Законодательство в области недропользования. В соответствии со ст. 12 Закона Российской Федерации “О недрах” предусмотрено наличие в лицензии на право пользования недрами обязательств по выполнению установленных законодательством требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ, а также по подготовке проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.
В соответствии с п. 96 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного приказом Минприроды России от 29.09.2009 № 315, при отказе от права пользования недрами владелец лицензии направляет в Роснедра письмо с обязательством по безусловному выполнению мероприятий по консервации и ликвидации горных выработок, объектов инфраструктуры и рекультивации земель, согласно условиям, зафиксированным в лицензии на право пользования недрами.
В соответствии с п. 112 этого Административного регламента в случае досрочного прекращения права пользования недрами Роснедра издает приказ, в котором предусматривает необходимость проведения недропользователем мероприятий в связи с досрочным прекращением права пользования участком недр, в том числе по консервации или ликвидации горных выработок и объектов инфраструктуры, а также по рекультивации нарушенных земель.
Минприроды России подготовлены и Правительством Российской Федерации утверждены следующие постановления:
– от 9 июня 2010 г. № 417 “Об утверждении Правил выдачи разрешений на прокладку подводных кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе Российской Федерации и Правил выдачи разрешений на проведение буровых работ для целей, не связанных с региональным геологическим изучением, геологическим изучением, разведкой и добычей минеральных ресурсов континентального шельфа Российской Федерации”;
– от 26 июля 2010 г. № 549 “О внесении изменений в Порядок создания, эксплуатации и использования искусственных островов, сооружений и установок во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации и в подпункт 5.3.13 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования”;
– от 2 сентября 2010 г. № 663 “О дополнительных мерах по реализации Федеральных законов “О континентальном шельфе Российской Федерации”, “О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации” и “Об исключительной экономической зоне Российской Федерации”.
Законодательство в области защиты экологических систем морской среды и внутренних водных путей от загрязнения. В целях защиты морской среды принято постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2010 г. № 620 “Об утверждении технического регламента о безопасности объектов морского транспорта”.
Минтрансом России подготовлен и в настоящие время проходит согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти законопроект “Об обязательном страховании гражданской ответственности судовладельцев, эксплуатирующих морские суда и суда внутреннего водного транспорта, за причинение ущерба окружающей среде и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”. Указанным законопроектом определяются правовые, экономические и организационные основы обязательного страхования гражданской ответственности судовладельцев, эксплуатирующих морские суда и суда внутреннего водного транспорта, за причинение ущерба окружающей среде.
Минтрансом России с целью создания правовых основ финансовой системы защиты водной среды от загрязнения опасными и вредными веществами с судов и объектов морского и речного транспорта, а также с целью обеспечения комплексного решения проблемы предотвращения и ликвидации последствий загрязнения водной среды подготовлен и в настоящие время проходит согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти законопроект “О Фонде охраны водных объектов от загрязнения опасными и вредными веществами с судов и объектов морского и речного транспорта”. Законопроектом предлагается создание Федерального внебюджетного Фонда охраны водных объектов от загрязнения опасными и вредными веществами с судов и объектов морского и речного транспорта. Кроме того, Минтрансом России подготовлен и в настоящие время проходит согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти законопроект “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части Государственного регулирования мореплавания по трассам в акватории Северного морского пути” в целях принятия мер по обеспечению безопасности судоходства на Северном морском пути, по предотвращению и ликвидации опасных последствий загрязнения Северного побережья Российской Федерации и осуществлению надзора за судами и другими плавучими средствами, которые могут являться источниками загрязнения.
Законодательство в области сохранения биоразнообразия, охраны объектов животного и растительного мира. В соответствии со ст. 31 Федерального закона “О животном мире” Минприродой России разработано и Правительством Российской Федерации принято постановление от 30 июня 2010 г. № 491 “Об обеспечении служебным оружием и специальными средствами должностных лиц специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания”. Принятие этого документа важно для обеспечения эффективной борьбы с браконьерством в условиях передачи основных полномочий по охране и использованию объектов животного мира и среды их обитания субъектам Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 4 раздела III Протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Путина (протокол от 1 августа 2009 г. № ВП-П9-31 пр), а также решения, принятого на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол от 23 октября 2009 г. № 93) подготовлен и в 2010 г. решен вопрос о передаче полномочий Минсельхоза России в области охраны и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и о сосредоточении их в одном федеральном органе – Минприроды России. При этом полномочия Россельхознадзора по контролю в данной сфере передаются Росприроднадзору. Правительством Российской Федерации по этому вопросу приняты постановления от 27 января 2010 г. № 31 “О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны и использования объектов животного мира”, от 28 марта 2010 г. № 191 “О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов”, а также распоряжение от 27 января 2010 г. № 58-р о передаче в ведение Минприроды России государственных учреждений в области охоты и охотничьих ресурсов, ранее находившихся в ведении Минсельхоза России. До момента образования нового Департамента государственной политики и регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов (апрель 2010 г.) обеспечивалось решение иных вопросов в этой сфере.
