Zagalna_teoriya_derzhavi_i_prava_pidruchnik_M

Розділ 7. Форма держави

Контрольні запитання

1.Дайте визначення форми держави, охарактеризуйте ознаки

івизначіть її структуру. Вкажіть чинники, що визначають різноманіття форм держави.

2.Дайте поняття форми правління держави, назвіть її види

ірозкрийте особливості монархічної та республіканської форм правління.

3.Покажіть, у чому полягають особливості форми правління в Україні.

4.Розкрийтеосновнірисиіохарактеризуйтерізновидиунітарноїтафедеративної держав. Визначте особливостіконфедерації та інших державних та міждержавних утворень.

5.Визначтепоняттяполітичного(державного) режимуіназвіть його різновиди. Порівняйте риси демократичних і недемократичних режимів.

121

Розділ 8

Механізм держави

ідержавний апарат

§1. Механізм держави і його структура

Сутність держави у практичному вимірі реалізується за посередництвом діяльнісної характеристики, що проявляється в здійсненні функцій держави за посередництвом органів державної влади і посадових осіб.

Практичнареалізаціязавданьдержавипередбачаєфункціонування спеціальноутвореногодляцьогомеханізму, щоскладаєтьсяіздержавних органів, які об’єднуються в багатогалузеву ієрархічну систему — державнийапарат, таіншихдержавнихорганізацій. Механізмдержави є її атрибутом, відбиває інституціональний аспект державності. На цьому засноване розуміння сутності і змісту державності під кутом зоруінституціональногопідходу, головноюособливістюякогоєте, що держава тлумачиться насамперед якмеханізм (апарат) владитауправління в суспільстві.

Механізм держави розглядається в контексті виконання певним прошарком людей окремого різновиду суспільно корисної праці — управлінської діяльності на постійних професійних засадах. Утакому людському вимірі механізм держави виступає своєрідним фізичним (людським) її втіленням як відносно виокремлений, конституйований в окремий інститут і структурно організований прошарок осіб, який склався на етапі формування держави внаслідок суспільного розподілу праці на тих, хто керує, і тих, ким керують.

122

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

Останнє позначає рух від традиційного для юридичної науки акцентулишенаформальнісхемиздійсненнядержавноївладивсуспільстві до дослідження «людських чинників» управлінської діяльності, що передбачає належну увагу до цієї важливої проблеми з позицій більш адекватного підходу. Зокрема, «людський вимір» і дослідженні утворення і функціонування механізму і апарату держави є найбільш відповідним підґрунтям, що дає змогу висвітлити актуальні питання його кадрового забезпечення, державної служби, бюрократії тощо.

Питома вага механізму держави в забезпеченні життєдіяльності соціального організму, можливості його впливу на різні сторони суспільного життя, кількість зайнятих у ньому працівників залежать від змісту функцій, які суспільство покладає на державу, зумовленого ними обсягу компетенції державних органів.

Так, класична ліберальна концепція держави «нічного охоронця», яка домінувала на ранніх етапах функціонування ринкової системи виробництва, передбачаламаксимальніобмеженнявтручаннядержави в суспільне життя і особливо — у сферу економіки. Діяльність держави мала обмежуватися охороною приватної власності і забезпеченням безпеки. Відповідно доцьогорозглядалося питанняпромеханізм держави, який за таких умов був тотожнім поняттю державного апарату якмеханізму здійснення політичної влади, щоскладався ізсукупності державних органів, наділених державно-владними повноваженнями.

Проведення відмінностей між поняттям механізму держави як більш широким і поняттям державного апарату як вужчим за обсягом набуваєпідставзаумовитлумаченняпризначеннядержавнихфункцій як функцій соціально спрямованої держави, щоне можуть бутизведені лише до функцій «нічного охоронця» — охорони власності і безпеки. Соціальнаспрямованістьдержавипередбачаєрозширеннясфери їївтручання всуспільне життя, зокрема, длявирішення питаньмакроекономіки, розвитку галузей виробництва, життєво необхідних для існування суспільства, соціального захисту громадян. Це підтримка і розвиток освіти, культурно-освітніх установ, медицини, захист соціально уразливих верств населення, (пенсіонерів, інвалідів), материнства і дитинства та ін.

Однак розширення можливостей впливудержави насуспільні відносини в сучасних умовах не повинно приводити до реабілітації тоталітарних посягань державної влади, нехтування правами і свободами людиниігромадянина, прерогативамисамоорганізованогоісамоврядного у своїй основі громадянського суспільства, на обслуговування

123

Частина друга. Загальне вчення про державу

потребякогозрештоюіспрямованадіяльністьсоціальної, демократичної, правової держави. З погляду сучасного рівня розвитку наукових знань соціальна спрямованість держави розглядається як органічна складова сучасної демократичної та правової організації суспільства

ітому не повинна виходити за межі якісних характеристик сучасної державності.

