Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Собрание сочинений. В 10 томах. Т.8. Апостолы права
.pdf
Минюст новой России (1990–2000 гг.)
лишению свободы и содержанию под стражей. Так, в отношении лиц,
совершивших преступления небольшой или средней тяжести, должны применяться иные меры пресечения (домашний арест, подписка
о невыезде, залог, поручительство и др.) и наказания без изоляции
от общества. Этой же цели служат предложения о направлении в колонии-поселения всех лиц, совершивших преступления по неосторожности (что выводит их из разряда тяжких преступлений), а также
восстановление такого правового института, как направление в колонии-поселения лиц, совершивших умышленные преступления,
со сроком наказания до пяти лет (такая мера воздействия в свое время
функционировала и довольно успешно). Это избавит от СИЗО и исправительных колоний многие тысячи осужденных.
В отношении неопасных преступников принята целая система
мер, направленных на снижение уровня карательного воздействия,
на гуманизацию условий отбывания наказания. Например, в интересах малолетних детей освобождены от отбывания наказания женщины, имеющие детей в возрасте до четырнадцати лет (а не восьми,
как раньше).
Однако Закон не предполагает ослабления карательного воздействия в отношении ядра преступного мира – лиц, совершивших
тяжкие и особо тяжкие преступления (убийства, изнасилования,
теракты и другие особо опасные деяния); наоборот, ответственность
в данном случае может быть даже и усилена. Такая позиция вытекает
из криминогенной ситуации в стране, когда происходит рост тяжких
и особо тяжких преступлений. Именно в этом и должна заключаться
дифференциация карательной политики.
Последовательное претворение всех положений Закона обеспечит сокращение контингента арестованных в СИЗО на 130–
150 тыс. человек, разгрузит места лишения свободы в пределах
250 тыс. человек.
Принципиально новые положения принятого акта – глубоко гуманные меры, лежащие в русле международных норм и стандартов борьбы
с преступностью и обращения с преступниками. Недаром практически
все международные организации, в том числе и правозащитные, активно поддержали идею его принятия.
Таким образом, процесс реформирования уголовно-исполнительной системы, начавшийся ее передачей из МВД в Минюст, набирает
обороты. Уже сейчас можно сказать, что политика нашего государства
в сфере исполнения наказаний приближается к нормам современных
цивилизованных государств.
271
Государственные строители
Другим вопросом, непосредственно связанным с уголовно-исполнительной системой и потому относящимся к сфере деятельности Министерства юстиции, является проблема отмены смертной
казни.
Это наиболее строгий вид наказания. Его исполнение характеризуется необратимостью, исключающей исправление судебной ошибки.
Сторонники смертной казни ссылаются на сильный, ничем не заменимый предупредительный эффект смертной казни и на общественное
мнение, которое, как показывают многочисленные опросы, на стороне
сохранения этого вида наказания.
Главный аргумент противников смертной казни – данные криминологических исследований, убедительно показывающие, что практика
применения этого вида уголовного наказания не влияет на динамику
наиболее опасных преступлений.
Позиция российского Министерства юстиции относительно смертной казни неизменна: ее, безусловно, надо исключить из российского
законодательства.
Первые серьезные попытки ограничить сферу применения смертной казни в России были предприняты в начале 90-х гг. Из санкций Особенной части Уголовного кодекса РСФСР был исключен
целый ряд норм об ответственности за экономические и другие
ненасильственные преступления, предусматривавшие наказание
в виде смертной казни.
В 1992–1994 гг. Президент Российской Федерации помиловал свыше 90% приговоренных к смертной казни. В соответствии
с Указом Президента «О поэтапном сокращении применения смертной казни в связи с вхождением России в Совет Европы» от 16 мая
1996 г. у нас действует мораторий на исполнение данного наказания. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1999 г. введен мораторий на назначение смертной казни. Таким образом, в настоящее время в России действуют
два моратория: как на назначение, так и на исполнение смертной
казни.
Однако на начало 1999 г. в изоляторах Министерства юстиции
содержалось более 700 осужденных, приговоренных к смертной казни до введения моратория Конституционным Судом. В июне 1999 г.
