Zagalna_teoriya_derzhavi_i_prava_pidruchnik_M

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

органу або класу, можливого свавілля, зрештою — на забезпечення політичної свободи людини і громадянина. В цьому розумінні поділ влади є не тільки принципом організації і діяльності державного апарату, а й в ширшому контексті — однією із найважливіших засад демократичногоправління. Іншимисловами, безподілудержавноївлади демократії в її сучасному розумінні бути не може.

Слід наголосити й на тому, що тільки за умов ефективного функціонуваннямеханізмуподілудержавноївладистаєможливимреальне пануваннярежимузаконностівкраїні, колижодназгілоквладинемає можливості узурпувати всю державну владу, піднестися над іншою гілкою влади і диктувати їй свою волю. За таких умов відносини між гілками влади вибудовуються тільки на засадах рівності кожної з них перед законом.

Поділ влади як принцип організації і функціонування державного апарату втілюється юридично у поділі повноважень між трьома основними ланками державного апарату — органами законодавчої, виконавчоїтасудовоївлади, атакожуфункціонуванні механізму взаємних стримувань і противаг між цими гілками влади.

Так, згідно з ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Кабінет Міністрів України розглядається як вищий орган у системі органів виконавчої влади, до яких входять також центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації. Правосуддя відповідно до норм Конституції може здійснюватися тільки судами.

Механізм взаємних стримувань та противаг між органами законодавчої і виконавчої влади має на меті забезпечення їх співробітництва якгілокєдиноїдержавноївлади. Организаконодавчоївладистримують виконавчувладу, оскількиостаннянеможевиходитизамежіухвалених парламентом законів. Уособлений парламентом орган законодавчої владиформуєабобереучастьуформуваннівищогоорганувиконавчої влади— уряду, здійснюєпарламентськийконтрользайогодіяльністю щодо виконання ним законів.

Усвоючергу, вищіорганивсистемівиконавчоївладинаділяються правами законодавчої ініціативи, можуть застосовувати відкладальне вето щодо законів, ухвалених парламентом. За парламентськопрезидентської форми правління президент, який тяжіє до виконавчої влади, за наявності певних, окреслених конституцією умов має право

131

Частина друга. Загальне вчення про державу

розпустити парламент, і навпаки, парламент за відповідних умов — усунути президента з поста в порядку імпічменту.

Органи судової влади захищають права і свободи людини і громадянина від будь-якого свавілля з боку державних органів. Крім того, КонституційнийСудякспецифічнийпідрозділусистемісудовоївлади може стримувати як законодавчу, так і виконавчу гілки влади шляхом визнання законів, прийнятих парламентом, і нормативно-правових актіввищихорганіввиконавчоївладинеконституційнимиуразі, якщо вони не відповідають Конституції.

§4. Загальна характеристика і функції органів законодавчої, виконавчої та судової влади

Законодавча влада є виокремленою в умовах поділу державної владигілкоювлади, якамаєвиключніповноваженнянаухваленнязаконів.

Органамизаконодавчоївладивиступаютьпарламенти, яківрізнихкра- їнахназиваютьсяпо-різному: уВеликійБританії— Парламент, США— Конгрес, РосійськійФедерації— ФедеральніЗбори, Україні— Верховна Рада. Парламент може бути однопалатним (Італія, Швеція та ін.) або двопалатним (у федеративних державах — РФ, США, ФРН, а також у деяких унітарних державах — Франція, Польща).

Основною функцією законодавчої влади є законодавче регулюван-

нясуспільнихвідносин, тобтоухваленнязаконів. Так, згіднозКонсти-

туцієюУкраїниВерховнаРадаУкраїни(парламент) визнаєтьсяєдиним законодавчиморганомУкраїни. ВідповідноВерховнаРадаАвтономної Республіки Крим має за Конституцією України лише статус представницького органу.

Крімтого, оскільки парламент єбезпосереднім виразникомнародного суверенітету, то, крім законодавчої, він виконує ще й додаткові функції: установчу, контрольну та представницьку.

