Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансы становление и развитие государственных финансов. Учебное пособие
.pdf
честве самостоятельного направления теории экономики общественного сектора.
В самом широком смысле с помощью понятия «федерализм» характеризуют отношения между какими-либо элементами, обладающими определенной самостоятельностью, основанные на добровольности, компромиссе, содружестве. Под такими элементами понимались политические образования (И. Альтузис), равноправные государства (Ш. Монтескье), самостоятельные производственнопотребительские коммуны (П. Пру
дон) и т.д. [2].
Федеративное устройство – сложный тип государственного образования. Рассредоточение властных полномочий и отказ центра от
монополии на принуждение ведет к несогласованности регулятивных
и фискальных решений органов власти разного уровня. В этих условиях результативность напрямую зависит от степени координации
интересов всех уровней государственной власти, хозяйствующих
субъектов и населения. Однако при «согласова
нном федерализме»
эффективность функционирования общественного сектора более существенна, чем в странах, в государственном устройстве которых
преобладают механизмы унитаризма.
Теория бюджетного федерализма основана на теореме децентрализации, сформулированной американским экономистом У. Оутсом.
Сущность данной теоремы состоит в том, что в отсутствие экономии
на издержках от централизованного предоставления общест
венных
благ уровень общественного благосостояния выше в том случае, когда эффективные уровни потребления обеспечиваются в каждом территориальном образовании. Это гораздо приемлемее, чем если бы
какой-либо единый, унифицированный уровень потребления поддерживался для всех территориальных образований.
Таким образом, суть бюджетного федерализма заключается в том,
что принимаемые на каждом уровне вла
сти решения об оказании
общественных услуг должны отражать предпочтения населения соответствующей территории. В таком контексте бюджетный федерализм, как принцип управления общественными финансами, предполагает, что:
– существуют как минимум два уровня управления, которые осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и
одного и того же населен
ия;
– каждый уровень имеет хотя бы одну сферу деятельности, в которой он полностью автономен;
81
– имеются гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в
конституции) автономии каждого уровня управления в своей собственной сфере [2].
Исходя из критериев масштаба юрисдикции и подверженности
экономики страны внешним факторам, можно сделать вывод, что
такие функции, как стабилизационная (антициклическая экономическая политика) и перераспределительная (борьба с бедностью) в
большей мере подходят для центрального ур
овня власти и должны
проводиться централизованно. В то же время аллокационная (распределительная) функция, связанная с выделением ресурсов и удовлетворением потребностей в общественных благах (товарах и услугах), а также организацией производства этих благ, может выполняться как централизованно, так и децентрализованно.
Главное в бюджетном федерализме – отношения, осн
ованные на
взаимовыгодных условиях в межбюджетной сфере, подразумевающие
баланс централизма и децентрализма во всех сферах и максимально
удовлетворяющие все потребности населения в общественных благах.
Построение бюджетного федерализма основано на следующих
принципах [2]:
– наличие нескольких уровней бюджетной системы;
– сочетание общегосударственных интересов и интересов населе-
ния территориальных образований как основы бюджетной политики
всех у
ровней власти, включая межбюджетные отношения;
– сочетание принципов централизма и децентрализма при разгра-
ничении полномочий, расходов и доходов;
– обеспеченность минимальной потребности в бюджетных ресурсах субнациональнального уровня посредством распределения их и
перераспределения на объективной основе;
– высокая степень самостоятельности бюджетов при одновременном сохранении за общегосударственным уровнем (федеральным
центром) доминирующего положения в реш
ении узловых вопросов в
деятельности государства;
– активное участие территориальных органов власти в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства;
– правовое закрепление ответственности органов власти каждого уровня за несоблюдение отдельных социальных и экономических функций;
– равноправие во взаимодействии с вышестоящим бюджетом.
В настоящее время всё большее число стран, независимо от гос
ударственного устройства (федеративного или унитарного), формирует своё бюджетное устройство на основе относительной бюджетной
82
автономии субнациональных уровней власти. Такое бюджетное устройство получило название «бюджетный федерализм».
Существуют следующие модели бюджетного федерализма:
1) «разделённый» (двойственный) федерализм, характерный для
Канады, Индии и Пакистана;
2) кооперативный федерализм, характерный для многих стран, в
том числе Австрии, США, Германии, Швейцарии.