Президентом был помилован последний «смертник», и теперь лиц,
ожидающих смертной казни, в России больше не существует.
Таким образом, в нашей стране смертная казнь отменена де-факто.
Однако она все еще существует де-юре.
272
Минюст новой России (1990–2000 гг.)
Согласно Конституции Российской Федерации смертная казнь
вплоть до ее отмены может устанавливаться федеральным законом
как исключительная мера наказания за особо тяжкие преступления
против жизни. В Уголовном кодексе всего пять статей – 105 (убийство), 277 (посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля), 295 (посягательство на жизнь лица, осуществляющего
правосудие или предварительное расследование), 317 (посягательство
на жизнь сотрудника правоохранительного органа) и 357 (геноцид) –
предусматривают смертную казнь.
Но даже за преступления, предусмотренные этими статьями, применение смертной казни надо отменять. Кто поручится, что судебные
ошибки могут быть в принципе исключены?
И еще не менее важное юридическое обстоятельство: согласно
п. II Заключения № 193 (1996 г.) по заявке России на вступление
в Совет Европы наша страна взяла на себя обязательство не позднее чем через три года после своего вступления ратифицировать
Протокол № 6 к Европейской конвенции о защите прав человека
и основных свобод относительно отмены смертной казни в мирное
время. В первой половине 1999 г. Министерством юстиции был разработан проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерацией в связи
с ратификацией Протокола № 6 относительно отмены смертной
казни к Европейской конвенции о защите прав человека и основных
свобод». Изменения и дополнения, вносимые этим законопроектом
в Уголовный, Уголовно-исполнительный и Уголовно-процессуальный кодексы и Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»,
состоят в исключении упоминания о наказании в виде смертной
казни. Самым строгим наказанием становится пожизненное лишение свободы.
Этот законопроект представлен Президенту и впоследствии вместе
с проектом закона о ратификации вышеупомянутого Протокола № 6
внесен в Государственную Думу.
Полагаю, что отмена смертной казни не только отвечает нашим
национальным интересам и идеалам, но и позволит сделать еще один
шаг на пути строительства правового государства и демократического
общества.
11. Еще одна важная функция Министерства юстиции – госу-
дарственная регистрация ведомственных актов, возложенная на него
273
Государственные строители
в 1991 г. Указом Президента РСФСР «О Министерстве юстиции
РСФСР» № 261 от 5 декабря.
В России практически каждое министерство, государственный
комитет, агентство, комиссия и другие ведомства имеют право издавать свои ведомственные акты. Регистрации подлежат, согласно
постановлению Правительства № 1009 от 13 августа 1997 г., такие
нормативные акты министерств и ведомств, которые затрагивают
права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают
правовой статус организаций, имеют межведомственный характер,
независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие
сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
К таким актам предъявляются следующие требования:
1) акт должен быть принят во исполнение федерального закона в форме постановлений, приказов, распоряжений, инструкций,
правил;
2) акт должен быть подписан руководителем соответствующего
федерального органа власти;
3) акт должен быть зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации;
4) акт должен быть опубликован в «Российской газете».
На практике ведомство принимает акт, подписывает его и направляет в Министерство юстиции. Минюст проводит экспертизу по всем
направлениям права и регистрирует его. К началу 2001 г. количество
зарегистрированных актов составило 2516.
Необходимо отметить, что не прошедшие регистрацию акты (либо
зарегистрированные, но не опубликованные в должном порядке) считаются не вступившими в силу и не могут служить законным снованием
для регулирования конкретных правоотношений. Важно подчеркнуть
также, что в случае споров на ведомственные акты такого рода нельзя
ссылаться. Наличие такого порядка – существенная предпосылка
для обеспечения прав граждан и иных лиц.
Осуществляет экспертизу и регистрацию в Министерстве юстиции специальный Департамент (ранее Управление) регистрации
и контроля за ведомственными нормативными актами, который
с 1994 г. возглавляет прекрасный специалист Татьяна Николаевна
Хомчик.
Постановлением Правительства № 1009 от 13 августа 1997 г., которым утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной
274
Минюст новой России (1990–2000 гг.)