Установча функція органу законодавчої влади полягає в тому, що парламент формує або бере участь у формуванні уряду, обирає або затверджуєнапосадахкерівниківуряду, міністерств, відомств, атакож іншихвищихдержавнихорганів. Наприклад, ВерховнаРадапризначає Прем’єр-міністра України, міністрів, інших керівників центральних державних органів та посадових осіб.

132

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

Контрольнафункціязаконодавчої владихарактеризується тим, що парламентздійснюєконтрользадіяльністюпідзвітнихйомудержавних органів (уряду, міністерств, відомств). Так, Верховна Рада відповідно до Конституції України здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України.

Представницька функція парламенту зумовлена тим, що саме цей орган найбільш повно відображає політичні настрої та очікування в суспільстві, представляє їх на рівні законодавчої діяльності.

Представницький характер законодавчої влади дає підстави визначити її «першою серед рівних» у системі поділу державної влади. Це може призвести до того, що компетенція органу законодавчої влади тлумачиться дуже широко. Наприклад, вважається, що британський парламентможевсе, «крімперетворенняжінкивчоловікаінавпаки». Однакіз цього правила є винятки — французький парламент, який внаслідок державно-правовихреформпрезидентаШ. деГоллязначноюміроювтратив реальні можливості законодавчого впливу на стан речей у країні. Оптимальнерозв’язанняпроблемимежкомпетенціїорганузаконодавчої влади — підхід, згідно з яким, наприклад, компетенція парламенту (наприклад, Верховної Ради України) є досить широкою, але водночас обмежується Конституцією Україниітомунеможевважатися безмежною.

Особлива значущість діяльності парламенту по затвердженню бюджету (фінансового кошторису країни), а також контролю за його виконанням призводить до акцентування на окремій фінансовій функції парламенту. Зокрема, як одна з найважливіших фінансова функція розглядається стосовно британського парламенту.

Внаслідок свого представницького мандату законодавча влада є найбільш політичним інститутом влади на відміну від інших гілок влади — виконавчої ісудової, відносно яких існує пряма конституційна заборона створювати осередки політичних партій і політичної активності. Відтак, в органах законодавчої влади — парламентах не виключається, а навпаки, передбачається створення фракцій політичних партій, парламентської більшості, меншості та ін.

Виконавча влада є виокремленою в умовах поділу влади гілкою державної влади, яка має прерогативу виконувати ухвалені парламентом закони та інші рішення. Виконавча влада здійснюється урядом, який

урізнихкраїнахназиваєтьсяпо-різному: вСША— АдміністраціяПрезидента, Італії — Рада Міністрів, Російській Федерації — Уряд, Україні— КабінетМіністрів. ЗгіднозКонституцієюУкраїнивищиморганом

усистемі виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, який очолює

133

Частина друга. Загальне вчення про державу

Прем’єр-міністр України. До системи виконавчої влади, крім Кабінету Міністрів, входятьцентральніорганивиконавчоївлади— міністерства, державні комітети та інші відомства, місцеві державні адміністрації.

Основною функцією виконавчої влади є виконання законів. Крім того, виконавча влада здійснює функцію підзаконного регулювання суспільних відносин, тобто вищі органи виконавчої влади наділені по- вноваженнямухвалюватипідзаконнінормативно-правовіакти. Наприклад, Кабінет Міністрів України приймає на основі Конституції та законів України постанови.

Виконавча владанебезпідставно асоціюється здержавноювладою у вузькому розумінні цього слова, оскільки на відміну від інших гілок влади вона заснована на ієрархічних відносинах, які передбачають чітку організацію державно-службових відносин, підпорядкованість і відповідальність. Наразі представницький характер органу законодавчої влади, а також особливий статус судової влади, яка може виступати арбітром між особою і державою, вказують не тільки на їх державницьку, а й на громадську чи політичну природу, наближають їх до інститутів суспільства.

У сфері виконавчої влади як такій галузі державно-управлінської діяльності, щопобудована передусім назасадах професіоналізму, містяться найбільші можливості бюрократичних деформацій, а тому стосовно виконавчої влади особливого значення набувають питання контролю за її діяльністю з боку представницьких та судових органів, інститутів громадянського суспільства.