Необходимо отметить, что впервые данные модели были выделе-
ны А. Шахом.
При двойственном федер
ализме полномочия федерации и субъектов четко разграничены конституцией, обеспечивая их независимость друг от друга и неприкосновенность зон регулирования, отведённых каждому уровню. Данная форма являлась первичной для федераций, которые были образованы на основе союза (объединения) суверенных государств, в котором устанавливались в целом ограниченные
сферы ведения и полномочия феде
рации и сохранялись значительные
полномочия субъектов федерации (США, Канада, Швейцария).
В отличие от разделенного в кооперативном федерализме доминирует принцип солидарной власти и ответственности, при которой
функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из
сторон, становятся совместными. Кооперация сторон базируется на
переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых
обязательно в сл
учае возникающих разногласий. В США развитие
кооперативного бюджетного федерализма было связано, прежде всего, с усилением полномочий штатов по функционированию федеральных целевых программ, ряд из которых находится ныне в их административном управлении (программы в сфере охраны окружающей среды, социального обеспечения и медицинской помощи бедным). Программы содержат механизмы фи
нансового контроля и совместной от-
ветственности федерации и штатов по их функционированию.
В наиболее полном виде кооперативная форма федерализма получила развитие в Германии. Она связана с конституционно установленным
институтом совместного ведения (совместной компетенции) между федерацией и её субъектами, что требует формирования постоянных партнёрских отношений, сотрудничества и солидарной ответственн
ости. На
управленческом уровне механизм сотрудничества функционирует в
форме постоянных конференций премьер-министров и соответствующих министров земель и федерации, в ходе которых вырабатываются
совместные постановления, программы и иные акты, нацеленные на
решение наиболее сложных и актуальных проблем [2].
83
Для кооперативной модели характерна в целом относительно
меньшая самостоятельность местного самоуправления, чем в условиях «разделенного» бюджетного федерализма, в отношении как формирования собственных бюджетных доходов, так и осуществления
расходных функций и заимствований. Если в двойственной модели
бюджетного федерализма особое значение придается налоговой автономии (наличие собственных налоговых источников и налогового
администри
рования) муниципальных образований, то в кооперативной модели упор делается на использование региональными и местными органами власти совместных налогов. Соответственно в кооперативной модели относительно большую роль играют межбюджетные трансферты, направленные на бюджетное выравнивание, тогда как в раздельной модели акцент делается на целевые обусловленные трансферты. В странах, использу
ющих кооперативную модель, также в большей степени ограничиваются и контролируются
заимствования, осуществляемые местными органами власти.
Помимо рассмотренных выше моделей бюджетного федерализма
выделяют также и другие модели в зависимости от особенностей горизонтальных отношений в различных странах (между органами власти одного уровня), такие как:
1) конкурирующий бюджетный федерализм;
2) сотрудничающий бюд
жетный федерализм.
Данные две модели являются налогово-бюджетными.
Конкурирующий федерализм базируется на идее относительной
бюджетной автономии каждой административно-территориальной единицы. Предполагается, что в этих условиях обеспечивается наиболее
полный учет предпочтений местного сообщества, поэтому не следует
добиваться единообразных условий жизни на всей территории страны путем корректировки результатов деятельности рыночных сил.
Целесообразнее дат
ь возможность каждому региону конкурировать,
исходя из собственных сравнительных преимуществ. Целью является
предоставление конкретным регионам как можно больше полномочий в решении собственных проблем посредством закрепления за
ними независимых источников доходов. Чем меньше зависимость от
внешних фондов, тем выше заинтересованность в более рачительном
использовании собственных ресурсов, в расширении собственной
налоговой ба
зы, поскольку в этих условиях любой бюджетный избыток
не будет компенсироваться за счет соответствующих сокращений межбюджетных трансфертов. Такой подход принят, в частности, в США,
84
где отдельные штаты могут сами проводить собственную налоговую
политику и имеют при этом широкие расходные полномочия [2].
Сотрудничающий бюджетный федерализм мотивируется преимущественно перераспределительными целями. Характерным для
этой модели является использование совместных налоговых источников и перераспределение бюджетных доходов в качестве инструмента регулирования «неравных» условий жизни. Такой подход присущ Германии, где налоги, закрепленные за каждым бюд
жетным
уровнем, составляют небольшую часть бюджетных доходов. Основными источниками бюджетных доходов служат налоги, которые собираются централизованно и распределяются в соответствии с установленными долями (при этом распределение сбора от подоходного
налога и налога на прибыль закреплено в конституции Германии).