Питання розмежування пріоритетів громадянського суспільства

ідержавноївладивирішуютьсянарівніконституційногорегулювання. Так, Конституція України закріплює принципи відповідальності держави перед людиною за свою діяльність (ч. 2 ст. 3), обмеження діяльності органів державної влади і органів самоврядування законом (ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 19), гарантії місцевого самоврядування (ст. 7), свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (ч. 4 ст. 15) тощо.

Отже, механізм держави — це сукупність державних органів, установ, підприємств та інших державних інститутів, за посередництвом яких практично здійснюються завдання і функції держави.

Поняття «механізм держави» вперше включив до арсеналу теорії держави і права у середині 60-х років ХХ ст. видатний український теоретик права В. Копєйчиков.

Доскладудержавногомеханізмувходятьрізнізасвоєюконкретною характеристикою види державних організацій: органи, установи, підприємства та специфічні державні інститути.

Загальними рисамидлявсіхрізновидівдержавних організацій, які входять до складу механізму держави, є те, що:

1)вони за своєю природою є державними інститутами на відміну від громадських або приватних організацій;

2)заїхпосередництвомпрактичновиконуютьсязавданняіфункції держави;

3)вониутворюютьсязарішенням уповноважених органівдержавної влади;

4)вони утримуються за рахунок бюджетних коштів;

5)їх працівники мають правовий статус державного службовця у широкому розумінні, передусім особливі гарантії зайнятості та соціального захисту.

Щонайперше, у складі механізму держави слід виокремлювати державні органи як найбільш специфічні і важливі для реалізації

124

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

функцій держави інституційні утворення. Проте разом з державними органами до складу механізму держави входять й інші за характером і змістом діяльності державні організації — державні підприємства, державні установи, такий специфічний інститут держави, як збройні сили, що мають певні особливі риси, котрі не дозволяють вважати їх власне органами державної влади і включати безпосередньо до складу державного апарату.

Державнимипідприємствами, передусімзаснованиминазагальнодержавній власності казенними підприємствами, в Україні вважаються такі, що проводять виробничу або іншу діяльність, яка з огляду на її специфіку, може здійснюватися тільки державним підприємством, або такі, головним споживачем продукції яких (більш як 50 відсотків)

єдержава, або жтакі, які єсуб’єктами природнихмонополій. Державні підприємства володіють часткою державної власності на праві повного господарського відання, мають самостійний баланс і статус юридичної особи, є суб’єктами підприємницької діяльності, несуть самостійну майнову відповідальність, на них поширюється загальнодозвільний режим правового регулювання.

Що стосується державних установ, то для них специфічною

єневиробнича діяльність в освітянській, культурно-виховній, науковій галузях, у сферах охорони здоров’я і соціального захисту громадян. Це державні школи, вищі навчальні заклади, науково-дослідні інститути, театри, музеї, лікарні та ін. Крім того, державні установи можуть бути призначені для виконання спеціальної діяльності, наприклад, для утримання засуджених тощо. За характером і напрямком своєї діяльності державні установи є неприбутковими організаціями і перебувають на утриманні за рахунок коштів державного бюджету.

Неповним змістовно і логічно незавершеним буде розгляд структури механізму держави без такої його необхідної ланки, як збройні сили. Вони підпадають під ті ознаки, що були кваліфіковані вище як загальнідлярізнихвидівдержавнихорганізацій. Повноціннездійснення функцій держави неможливе без застосування в разі необхідності примусу, основним інститутом якого є військові формування. Так, захист суверенітету і територіальної цілісності держави, її недоторканностірозцінюєтьсяКонституцієюУкраїниякодназнайважливіших функційдержави, виконанняякоїпокладається наЗбройніСилиУкра-

їни (ч. 2 ст. 17).

125

Частина друга. Загальне вчення про державу

§2. Поняття державного апарату. Державні органи та їх види

Основними функціями будь-якої держави в різні історичні часи (в тому числі сучасної соціальної, демократичної, правової держави) залишаються ті напрямки її діяльності, що спрямовані на реалізацію публічної влади в масштабах усього суспільства, здійснення від імені держави управлінської діяльності. Відповідно головним інститутом, який уособлює та представляє державу, є державний апарат.