регистрации, Минюсту, кроме регистрации ведомственных нормативных актов, предоставлено право контроля над изданием актов.
Если участвующие в проверке ведомства сотрудники Министерства находили незарегистрированный акт, то указывали на нарушение и требовали представить его для регистрации. Если такой акт
не поступал в Минюст на регистрацию, Министр имел право делать
представление в Правительство, которое правомочно отменить тот
или иной акт.
Контроль за актами ведомств призван повысить ответственность
федеральных органов исполнительной власти за качество подготовки
ими нормативных правовых актов.
В случае положительного решения и присвоения ему регистрационного номера ведомственный акт вносится в Государственный
реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Копии актов, прошедших регистрацию и подлежащих
официальному опубликованию, передаются в течение суток после их
регистрации «Российской газете» и «Бюллетеню нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти».
12. После распада Советского Союза, подписания федеративного договора, принятия новой Конституции субъекты Российской
Федерации приобрели право издавать не только нормативные акты,
но и законы.
К сожалению, часть актов издается с нарушением федерального законодательства, причем существует определенная зависимость
нормотворческого сепаратизма от политической конъюнктуры. Как
только федеральная власть ослабляет свои позиции, сразу происходит
этот всплеск. Раньше количество нормативных актов областей, краев,
республик было невелико, и с контролем за ними вполне справлялась
прокуратура. В последние годы развитие законотворческой деятельности субъектов Федерации потребовало особого контроля за принимаемыми ими актами, ибо каждый третий из них противоречил
Конституции России и федеральным законам. И тогда в целях создания
единого правового поля в стране в 1995 г. был введен контроль за актами субъектов Федерации Минюста России.
Сегодня функции контроля за актами субъектов Федерации возложены на разные органы. Так, прокуратура в порядке надзора может
опротестовать тот или иной акт, если он, по ее мнению, нарушает
федеральный закон. Министерство по антимонопольной политике,
например, призвано отслеживать акты с точки зрения нарушения
275
Государственные строители
антимонопольного законодательства: препятствия свободному перемещению товаров и услуг, препятствия конкуренции.
Президент в соответствии с Конституцией может приостановить
нормативный акт исполнительной власти субъекта Федерации, а также
обратиться в законодательный орган государственной власти субъекта
Федерации с предписанием о приведении его конституции (устава)
в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством
России (п. 3 ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах и организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
№ 184-ФЗ от 6 октября 1999 г.).
Поскольку именно Министерство юстиции Российской Федерации
управомочено проводить государственную политику в сфере юстиции,
то на него возложена основная ответственность за обеспечение единого
правового пространства страны. Эту функцию Минюст осуществляет
на основе проведения правовой экспертизы вступивших в силу нормативных правовых актов субъектов Федерации.
Непосредственно экспертиза проводится сотрудниками специально
созданного в 1999 г. в структуре центрального аппарата Управления
законодательства субъектов Российской Федерации.
Процедура этой важной работы Министерства следующая. В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента № 954 от 2 августа 1999 г.,
и приказом Минюста «О первоочередных мерах по активизации работы
Министерства юстиции Российской Федерации» № 176 от 10 июня
2000 г. субъекты Федерации обязаны направлять свои нормативные
акты Министерству юстиции (эта обязанность исполняется не всеми).
Министерство юстиции проводит правовую экспертизу этих актов и,
если они не соответствуют законодательству, указывает соответствующему органу: «Обращаем Ваше внимание, что в такой-то части закон
не соответствует закону такому-то или Конституции». К сожалению,
лишь в 30% случаев указание учитывается. Если ответа не последовало,
то документ направляется в Прокуратуру (между Минюстом и Прокуратурой заключено соответствующее соглашение), в Министерство
по антимонопольной политике (соответствующий договор заключен
и с ним). В Администрацию Президента и Правительство направляется перечень актов, которые нарушают Конституцию и действующее
законодательство.
Проводимая Минюстом России работа в указанном направлении –
не только важная, но и трудоемкая. В то время как в течение 1999 г.
276
Минюст новой России (1990–2000 гг.)