Особое значение придается бюджетному выравниванию, которое
осу
ществляется без участия федерального центра за счёт тех земель,
чей налоговый потенциал выше среднего уровня. Бюджетное выравнивание гарантирует каждой земле достижение 95 % среднего уровня по стране, что вызывает, особенно в последние годы, серьезное
недовольство «богатых» земель, которые теряют заинтересованность
в наращивании налогового потенциала.
Необходимо обратить особое внимание на то, чт
о государственное устройство не совсем полностью определяет распределение прав
и обязанностей между уровнями бюджетной системы. Например, в
ФРГ органы власти земель намного сильнее зависимы от решений
федерального правительства, чем в Канаде или США, которые также
являются федерациями, а ситуация с правами по установлению налогов, доходной базы и расходными полномочиями местных и региональных бюджето
в Италии, особенно после начала процесса децентрализации бюджетной системы, значительно отличается от Великобритании, хотя оба государства являются унитарными.
Межбюджетные отношения в РФ
В соответствии со ст. 6 БК РФ межбюджетные отношения – взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и ос
у-
ществления бюджетного процесса:
Принципы межбюджетных отношений
1) разграничения и закрепление расходов бюджетов за определён-
ными уровнями бюджетной системы;
85
2) распределения доходов по уровням бюджетной системы (БС);
3) одинаковые бюджетные права субъектов РФ (между собой);
4) одинаковые бюджетные права муниципальных образований
(между собой);
5) равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с феде-
ральным бюджетом и равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Механизм реализации межбюджетных отношений в России осно-
ван на дв
ух основных инструментах:
1) разграничение расходных полномочий между уровнями бюд-
жетной системы;
2) межбюджетное регулирование.
Правовая основа разграничения расходных полномочий обусловлена закреплением полномочий на постоянной основе федеральным
законодательством, а также передачей полномочий отдельными нормативными актами.
Под бюджетным регулированием понимается деятельность государства по перераспределению средств в целях обеспечения территориаль
ными бюджетами минимально необходимого уровня доходов,
направляемых на социально-экономическое развитие территорий. К
основным задачам бюджетного регулирования относятся:
– обеспечение сбалансированности всех бюджетов. Выделение каждому необходимых доходных источников, которые позволяли бы своевременно и бесперебойно финансировать предусмотренные мероприятия;
– усиление заинтересованности территориальных органов власти
в поступлении налоговых и неналоговых пл
атежей в бюджет, в вы-
полнении планов.
Система межбюджетного регулирования более разветвлённая, и
предполагает, с одной стороны, механизм перераспределения средств
между уровнями бюджетной системы, а с другой – налоговое регулирование бюджетной обеспеченности.
Механизм перераспределения средств между уровнями бюджетной системы регламентирует предоставление временной финансовой
помощи в виде бюджетных кредитов, дотирование нижестоящи
х
бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности и по душевому
принципу, а также поддержку социального и экономического развития нижестоящих бюджетов за счёт субвенций и субсидий из соответствующих фондов развития и субсидий из фондов софинансирования социальных расходов. Структура межбюджетных отношений в
Российской Федерации представлена на рис. 2.2.
86
Рис. 2.2. Межбюджетные отношения в Российской Федерации [2]
Налоговое регулирование бюджетной обеспеченности предусматривает закрепление налогов или отчислений от них на постоянной
основе БК РФ и Налогового кодекса РФ (НК РФ), а также на основе
регионального и местного законодательства. Наряду с этим налоговое регулирование бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов предполагает установление дополнительных дифференцированных отчислений от налогов.
Межбюджетное регу
лирование на региональном уровне обусловливает как общее регулирование межбюджетных отношений, так и
рамочное регулирование посредством межбюджетных трансфертов
(рис. 2.3).
Исследователи выделяют несколько моделей бюджетного регули-
рования.
Первая модель называется «горизонтальная». Её суть заключается
в том, что размеры доходов бюджета предопределяют размер расходов бюджета. Её преимуществом является обеспечение финансовой
независимости территориальных ор
ганов власти, а недостатком –
отсутствие механизма оказания финансовой помощи территориям.