Для повышения эффективности деятельности по охране отдельных редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в 2010 г. продолжена практика подготовки и утверждения видовых стратегий для наиболее значимых на национальном и глобальном уровне животных:
– распоряжением от 5 июля 2010 г. № 26-р утверждена Стратегия сохранения белого медведя в Российской Федерации. Данная Стратегия является также национальной основой для осуществляемой в рамках Соглашения приарктических государств о сохранении белого медведя от 15 ноября 1973 г. работы по подготовке глобального плана действий по сохранению этого вида;
– распоряжением от 2 июля 2010 г. № 25-р утверждена Стратегия сохранения амурского тигра в Российской Федерации. Стратегия была использована также как национальная основа действий для Глобальной программы по сохранению и восстановлению тигра, одного из главных документов, принятых на Международном форуме по проблемам, связанным с сохранением тигра на Земле (Санкт-Петербург, 21–24 ноября 2010 г.).
Законодательство в области рыболовства и охраны водных биологических ресурсов. Минприроды России представлен в Правительство Российской Федерации проект доклада Президенту Российской Федерации, согласованный с Минэкономразвития России, Минобрнауки России, Минфином России, Минздравсоцразвития России, Минтрансом России, Минсельхозом России, Минпромторгом России, по вопросу подготовки проекта федеральной целевой программы, предусматривающей реализацию комплекса мер по охране, в том числе от трансграничного воздействия, и по экологически устойчивому использованию водных и биологических ресурсов бассейна реки Амур. При этом предлагается решать указанные вопросы в рамках действующих и разрабатываемых в настоящее время федеральных целевых программ.
Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) в 2010 г. проводило работу по законодательному урегулированию механизма компенсации вреда, наносимого водным биоресурсам при организации и планировании хозяйственной деятельности, и утверждению порядка осуществления компенсационных мероприятий. Это нашло отражение в проекте федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, направленных на совершенствование государственного контроля в области охраны и воспроизводства водных биоресурсов и среды их обитания”, которым предусмотрено внесение изменений в ст. 53 Федерального закона № 166-ФЗ. Принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 420-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов” и отдельные законодательные акты Российской Федерации”. В целях регулирования качества водных объектов рыбохозяйственного значения издан приказ Росрыболовства от 18 января 2010 № 20 “Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения” (зарегистрировано в Минюсте России 09 февраля 2010 № 16326).
В 2010 г. Минприродой России на постоянной основе обеспечивалось взаимодействие с Росрыболовством по совершенствованию нормативной правовой базы в области в области охраны и использования водных биологических ресурсов. Рассмотрены и даны предложения о согласовании проектов федеральных законов “Об аквакультуре и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”, “О сохранении осетровых видов рыб и регулировании оборота продукции из них”, “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, направленных на совершенствование государственного контроля в области охраны и воспроизводства водных биоресурсов и среды их обитания”. Подготовлено обоснование для установления запрета на ввоз шкур гренландского тюленя в Российскую Федерацию, направленное в Минпромторг России. Результаты четырех заседаний Межведомственной рабочей группы по обеспечению сохранения охотско-корейской популяции серого кита показали, что данная популяция находится в стабильном состоянии, несмотря на возросшую активность нефтегазовых компаний на шельфе Сахалина.
Законодательство в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий. В 2010 г. Минприродой России подготовлены и в установленном порядке внесены в Правительство Российской Федерации проекты распоряжений Правительства Российской Федерации об учреждении новых ООПТ (подробно – см. часть II, раздел 4).
Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 7 марта 2008 г. № АЖ-П9-1405, с учетом постановлений Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2006 г. № 680 “О составе схем территориального планирования Российской Федерации” и от 23 марта 2008 г. № 198 “О порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации”, а также требований подпункта 6 части 1 и подпункта 2 части 6 статьи 10, частей 3, 4, 12 статьи 11, части 1 статьи 12 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ подготовлен и направлен на рассмотрение проект документа “Схема территориального планирования Российской Федерации в области развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года” в Минэкономразвития России и Минрегионразвития России.
Подготовлен и в установленном порядке представлен в Рослесхоз для внесения в Правительство Российской Федерации проект распоряжения Правительства Российской Федерации о переводе земель лесного фонда в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов для организации национального парка “Бузулукский бор” в Оренбургской и Самарской областях (распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2010 г. № 2018-р).