была проведена экспертиза 2216 нормативных актов субъектов Федерации, то в 2000 г. актов, прошедших правовую экспертизу, в десять
раз больше. Из них около четырех тысяч признаны незаконными (их
большая часть уже приведена в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством).
Таким образом, постоянно действующий на государственном уровне механизм обеспечения единства правового пространства Российской Федерации становится более эффективным. Дальнейшей его
оптимизации призваны послужить последние инициативы Минюста:
принятие Временного порядка проведения юридической экспертизы
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (утвержденного приказом Минюста № 296 от 18 октября 2000 г.), подготовка Примерного соглашения между Министерством юстиции
Российской Федерации и субъектом Российской Федерации о взаимодействии в сфере юстиции (утвержденного приказом Минюста № 10
от 15 января 2001 г.), ведение федерального регистра нормативных
правовых актов Российской Федерации.
Несомненные успехи в деле обеспечения единства правового
пространства страны позволили выдвинуть принципиально новую
концепцию деятельности Минюста в этой сфере – переход от реагирования (в различных формах) на незаконные акты субъектов
Федерации к принципу предупреждения нарушений федерального
законодательства.
13. Минюст России играет существенную роль в том числе и в политической жизни, поскольку регистрирует и контролирует деятельность
общественных объединений.
Вот лишь два примера трудностей осуществления этих функций
Минюстом, имевших место в период моей работы в должности главы
этого ведомства.
В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 124-ФЗ от 19 сентября 1997 г. общественное
объединение имеет право принимать участие в выборах в Государственную Думу, если оно функционирует на условиях данного акта
не менее года. Те объединения, которые не зарегистрировались за год
до выборов либо не привели свои уставы в соответствие с названным
Законом, к выборам не допускаются.
Значительная часть общественных объединений – «Общее дело»,
«Новая сила», «Россия молодая», «Отечество» и др. – представила
277
Государственные строители
документы в последние дни государственной регистрации. Впрочем,
об «Отечестве» следует упомянуть отдельно.
Дело в том, что Общероссийская политическая общественная организация «Отечество» представила все документы на регистрацию
19 декабря 1998 г., т.е. в последний день регистрации, тем самым поставив нас в трудное положение. С одной стороны, по Закону у Минюста
30 дней для проверки документов и принятия решения о регистрации
либо отказе.
С другой стороны, документы были представлены, и они полностью
соответствовали Закону. В какие сроки – это решает соответствующий
орган, исходя из материалов, при этом установлен максимальный срок.
Я благодарен Владимиру Ивановичу Томаровскому (руководителю
Департамента по делам общественных и религиозных объединений),
другим коллегам за поддержку моего решения об осуществлении государственной регистрации в день подачи документов. Мы учитывали, что данная организация на выборах может собрать значительное
количество сторонников и что решать, кому быть в Государственной
Думе, а кому нет, должны избиратели. Кроме того, практически все
документы, кроме итоговых, поступили в Минюст заранее, и специалисты их проверили до 19 декабря.
Однако законные действия сотрудников Минюста вызвали множество звонков и откликов в СМИ в силу особого в то время отношения
Администрации Президента к этой организации и ее лидерам.
Кстати, был и судебный спор о том, вправе ли был Минюст регистрировать организацию 19 декабря 1998 г., если выборы 19 декабря
1999 г. По форме спор был о том, когда заканчивается срок, – 19 или
18, а по существу – о том, участвовать «Отечеству» в выборах или нет.
Верховный Суд Российской Федерации признал осуществление государственной регистрации 19 декабря 1998 г. правомерным.
Эпизод второй. Как известно, первый Президент Российской Федерации очень «трепетно» относился к одной из политических партий.
Речь идет, конечно же, о КПРФ.
На первой моей встрече с Президентом, которая состоялась в середине 1998 г., Б.Н. Ельцин как бы вскользь сказал, что неплохо бы коммунистическую партию закрыть. Откровенно говоря, тогда я не придал
этому особого значения, тем более, что основная часть разговора была
посвящена другим аспектам деятельности Минюста. На другой встрече
данная проблема была обозначена жестко. Каждый раз я приводил аргументы, что это политически неверный шаг, а главное_ это незаконно.