Державний апарат, за посередництвом якого безпосередньо здійснюютьсядержавнавладаіуправліннясуспільством, виокремлюється із більш широкої за обсягом категорії «механізм держави» на підставі належності державним органам як окремому різновиду державних організацій державно-владних повноважень. Державний апарат покликаний виконувати основні функції держави щодо практичного здійснення державної влади і управління суспільством, різними сферами його життєдіяльності, є невід’ємною, істотною ознакою як виникнення, такііснуваннядержави. Томусамедержавномуапаратумає бути приділена першочергова увага в контексті більш широкої проблематики механізму держави.

Отже, державний апарат — це сукупність державних органів, їх ланок і підрозділів, уповноважених безпосередньо здійснювати державну владу та управління, які спираються у своїй діяльності на можливість застосування примусу.

Поняття державного апарату є узагальнюючим, тобто на основі певних спільних ознак охоплює всю сукупність різноманітних за конкретним спрямуванням діяльності державних органів.

Для більш змістовного вивчення державного апарату слід розглянути характерні його ознаки, а саме:

1)державний апарат є основним інститутом держави, представником державної влади у відносинах з населенням;

2)державний апарат наділений державно-владними повноваженнями, безпосередньо уповноважений їх здійснювати;

3)державний апарат єскладною системою органів, щопередбачає поділ на відокремлені ланки та підрозділи як за функціональним критерієм — на гілки влади, так і за ієрархічними ознаками — на вищі та нижчі органи тощо;

126

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

4)первинним елементом державного апарату, з якого складається уся система державного апарату, є державний орган;

5)удержавномуапаратіпрацюютьнапостійнихзасадахпрофесійно підготовлені кадри — державні службовці;

6)державний апарат як система формується і функціонує на основі єдиних принципів організації і діяльності;

7)державний апарат функціонує в межах і порядку, встановлених законодавством, тобто в певних правових формах;

8)державний апарат у своїй діяльності спирається на можливість застосування примусу.

Державний орган — це структурно виокремлений, внутрішньо організований колектив державних службовців, які посідають визначені законодавством посади, наділені відповідною компетенцією для виконання певних владно-управлінських функцій і завдань держави.

Державний органєпервинним структурним елементом державного апарату, оскільки саме з державних органів складаються його окремі ланки і підрозділи, вся система державного апарату як цілісного явища.

Державний орган можна розглядати як складне утворення, що включає два відносно виокремлені підрозділи, один з яких здійснює статутні повноваження цього органу, а інший — апарат державного органу — виконує допоміжні функції, його завданням є забезпечення виконання державним органом своїх повноважень. Такий підхід дає можливість визначити правовий статус різних категорій працівників державногооргану, виходячизконкретнихфункціональнихнапрямків його діяльності, а також відповідні вимоги та кваліфікаційні характеристики посад на державній службі1.

Залежно від соціальної природи державні органи поділяються на первинні та вторинні. Первинні органи створюються шляхом безпосереднього волевиявлення народу, якщо народ визнається джерелом державної влади, абоуспадкуванням, якщоджерелом владивважаєтьсямонарх. Первиннимдержавним органомзаумовреспубліканського правління є парламент, ним може бути президент, якщо його обирає безпосередньо народ. Вторинні органи утворюються первинними,

єпохідними від останніх і їм підзвітні. Наприклад, згідно з Конститу-

1 Див.: Авер’янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. –К., 1997. – С. 42–

43.

127

Частина друга. Загальне вчення про державу

цією України Верховна Рада України призначає Прем’єр-міністра України, МіністраоборониУкраїни, МіністразакордоннихсправУкраїни, інших членів Кабінету Міністрів України, Голову Антимонопольного комітету України, Голову Державного комітету з питань телебачення та радіомовлення України, Голову Фонду державного майна України, ГоловуСлужби безпеки України, іншихкерівників центральних органів державної виконавчої влади та посадових осіб.

Залежно від функціонального спрямування державні органи поді-

ляються наорганизаконодавчої, виконавчоїтасудової влади. Органом законодавчоївладивиступаєпарламент, якийможебутиоднопалатним або двопалатним. Виконавча влада здійснюється урядом, який при парламентському правлінні очолює прем’єр-міністр, а за умов президентського— президент. Судамналежитьвиключнеправоназдійсненняправосуддя. Функціїглавидержавивреспубліціздійснюєпрезидент, а в монархіях — монарх (король, емір тощо). В деяких країнах (Франція) на президента як главу держави конституційно покладаються арбітражніповноваженнящодоузгодженнядіяльностівідповіднихгілок влади.