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 2055-р, в целях приведения Положений о государственных природных заказниках федерального значения в соответствие с законодательством Российской Федерации и на основании пункта 5.2.35 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404, подготовлены приказы Минприроды России об утверждении Положений о государственных природных заказниках федерального значения “Сумароковский”, “Приазовский”, “Рязанский”, “Пуринский”, “Харбинский”, “Цимлянский”, “Кирзинский”, “Белоозерский”, “Елогуйский”, “Тюменский”, “Сарпинский”. Рассмотрены и согласованы материалы по образованию природного парка “Верхний Гуниб”, в том числе согласование проекта Положения о соответствующем природном парке и представление проекта постановления органа государственной власти субъектов Российской Федерации об образовании природного парка.
Минприродой России издан приказ от 8 октября 2010 г. № 438 “Об утверждении Плана перехода Минприроды России на оказание государственных услуг и осуществление государственных функций в электронном виде”.
Дорабатывались во исполнение пункта 2 поручения Правительства Российской Федерации от 26 мая 2009 года № АЖ-П44-2879 с учетом замечаний Минкультуры России, МИД России и Минфина России (по вопросу определения порядка составления предварительного перечня для внесения в Список всемирного наследия ЮНЕСКО) проект федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды” и проект постановления Правительства Российской Федерации “О внесении изменений в постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. № 359 “О создании в Камчатской области государственного природного заповедника “Командорский” Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации”.
Подготовлен и согласован с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проект федерального закона “О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях”.
Законодательство в области обращения с отходами. В 2010 г., как отмечалось выше, разработаны и внесены в установленном порядке в Правительство Российской Федерации:
– проект федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “Об отходах производства и потребления” (по состоянию на январь 2011 г. доработанный по замечаниям Государственно-правового управления Президента Российской Федерации законопроект проходит согласования с заинтересованными ФОИВ);
– проект постановления Правительства Российской Федерации “О паспортизации отходов”. Минприроды России направило также в Аппарат Правительства подписанный Минздравсоцразвития России Протокол межведомственного согласительного совещания, состоявшегося 28 мая 2010 г. в Минприроды России по проекту постановления Правительства Российской Федерации “О порядке паспортизации отходов”. Письмом Аппарата Правительства Российской Федерации от 28 июня 2010 г. № П9-22457 проект постановления возвращен на доработку в связи с Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2010 г. № 780 “Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомного надзору”.
Обеспечение химической и биологической безопасности. В настоящее время в Российской Федерации отсутствует полноценная законодательная база регулирования безопасности химической продукции, в том числе обращения с пестицидами и агрохимикатами, что негативно отражается на продовольственной безопасности страны.
Основным законом Российской Федерации, регулирующим отношения в сфере безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, является Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами”. Этот Закон не отвечает современным требованиям. Несмотря на вступление Закона в силу в 1997 г., до настоящего времени отдельные положения его не реализованы подзаконными актами.
Статьей 3 Закона установлено, что оборот пестицидов ограниченного использования, которые имеют повышенную вероятность негативного воздействия на здоровье людей и окружающую среду, осуществляется на основании специального разрешения. Эта норма предусмотрена и в статье 22 Закона как условие применения таких пестицидов. В части 4 статьи 22 Закона указано, что такие специальные разрешения выдаются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Однако до настоящего времени указанный федеральный орган исполнительной власти не определен, порядок выдачи специальных разрешений на осуществление деятельности, связанной с оборотом пестицидов ограниченного использования, не установлен. Статья 12 Закона предоставляет возможность государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов в случае необходимости проведения дополнительных исследований по оценке опасности негативного их воздействия на здоровье людей и окружающую среду.
В течение 2009 г. Европейский парламент одобрил дополнения и изменения в законодательные акты, действующие на территории Евросоюза, и принял новые директивы, касающиеся санкционирования, выведения на рынок, применения и контроля средств защиты растений. В соответствии с указанными документами постепенно будет вводиться запрет на особо опасные пестициды, в первую очередь это относится к использованию действующих веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными и эмбриотоксичными свойствами. По имеющимся данным, в список веществ, на которые предполагается ввести запрет, вошли действующие вещества, на основе которых произведенные пестициды зарегистрированы и широко применяются в Российской Федерации на плодовых, ягодных, зерновых и технических культурах.
Учитывая тенденцию планомерного снижения применения химических средств защиты растений в Европе и ужесточающиеся требования к их свойствам, следует ожидать дальнейшего активного продвижения указанных веществ на рынок и территорию России. Принимая это во внимание, целесообразно:
1. С учетом норм директив Евросоюза, касающихся правил регистрации, оценки, санкционирования и ограничения химической продукции (REACH), а также директив 2009 г., касающихся санкционирования, выведения на рынок, применения и контроля средств защиты растений, мировой практики в этой области, в кратчайший срок разработать федеральный закон, устанавливающий современные жесткие требования к безопасному обращению с пестицидами и агрохимикатами.
