Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Собрание сочинений. В 10 томах. Т.8. Апостолы права
.pdf
Минюст новой России (1990–2000 гг.)
заместителя Председателя Правительства в кабинете Е.М. Примакова,
а затем был Председателем Правительства Российской Федерации.
В декабре 1999 г. он был избран депутатом Государственной Думы,
а в мае 2000 г. назначен Председателем Счетной палаты Российской
Федерации.
7. 7 мая 1998 г. впервые за всю историю Минюста при представлении нового министра наряду с премьер-министром присутствовал
прежний министр – С.В. Степашин. Это было очень важно, поскольку
свидетельствовало о сохранении преемственности, в том числе в аспекте концепции развития органов юстиции.
Любой руководитель крупного органа и организации федерального
уровня призван осуществлять два вида деятельности _ внутреннюю
и внешнюю. Внутренняя – в существующей ситуации суметь организовать работу, подобрать кадры обеспечить выполнение поставленных
задач. Внешняя – представлять возглавляемое ведомство и достойно
отстаивать его позицию. Хочу подчеркнуть: отстаивать не ведомственные интересы, а позицию, продиктованную возложенными на руководителя задачами.
С учетом этих двух видов деятельности и будут впредь реализовываться задачи, которые пришлось «освоить» впервые в России, либо
впервые в Министерстве юстиции. Период 1998–1999 гг. характеризуется появлением новых задач, переданных в ведение Минюста
России.
8. Если использовать хронологический принцип, то начинать следует со службы судебных приставов. Как известно, до организации
данной службы существовал институт судебных исполнителей, который работал более-менее эффективно при советской системе, когда
не было рыночных отношений. Поэтому в то время этот институт свою
роль выполнял. Но когда страна стала переходить к новой модели
экономики, возник кризис исполнения судебных решений, потому
что суды выносили решения, а исполнялось лишь около 30% судебных
актов. Необходимость создания нового института исполнения судебных решений стала очевидной.
Об этом институте говорили уже достаточно давно, в проектах эта
идея стала воплощаться в начале 90-х гг. На совместном Пленуме Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда в 1994 г. было принято
решение о внесении в Государственную Думу конкретных законопроектов, разработанных Министерством юстиции совместно с суда-
261
Государственные строители
ми. В Минюсте этим занимались Е.Н. Сидоренко, В.В. Мартынова,
Л.В. Белоусов и другие специалисты.
После принятия Государственной Думой и подписания Президентом Российской Федерации федеральные законы «О судебных
приставах» и «Об исполнительном производстве», заложившие основу
деятельности новой службы, вступили в силу 6 ноября 1997 г. Основное
становление института происходило в 1998 г. К середине 1999 г. уже
вместо трети исполнялось более половины судебных решений.
Еще до вступления в силу указанных законов был создан Департамент судебных приставов, первым руководителем которого назначена
В.В. Мартынова, затем были С.Н. Рубан, А.П. Герасимов. Борис
Петрович Кондрашов первоначально был назначен заместителем
министра, а потом, после вступления в силу Законов, – главным судебным приставом Российской Федерации – заместителем министра
юстиции. Б.П. Кондрашов стал первым Главным судебным приставом
России. Его сменил на этом посту А.Т. Мельников
Началась организационная работа: первоначально «пробивали»
штатную численность (11 тыс. человек), затем стали образовывать
службы судебных приставов в субъектах Федерации. Теперь такие
службы действуют во всех субъектах Российской Федерации.
Как только служба заработала, появилось много проблем. Показательны ситуации вынесения судебного решения о взыскании
определенной суммы с государственного авиапредприятия «Россия»,
когда приставы наложили арест в том числе и на президентский
самолет; продажи приставами акций Сургутнефтегаза; наложения
ареста на имущество ОРТ; изъятия с помощью силовых подразделений крупных сумм денег и ценных бумаг из хранилища СБС-Агро
и др. И каждая из этих акций – в соответствии с законом, с судебным
решением.
В начале 1999 г. вопрос о деятельности службы судебных приставов
рассматривался на заседании Правительства (возглавлял его Е.М. Примаков). Тогда очень многие были настроены вынести отрицательную
оценку работе службы судебных приставов. Ключевую роль в нейтрализации такого мнения сыграли В.Ф. Яковлев и С.В. Степашин,
аргументированно объяснившие, для чего нужен этот институт, и поддержавшие службу. Служба судебных приставов утвердилась в качестве
структуры, выполняющей важную государственную задачу.
