 2006 г. Изменения в организации использования лесов произошли в связи с передачей основных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
В 2010 г. заготовка древесины осуществлялась гражданами и юридическими лицами на основании договоров аренды лесных участков или без предоставления лесных участков на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в порядке предпринимательской деятельности и для собственных нужд – для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд. Заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также договоров купли-продажи лесных насаждений осуществлялось в соответствии со статьями 74 и 77 Лесного кодекса Российской Федерации по результатам аукционов по продаже права на заключение таких договоров. Аукционы проводились в соответствии со ст. 80 Лесного кодекса Российской Федерации.
Основополагающими нормативно-техническими документами при организации использования лесов с целью заготовки древесины служили утвержденные Правительством Российской Федерации Правила подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности; форма примерного договора аренды лесного участка (постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 2007 г. № 324), а также Правила подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности; форма примерного договора купли-продажи лесных насаждений (постановление Правительства Российской Федерации от 27 июня 2007 г. № 406).
В настоящее время арендные отношения являются доминирующей правовой формой использования лесов. Лесной кодекс Российской Федерации упраздняет право краткосрочного пользования и лесорубочный билет. Главной особенностью возникновения прав на лесные участки является их привязка к видам использования лесов (Лесной кодекс Российской Федерации предусматривает сдачу в аренду лесных участков для использования в целях, перечисленных в ст. 25). Участки, сдаваемые в аренду, обязательно должны пройти государственный кадастровый учет (ст. 72). Государственный кадастровый учет земельных участков с 1 марта 2008 г. осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221 “О государственном кадастре недвижимости”. В ходе кадастрового учета вместо кадастрового плана земельного участка должен быть подготовлен кадастровый паспорт. Предусмотрена возможность до 1 января 2010 г. вместо государственного кадастрового учета проводить в рамках ведения государственного лесного реестра государственный учет лесных участков, т. е. вместо кадастрового плана и кадастрового паспорта разрешено использовать план лесного участка, подготовленный при лесоустройстве и заверенный органом государственной власти, уполномоченным вести государственный лесной реестр. Конкурсные процедуры предоставления лесных участков в аренду заменены на аукционы, а разрешительный порядок лесопользования – на заявительный (подача лесной декларации).
Тяжелая ситуация с лесными пожарами в 2010 г. потребовала от Правительства Российской Федерации принятия оперативных мер по формированию системы охраны лесов от пожаров. Рослесхозу переданы функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений, контролю и надзору в области лесных отношений. Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ “О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации” введены новые статьи, касающиеся вопросов охраны лесов от пожаров. Разработаны проекты нормативных правовых актов для реализации положений этого закона, предусматривающие регулирование и методическое обеспечение деятельности региональных лесопожарных служб. Законодательно закреплена обязанность регионов в разработке планов тушения лесных пожаров и созданию региональных пунктов диспетчерского управления.
Водное законодательство. Правовое регулирование отношений в области использования и охраны водных объектов осуществляется в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в пределах полномочий, определенных Водным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации. Принят Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления”.