Судовавладаєвиокремленоюзаумовподілудержавноївладигілкою влади, щомаєвиключніповноваженняназдійсненняправосуддя. Отже,

основною функцією судової влади є відправлення правосуддя. Для функції правосуддя характерні такі важливі ознаки, як виключність та самостійність. Виключність означає, що ніхто, крім судових органів, немаєправавідправлятиправосуддя. Так, згіднозКонституцієюУкраїниправосуддяможездійснюватисятількисудом, делегуванняфункцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовимиособаминедопускаються. Самостійністьозначає, щосудипри здійсненніправосуддянезалежатьвідбудь-якихорганівтаосіб, мають керуватисятількизаконом. СудочинствовУкраїніздійснюєтьсяуформахрозглядуівирішеннякримінальних, цивільнихсправ, атакожсправ з адміністративних правопорушень (суди загальної юрисдикції), господарських справ (господарські суди), а також ухвалення рішень Конституційним Судом України.

134

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

Найважливіша особливість здійснення правосуддя полягає в суворомудодержанні визначеноїпроцесуальнимзаконодавством процедури, яка гарантує демократизм, виваженість, обґрунтованість і законність судового рішення. Відповідно до основних засад судочинства належать такі:

1)законність;

2)рівність усіх учасників судового процесу перед законом і су-

дом;

3)забезпечення доведеності вини;

4)змагальністьсторінтасвободавнаданнінимисудусвоїхдоказів

ідоведенні перед судом їх переконливості;

5)підтримання державного обвинувачення в суді прокурором;

6)забезпечення обвинуваченому права на захист;

7)гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами;

8)забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, установлених законом;

9)обов’язковість рішень суду.

Крімфункціїправосуддя, судуправовійдержавіздійснюєфункцію захисту прав і свобод людини і громадянина. Судовий захист прав

ісвободлюдиниігромадянинавумовахформуванняправовоїдержавності покликаний стати основною формою їх юридичного захисту

ітому підлягає всебічному розвитку і підтримці.

Слід наголосити на тому, що судова влада посідає особливе місце в системі державно-правових інститутів правової державності. Тому правовудержавуінодіназивають«державоюсуддів» утомурозумінні, щосудовавладавумовахфункціонуванняпринципівправовоїдержавності є найбільш наближеною до права гілкою державної влади, яка передбачає, зокрема, можливість для суду розглядати позови щодо відповідальності органів державної влади перед людиною і громадянином з приводу порушення або обмеження їх прав чи свобод. Звідси випливає особлива чутливість суспільства і держави до здійснення правосуддя, проведення судово-правових реформ.

Принциповоюєйтаобставина, щосамесудовиморганамуправовій державі належить остаточний вердикт у вирішенні юридичних спорів та конфліктів. Найбільш яскравим прикладом цього є рішення Конституційного Суду України, які вважаються остаточними і не підлягають оскарженню. Важливим для констатації особливої ролі судової влади в правовій державі є й те, що судді є юристами за фахом.

135

Частина друга. Загальне вчення про державу

§5. Організація влади на місцях. Взаємодія місцевих державних органів і органів місцевого самоврядування

Зпогляду розбудови оптимальної системи організації управління

всуспільстві на рівні окремих адміністративно-територіальних одиницьмаєфункціонувати місцеве самоврядування, яке даєзмогуреалізувати безпосередні інтереси жителів певних територіальних громад, узгодити загальнодержавні та місцеві інтереси. Ідея самоврядування спирається на визнанні шкідливості надмірної централізації у вирішенні питань місцевого значення, що може призвести до нехтування правами територій, бюрократизації процесу ухвалення рішень, які мають місцеве значення.

Томудемократична формаправлінняпередбачає, порядзорганізацією органів державної влади, які покликані на засадах централізації вирішувати питання загальнодержавного значення, функціонування системисамоврядування назасадах автономіїорганівмісцевогосамоврядування, що діють на підставі безпосереднього мандата жителів територіальної громади, спираються на власну фінансово-економічну базу і визначену законом компетенцію щодо вирішення питань місцевого характеру.