2. Утвердить список разрешенных к использованию и производству действующих веществ пестицидов. В интересах безопасности этот список должен периодически пересматриваться с учетом полученных результатов развития технологий, дополнительных исследований негативных последствий их применения. Невключение веществ в список послужит основанием для принятия Россельхознадзором решений о прекращении государственной регистрации пестицидов, произведенных на их основе. В первую очередь необходимо подвергнуть ревизии пестициды, относящиеся в соответствии с гигиенической классификацией пестицидов к I и II классам опасности.
3. Разработать и принять следующие нормативные правовые акты (с учетом норм европейского и мирового законодательства):
– единый порядок государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов на таможенной территории Таможенного союза;
– единый порядок ввоза пестицидов и агрохимикатов на таможенную территорию Таможенного союза.
4. Внести изменения в Уголовный кодекс, устанавливающие уголовную ответственность за факт производства и оборота фальсифицированных и контрафактных пестицидов и агрохимикатов.
5. Внести изменения в Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 327, в части наделения Россельхознадзора полномочиями пресекать оборот фальсифицированных и контрафактных пестицидов и агрохимикатов по внешним признакам упаковки (тарная этикетка, рекомендации, шрифт, элементы защиты) или их физико-химическим свойствам.
6. Исключить из статьи 8.3 “Нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами” КоАП РФ, слова “которое может повлечь причинение вреда окружающей природной среде”. (За административные правонарушения в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами к ответственности можно привлечь, только доказав, что это нарушение “может повлечь причинение вреда окружающей природной среде”, а не за сам факт нарушения законодательства в указанной области. При этом не принимаются во внимание ущерб сельскохозяйственному производству из-за потерь урожая в случае применения фальсифицированного пестицида, даже безвредного и не причинившего ущерба природной среде, и опасность продукции, выращенной с применением контрафактных и фальсифицированных пестицидов).
7. Установить ответственность регистранта за соблюдение технических условий и обеспечение авторского контроля при производстве пестицида или агрохимиката.
В 2010 г. Департаментом химико-технологического комплекса и биоинженерных технологий Министерства промышленности и торговли Российской Федерации разработаны и постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2010 г. № 681 утверждены “Правила обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, обезвреживание, транспортировка или размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде”, основной целью которых является определение мер, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду возрастающего потребления энергоэффективных ртутьсодержащих ламп.
В целях реализации ФЦП “Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009–2013 годы)” в 2010 г. выполнялся ряд научно-исследовательских работ, в рамках которых обоснованы меры по усилению административной и уголовной ответственности за нарушения требований по обеспечению химической безопасности на промышленных объектах. По результатам выполнения НИР в соответствии с пунктом 2.1.1 решения заседания Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности от 23 марта 2010 г. о подготовке и представлении в Правительство Российской Федерации изменений в законодательные акты Российской Федерации об административных правонарушениях, направленных на усиление ответственности должностных лиц и организации за невыполнение требований, норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, были подготовлены и направлены в МЧС России предложения (исх. № ДМ-7625/13 от 12.07.2010 г.) по внесению изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в части ответственности за нарушения требований по обеспечению химической безопасности на промышленных объектах.
В 2010 г. разработаны: 1) концепция совершенствования нормативно-правового регулирования промышленного комплекса по вопросам организационного, научно-технического, производственного, материально-технического и информационного обеспечения химической безопасности населения, биосферы и объектов техносферы; 2) проекты нормативно-правовых документов, обеспечивающих создание более благоприятных нормативно-правовых условий для соблюдения норм химической и биологической безопасности в Российской Федерации; 3) проект глоссария по анализу и управлению рисками; 4) проекты стандартов в области обеспечения промышленной безопасности.
Одним из важных факторов обеспечения экологической безопасности может стать обязательное экологическое страхование как механизм формирования денежных фондов или резервов за счет уплачиваемых страхователем страховых взносов для компенсации вероятных потерь и предотвращении загрязнения окружающей среды. Это особенно актуально в связи с низким уровнем капиталовложений в природоохранную сферу и затрат на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.
Стандартизация, метрологическое обеспечение и сертификация
в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности
Уничтожение химического оружия в Российской Федерации проводится в рамках государственной политики в области разоружения, на основании принятых законодательных и нормативных правовых актов, а также в соответствии с ФЦП “Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации”. В рамках Программы активно совершенствуется база нормативных документов по измерению уровня загрязнения окружающей среды. В целях обеспечения единства и требуемой точности все измерения, независимо от степени их сложности, выполняются на основе соответствующих нормативных документов, излагающих методики измерений. В 2010 г. были разработаны (переработаны) методики измерений в области охраны окружающей среды для работы на объектах, в том числе:
ФР.1-ХО.31.2010.318А. “Методика измерений массовой концентрации вещества типа VХ в атмосферном воздухе населенных мест газохроматографическим методом с применением пламенно-фотометрического детектора”;