Однако все доводы не находили понимания.
278
Минюст новой России (1990–2000 гг.)
Через месяц было отправлено в отставку Правительство С.В. Степашина, и моя отставка тоже была предопределена.
В августе 1999 г. было принято решение о назначении на пост министра юстиции Ю. Я. Чайки.
Я принял решение попробовать себя в парламентской – законотворческой работе.
А 22 августа 1999 г. Министерству был представлен новый министр
юстиции – Юрий Яковлевич Чайка.
14. Представляется, что основная часть компетенции Министерства юстиции Российской Федерации уже сложилась, однако
мы наблюдаем и, наверное, увидим еще изменения в ней, иногда
логичные, иногда противоестественные. В настоящее время основная
компетенция современного российского Минюста подразделяется
на пять блоков: нормотворческий, правоохранительный, регистрационно-контрольный, правовой помощи, охраны и защиты интеллектуальной собственности.
В нормотворческой сфере Минюст России выступает координатором законотворческой деятельности: готовит план законотворческой деятельности Правительства Российской Федерации, готовит
либо проводит заключительную экспертизу законопроектов, а также нормативно-правовых актов Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации. По этим вопросам с 1998
по 1999 г. Минюст в лице первого заместителя Министра юстиции
Г.Н. Батанова представлял в Государственной Думе Правительство
Российской Федерации.
В этом же блоке – экспертиза принятых нормативных актов субъектов Федерации, которую с 1999 г. осуществляет специально созданное
Управление.
Второй блок – правоохранительный, или силовой. К нему относится
уголовно-исполнительная система, включая конвоирование. Главное
управление исполнения наказаний перешло в Минюст в августе 1998 г.,
а конвойные войска – в январе 1999 г.
Служба судебных приставов Министерства юстиции стала создаваться с вступлением в действие 6 ноября 1997 г. Федеральных законов
«Об исполнительном производстве» и «О службе судебных приставов».
В Минюсте был образован Департамент судебных приставов. Данная
служба занимается принудительным исполнением решений судов
по имущественным спорам, взысканием задолженностей по налогам
и сборам, а также охраной судов, судей и участников процессов.
279
Государственные строители
В этот же блок входит и система центров и лабораторий судебных
экспертиз, так необходимая для нормального, объективного осуществления следственных действий, осуществления правосудия. В 2000 году
выполнено более 200 тыс. экспертиз и исследований.
Третий блок – регистрационно-контрольный.
С ведением в действие 31 января 1998 г. Федерального закона «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в России
стала создаваться система государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Минюст является федеральным уполномоченным
органом в этой системе.
В 1998 году создан Департамент государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним. В конце 1997 г. организован
Российский институт государственных регистраторов при Министерстве юстиции Российской Федерации, который проводит обучение
и переобучение как регистраторов, специалистов, работающих в учреждениях по регистрации прав, так и сотрудников органов юстиции,
контролирующих деятельность учреждений юстиции.
Министерство осуществляет государственную регистрацию различных общественных организаций, включая политические партии,
и контроль за их деятельностью. К январю 2001 г. Минюст зарегистрировал 3982 общественные организации. С принятием в 1998 г. Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»
аналогичные функции осуществляются и в отношении религиозных
объединений. Этой очень сложной политической работой занимается
Департамент по делам общественных и религиозных объединений.
Сложнее всего, конечно же, осуществлять повседневный контроль
деятельности политических партий и ее системные проверки. Тем
не менее в 2000 г. Минюстом и его управлениями в субъектах Федерации проведено около четырех тысяч проверок, завершившихся
вынесением в адрес руководящих органов общественных объединений
около двух тысяч предупреждений.
К этому же блоку следует отнести такую функцию, как государственная регистрация нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права граждан либо носящих
межведомственный характер. С осени 1997 г. Министерство наряду
с регистрацией осуществляет контроль за изданием актов федеральными органами исполнительной власти и Центробанка России на предмет
соответствия их действующему законодательству. В Минюсте России
эту деятельность осуществляет Департамент регистрации и контроля
за ведомственными актами.
280
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]