Служба судебных приставов состоит из двух структур: приставов
по обеспечению установленного порядка деятельности судов и приставов-исполнителей. Приставы по обеспечению установленного по-
262
Минюст новой России (1990–2000 гг.)
рядка деятельности судов призваны обеспечивать безопасность судов
и участников процесса, а приставы-исполнители исполняют судебные
решения. В службу судебных приставов пришли сотрудники из органов
внутренних дел, из армии, из налоговой полиции. Приятно отметить
также тот факт, что теперь каждый восьмой пристав-исполнитель
имеет юридическое образование.
В настоящее время служба судебных приставов добилась многих позитивных результатов. Особенно повысилась эффективность
исполнения судебных решений в 2000 г.: приставы-исполнители
(23 тыс.) возбудили 18,7 млн исполнительных производств, причем в пользу граждан, юридических лиц и государства перечислено
105 млрд руб.
2000 год стал для службы судебных приставов периодом освоения
новой функции – принудительного взыскания задолженностей по налогам и сборам. С этой целью в подразделениях службы образованы
специальные группы по взысканию задолженности по налогам и сборам, активно взаимодействующие с налоговыми органами. Реализуя
эту функцию, приставы-исполнители перечислили в бюджеты различных уровней более 17 млрд руб.
В свою очередь приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов также достойно выполняют свою повседневную работу: ими взяты под охрану здания судов, обеспечивается
безопасность судей и других участников судебного процесса. Так,
уже в 2000 г. действия приставов позволили пресечь около 12 тыс.
правонарушений.
Дальнейшему повышению эффективности деятельности службы
судебных приставов должны послужить доработка федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах»,
усиление взаимодействия с другими органами (МНС, ФСНП, РФФН
и др.), выделение дополнительной штатной численности, наделение
приставов дополнительными полномочиями. Все эти вопросы решаются при активном участии Министерства юстиции.
9. Следующей новой функцией Министерства юстиции стало
осуществление правомочий уполномоченного федерального органа
исполнительной власти в области регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним.
Истоки возникновения системы государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – государственной
регистрации прав) лежат во вступившей в силу с 1 января 1995 г. первой
263
Государственные строители
части Гражданского кодекса Российской Федерации, точнее в ст. 131.
Сразу после принятия ГК Ю.X. Калмыков издал приказ об образовании
в Министерстве юстиции рабочей группы по разработке соответствующего проекта закона.
В то время были очень сильные государственные нотариусы,
и считалось, что эту работу возглавит государственный нотариус.
Другой вариант – что этим должны заниматься суды (как в Германии), может быть, даже арбитражные. Третья позиция – возложить
регистрацию прав на специальные органы, определенные в тексте ГК как «учреждение юстиции» (более широкое понятие, чем
«орган»).
Еще при подготовке Гражданского кодекса статьи, касающиеся
государственной регистрации прав и проведения ее именно учреждениями юстиции, стали предметом острой дискуссии. На заседании
Комитета по законодательству Государственной Думы, когда возник
этот вопрос, выступил член комитета А.И. Лукьянов, заявивший, что
регистрация такого рода – это правовая, а не техническая работа, и ее
должны вести юристы.
Иначе и быть не должно: поскольку регистрация прав на недвижимость и сделок с ней является правообразующей (возникают определенные права), то этим призваны заниматься не технические
органы (БТИ), как было в то время, а специалисты с юридическим
образованием.
Постепенно центр работы над проектом закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, которую возглавил
Г.И. Задонский, переместился в Государственную Думу Российской
Федерации. Над проектом по-прежнему активно работали специалисты из Минюста. Кроме того, в Управлении по гражданскому
и экономическому законодательству был создан отдел по законодательству о регистрации недвижимости юридических лиц, на базе
которого в июле 1998 г. был создан Департамент государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (руководитель Г.Ю. Елизарова).
Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» № 122-ФЗ от 21 июля 1997 г.
(далее – Закон) вступил в силу 31 января 1998 г. В самом Законе не был
указан конкретный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области регистрации прав. За то, чтобы быть таким
органом, боролись четыре ведомства: Государственный комитет по земельным ресурсам, Министерство государственного имущества, Гос-
264
Минюст новой России (1990–2000 гг.)