Місцеве самоврядування має давню історію, починаючи з боротьби середньовічнихєвропейськихмістзфеодаламизасвоїправа, які пізніше буловтілено вМагдебурзькому праві. ВУкраїні Магдебургське праводіялоуКиєві, Львові, Луцьку, Кам’янець-Подільському таіншихмістах.

У низці країн органи місцевого самоврядування здійснюють переважну більшість функцій місцевої влади (Велика Британія, США). В інших країнах, які склалися історично як централізовані (Франція), функціонує модель реалізації місцевої влади назасадах співіснування таспівробітництвамісцевихорганівдержавноївладиімісцевогосамоврядування на основі розподілу відповідальності та компетенцій. Повна відсутність механізмів місцевого самоврядування притаманна авторитарнимітоталітарнимполітичнимрежимам, однієюзхарактерних ознак яких є максимальна концентрація державної влади в центрі при повній безправності регіонів і територіальних одиниць.

Відповідно до Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні

136

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

адміністрації, які підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищогорівня. ГоловимісцевихдержавнихадміністраційпризначаютьсянапосадуізвільняютьсязпосадиПрезидентомУкраїнизаподанням Кабінету Міністрів України.

Водночас Конституція України визнає і гарантує місцеве самоврядування. Представництво місцевих інтересів, власні матеріальна, фінансова та організаційно-правова бази місцевого самоврядування дають підстави для його кваліфікації як відносно самостійного інститутупублічноївлади, якийбезпосередньоневходитьдосистемидержавних органів. Закон України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» відносить до числа представницьких органів місцевого самоврядування сільські, селищні та міські ради, а також обласні та районні ради як такі, що представляють спільні інтереси територіальних громад, селищ, міст. Головними посадовими особами відповідних територіальних громад цей Закон називає сільського, селищного, міського голів.

Конституція України передбачає певні механізми взаємодії місцевих державних адміністрацій і відповідних органів місцевого самоврядування у плані як делегування повноважень, так і контролю.

§6. Державна служба та її види. Державний службовець, посадова особа

Для належного функціонування державних органів має бути на-

лагоджена державна служба — професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах, установах і на підприємствах щодо практичного виконання їх завдань і функцій.

Широкий підхід до державної служби надає можливість виокремити і розмежувати публічний і приватний сектори в життєдіяльності суспільства, щорегулюються відповідно зпозиційпублічно-правових або приватноправових засад. На цій основі державна служба розглядається крізь призму функціонування всіх державних інститутів (органівіорганізацій) щодозабезпеченняжиттєдіяльностіпублічнихформ суспільноїжиттєдіяльностіієоднимізцентральнихінститутівпублічного права. Важливим в умовах формування системи ринкових відносин виступає виокремлення державної служби за критерієм джерелаоплатипраці, якимдлядержавнихслужбовцівєдержавнийбюджет,

137

Частина друга. Загальне вчення про державу

щодає можливість суспільству визначити і постійно корегувати оптимальний «кошторис» на утримання державного апарату.

Державна служба включає два основні види —цивільну і мілітаризовану (військову і воєнізовану). Мілітаризована державна служба має низку особливих ознак, обумовлених тим, що вона здійснюється зі «зброєю в руках». Цивільна державна служба ділиться на службу в державних органах і на службу в інших державних організаціях — установах і підприємствах. Функціонування державної служби в державних органах передбачає наявність окремого законодавства про державну службу, встановлені ним особливі правила і процедури набору кадрів державних органів, проходження служби, службової кар’єри, характеристики правового статусу державних службовців, систему заохочень і відповідальності.