87
Рис. 2.3. Правовая основа межбюджетного регулирования
на региональном уровне [2]: СФ – субъект Федерации; МО – муниципальное
образование; НДФЛ – налог на доходы физических лиц;
ФФПП – фонд финансовой поддержки поселений;
ФФПМО (ГО) – фонд финансовой поддержки муниципальных образований
(государственных образований); МСУ – местное самоуправление
Вторая модель – «веерная». В её основе лежит принцип формирования расходов данного бюджета как за счёт собственных доходов,
так и за счет перераспределительных доходов. Использование данной модели позволяет достичь единства источников всех бюджетов,
создает возможность оказания финансовой помощи территориям,
правительство страны получает возможность регулировать социально-экономические процессы территорий (в основном за счё
т перераспределяемых доходов). Несмотря на все вышеперечисленные
преимущества веерной модели, необходимо отметить и её недостатки, проявляющиеся в низкой доле собственных доходов территориальных бюджетов, возможной зависимости нижестоящих бюджетов
от центра (при этом может возникать элемент субъективности при
перераспределении доходов), данная система способствует развитию
иждивенчества, и существованию встречных потоков движени
я фи-
нансовых ресурсов, которые не всегда оправданы.
Перераспределительные процессы между центром и территориями в настоящее время реализуются с помощью межбюджетных
трансфертов. Под межбюджетными трансфертами понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом другому бюджету РФ.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам
бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:
88
– дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации;
– субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
– субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
– иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Россий-
ской Федерации;
– межбюджетных трансфертов бюджетам государственных вне-
бюджетных фондов.
Дотации – межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и
(или) ус
ловий их использования [6].
Под субсидиями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях
софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти [6].
Под субвенциями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) му
ниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и
(или) органам местного самоуправления в установленном порядке [6].
В современных межбюджетных отношениях существуют определенные сложности. Это связано с наличием многоуровневой системы
институтов местного самоуправления и местных бюджетов и не отрегу
лированной системой финансовой помощи субъектам РФ.
По мнению специалистов [2] реальный стимулирующий эффект
содержится в возможности замещения дотационного механизма
межбюджетного регулирования системой отчислений от конкретных
видов налоговых поступлений (стимулирование как наращивания
налоговой базы, так и высокой собираемости налогов).
Эффективность местного самоуправления в рамках финансовых
взаимосвязей на внутрирегинальном уровне должна предполагать:
– наличие дл
я региональных органов власти и органов местного
самоуправления в равной мере как прав, так и обязанностей. Принцип единства финансовых прав и финансовых обязанностей должен
являться одним из основных в построении местного самоуправления
и региональных финансов;
– ответственность региональных и местных органов власти.
Принцип единства обязанностей и ответственности относится к чис-
89
лу обязательных принципиальных положений, на основе которых
строятся территориальные системы управления.
2.5. Бюджетный процесс в Российской Федерации
В соответствии с ч. 1 ст. 6 главы 1 Бюджетного кодекса Российской
Федерации бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной
власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, ра
му году и длится с 1 января по 31 декабря [6]. Продолжительность
бюджетного процесса значительно больше бюджетного периода.
дерации поименованы следующие участниками бюджетного процесса:
глава муниципального образования;
власти и представительные органы местного самоуправления (далее –
законодательные (представительные) органы);
но-распорядительные органы муниципальных образований);
сирования дефицита бюджета;
ссмотрению и утверждению бюджетной отчётности.
Финансовый год (бюджетный период) соответствует календарно-
Бюджетный процесс включает в себя следующие этапы:
– составление проекта бюджета;
– рассмотрение и утверждение проекта бюджета;
– исполнение бюджета в течение бюджетного периода;
– анализ и контроль исп
олнения бюджета.
В ч. 3 раздела 5 ст. 152 главы 18 Бюджетного кодекса Российской Фе-
– Президент Российской Федерации;
– высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации,
– законодательные (представительные) органы государственной
– исполнительные органы госу
дарственной власти (исполнитель-
– Центральный банк Российской Федерации (ЦБ РФ);
– органы государственного (муниципального) финансового контроля;
– органы управления государственными внебюджетными фондами;
– главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
– главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
– главные администраторы (администраторы) источников финан-
– получатели бюджетных средств.
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]