За територією, на яку поширюються повноваження державних органів, їх поділяють на центральні та місцеві. В Україні, наприклад, до центральних державних органів слід віднести ті, повноваження яких поширюються на всю її територію, — Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України тощо. Місцевими державними органами є місцеві державні адміністрації, місцеві суди та ін. За умов федеративного устрою (Російська Федерація) держав-

ні органи поділяються на федеральні органи і органи суб’єктів федерації.

Залежно від способу утворення державні органи класифікують на

виборні, призначувані, успадковані. Типовим прикладом виборного органу є парламент, призначуваного — кабінет міністрів, успадкованого — монарх.

Залежно від особового складу державні органи поділяються на одноособовііколегіальні. Одноособовимидержавнимиорганамиєпрезидент, генеральнийпрокурор. Колегіальнідержавніорганиухвалюють рішення і вступають у правові відносини лише як певні колективи державних службовців (парламент, уряд).

Кожний державний орган для здійснення своїх функцій і вирішення завдань наділяється компетенцією. Компетенція — це окреслений законодавством певний обсяг повноважень, обов’язків та прав дер-

128

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

жавного органу. Компетенція державного органу встановлюється конституцією або відповідним актом законодавства, залежить від характеру функцій та завдань, для виконання яких створено цей орган, а також його місця в системі державного апарату. Державні органи не можуть ухилятися від реалізації своєї компетенції, але водночас не мають права виходити за її межі. При цьому державно-владне повноваження, особливість юридичної природи якого полягає в тому, що воноєсвоєрідним «правообов’язком», тобто«владним» правом, спрямованим на виконання покладеного за посадою обов’язку, має бути завжди конкретним за змістом і законодавчо обмеженим за обсягом.

§3. Принципи організації і діяльності державного апарату.

Поділ державної влади

Під принципами організації і діяльності державного апарату

розуміють законодавчо визначені відправні засади івимогищодо його організації і функціонування з метою найбільш оптимального і ефективного виконання функцій та завдань держави.

Допринципіворганізаціїідіяльностідержавногоапаратуналежать такі:

–поділ державної влади;

–виборність вищих органів державної влади;

–діяльність у межах компетенції та в порядку, встановлених законодавством (законність);

–професіоналізм і компетентність;

–обов’язковість рішень, ухвалених вищими органами для ниж-

чих;

–прозорість;

–підконтрольність;

–відповідальність;

–додержання прав інститутів громадянського суспільства — органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, організацій, установ;

–рівне право громадян на доступ до державної служби;

–стабільність кадрів;

–ефективність;

–пріоритет прав і свобод людини і громадянина.

129

Частина друга. Загальне вчення про державу

Докладніше слід зупинитися на принципі поділу влади, оскільки він є однією з основоположних засад організації і діяльності державногоапаратувумовахстановлення вУкраїнідемократичного правління і правової державності.

Насамперед уточнення потребує питання про те, чи поділяється єдина державна влада на певні відносно виокремлені гілки влади, чи йдеться про функціонування окремих самостійних влад. Так, КонституціяСША1789 р. неміститьєдиногопоняттядержавноївлади, вказує лише на окремі гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову. Натомість з погляду теорії народного суверенітету, коли народ визнається єдиним джерелом державної влади, передбачається її єдність, яка водночас не виключає можливості поділу державної влади на окремі її гілки.

Стаття 6 Конституції України не дає чіткої відповіді на це питання, оскільки в ній йдеться і про державну владу, і про окремі гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову. Проте системне тлумачення норм Конституції України дозволяє зробити висновок про орієнтацію конституційних засад української державності на концепцію народного суверенітету та поділу єдиної державної влади на гілки.

Поділ державної влади не може бути зведеним й до звичного розподілу праці стосовно управління суспільством, який виникає разом з появою такої складної сукупності державних органів, як державний апарат, та має своєю підставою спеціалізацію його працівників на певній діяльності — нормотворчій, виконавчій чи судовій, які вимагають різних здібностей і навичок.

Не буде обґрунтованим ототожнення поділу державної влади з поділом функцій і повноважень, оскільки останній як юридичне втіленняподілувладиневідбиваєвсіхйогоглибиннихдемократичнихзасад. Так, поділ функцій і повноважень може бути притаманний механізму функціонування влади заумовавторитарного правління, оскільки має на меті підвищення йогоефективності іне торкається питань соціальної сутності державної влади. Демократія ж вимагає від державної організації обмежень у здійсненні державної влади задля врахування інтересів громадянського суспільства, поваги до політичної свободи своїх громадян.

Поділ державної влади має глибокий демократичний сенс, оскількивкінцевомувимірівінспрямованийзгіднозконцепцієюМонтеск’є нанедопущення концентрації державної влади вруках однієї людини,

130