Служба в державних органах також може бути поділена залежно від гілок влади наслужбу ворганахзаконодавчої, виконавчої тасудо-

вої гілок влади. Діяльність осіб, які посідають виборні посади в представницькихдержавнихорганах(депутатівпарламенту, місцевихрад), набуваєознакполітичноїдержавноїслужби. Особливимивидамидержавної служби вважаються діяльність апарату того чи іншого державного органу щодо забезпечення його функціонування, яку називають адміністративноюслужбою, тадіяльністьпомічників, консультантів, прес-секретарів вищих посадових осіб державних органів, що має на-

зву патронатної служби.

Відповідно державними службовцями називають осіб, які обій-

мають посади в державних органах та організаціях щодо практичного виконання їх функцій і завдань та одержують заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету. З погляду широкого розу-

міння на державній службі перебувають не тільки працівники органів державної виконавчої влади, а й депутати парламенту, судді, прокурори, інші особи, що обіймають посади в державних органах та організаціях.

Кадровий підхід до організації державної служби означає, що посадивдержавномуапаратіможутьобійматитількитіособи, якімають певнийрівеньосвіти, відповідаютькваліфікаційним таіншимпосадовим вимогам. Така організація державної служби передбачає певну систему навчання, підготовки, підвищення кваліфікації та атестації державних службовців. Проходження ж та просування по службі державних службовців здійснюються відповідно до певної категорійності посад, присвоєних їм рангів, класних чинів, звань тощо.

138

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

Слід розглянути декілька найбільш важливих класифікацій державних службовців.

Передусім залежно від характеру праці державні службовці поді-

ляються на керівників, фахівців та обслуговуючий персонал. Оскільки категоріядержавнихслужбовцівоб’єднуєосібізрізнимизахарактером та обсягом імперативності повноваженнями, їх можна поділити на державних службовців, які мають публічно-правовий статус (посадових осіб), і державних службовців, які не мають публічно-правового статусу (непосадових осіб).

Посадовіособиєпевноюгрупоюдержавнихслужбовців, виокремленоюнапідставі особливостей їхньогостатусу, якийхарактеризується як публічно-правовий, оскільки він безпосередньо пов’язаний з реалізацією прерогатив державної влади, визначених законодавством державно-владнихповноважень. Навідміну відпосадовихосібстатус

іорганізація праці інших державних службовців за своїми основними характеристиками істотно не відрізняються від правового статусу

іорганізаціїпрацііншихкатегорійслужбовців, наприкладпрацівників приватного сектору, і тому регулюються нормами трудового права на підставі укладеного трудового договору (контракту).

Таким чином, посадоваособадержавногоапарату— цедержав-

ний службовець, який уповноважений на виконання управлінської функції, наділений публічно-правовим статусом, здійснює державновладні повноваженнями, приймаєобов’язкові для інших осіб визначені законодавствомправовіакти, можебутипритягнутимдопідвищеної юридичної відповідальності.

По-перше, посадоваособауповноваженадержавоювиконуватиуправлінськівширокомурозумінніфункції. По-друге, посадоваособанаділена юридичними державно-владними повноваженнями. По-третє, правовий статус посадової особи регулюється нормами публічного права. Почетверте, посадова особа має право приймати юридично обов’язкові для іншихосібрішення. По-п’яте, посадоваособавиступаєякбезпосередній носійіпредставникдержавноївлади. По-шосте, посадоваособамаєправо видавати певні правові акти. По-сьоме, посадова особа може бути притягнутадопідвищеної юридичної відповідальності.

Узаконодавствіпродержавнуслужбукраїн, щомаютьрозгалужену систему державної служби (Франція, Німеччина та ін.), останню категорію державних службовців називають чиновниками — службовцями, які мають відповідний чин або інше спеціальне звання і зараховані на посаду постійно, або ж — справжніми державними службовцями.

139

Частина друга. Загальне вчення про державу

Контрольні запитання

1.Вкажітьнавідмінностіміжмеханізмомдержавиідержавним апаратом.

2.Дайте визначення державного апарату.

3.Проаналізуйте систему державних органів.

4.Охарактеризуйтепринципиорганізаціїтадіяльностідержавного апарату.

5.Проведіть відмінності між поняттями «державний службовець» та «посадова особа».

140