строй и Министерство юстиции. Каждое представило в Правительство
свои документы и соответствующие обоснования. В конце концов
федеральным уполномоченным органом стало именно Министерство
юстиции, призванное в сфере регистрации прав осуществлять кадровую, методическую, контрольную работу.
Наряду с этим была создана межведомственная комиссия, в которую входили представители указанных выше ведомств, с функциями
согласования всех спорных вопросов.
Несколько слов следует сказать о главных государственных регистраторах. Это ключевая фигура в таком органе бесспорной юрисдикции, поскольку в результате их решений возникает или прекращается
то или иное право. Кандидат на должность главного регистратора прав
после представления его губернатором приглашается на специальную
кадровую комиссию при Министерстве юстиции. После рекомендации комиссии главных государственных регистраторов назначает
министр юстиции, а регистраторов – начальники региональных органов юстиции.
В конце 1997 г. было создано специальное учебное заведение –
Российский институт государственных регистраторов при Минюсте
России (ректор С.В. Харламов). Институт является опорой системы:
кроме обучения новых специалистов он проводит еще и переобучение,
а также исследования по проблемам государственной регистрации.
В Институте читают курсы ведущие ученые в области гражданского
права, специалисты из учреждений юстиции по регистрации прав,
Российской школы частного права и других учреждений.
Поскольку я участвовал в разработке проекта Закона, а на посту
Министра юстиции занимался созданием новой системы правового
регулирования в сфере недвижимости, скажу, что на пути становления
системы было много трудностей. Первую мы преодолели на федеральном уровне, когда не стали распределять обязанности федерального
уполномоченного органа на несколько ведомств. Вторая состояла
в том, что из Закона не вытекает, что учреждение юстиции по регистрации прав в субъекте Российской Федерации должно быть единственным. В нескольких субъектах Федерации были попытки создать
несколько учреждений (например, в областном центре – одно, а на
остальной территории – другое). Благодаря главам субъектов Российской Федерации удалось отстоять принцип: одно учреждение юстиции
в субъекте Федерации.
Была еще одна опасность – перевод всей платы за регистрацию
в бюджет субъекта Федерации (например, в Чувашии). Создание и фун-
265
Государственные строители
кционирование всей системы регистрации (обеспечение компьютерной техникой, ведение Единого реестра прав, выдача четкой и актуальной информации о недвижимости и т. п.) требуют значительных
средств. Поэтому плата должна идти в само учреждение юстиции. При
этом важно понимать, что регистрирующие органы – не фискальные
органы, а органы, обеспечивающие права и законные интересы граждан, юридических лиц и государства на недвижимость.
В настоящее время созданная в установленные Законом сроки
система государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним, обеспечиваемая примерно 1400 представительствами
и филиалами учреждений юстиции по регистрации прав во всех субъектах Российской Федерации, доказала свою эффективность.
В учреждениях системы работают более 12 тыс. сотрудников, в том
числе около 3 тыс. регистраторов прав, назначенных Министерством
юстиции.
С момента вступления Закона в силу учреждения юстиции зарегистрировали более 6 млн. прав, ограничений (обременении) прав
и иных сделок с недвижимостью. За тот же период времени по запросам заинтересованных лиц выдано более 1,5 млн. справок и выписок
из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество
и сделок с ним о зарегистрированных правах.
В ближайшее время усилия Министерства сосредоточены на выполнении Федеральной программы поэтапного развития системы
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, рассчитанной на 2000–2005 гг. и включающей в том числе
формирование на всей территории России системы электронного
обмена информации об объектах недвижимого имущества, развитие
методической базы, охватывающей практику проведения государственной регистрации прав и, конечно, совершенствование самого
Федерального закона «О государственной регистрации...».
10. Советская политика в сфере исполнения наказаний и обращения с осужденными носила характер исполнительно-трудовой,
что позволяло широко использовать в качестве дешевой рабочей
силы труд заключенных. И если за счет собственной производственной деятельности исправительные колонии еще как-то содержались
в относительном порядке, то система тюрем и следственных изоляторов к концу 80-х гг. практически пришла в упадок и, конечно, уже
не соответствовала не только международным стандартам, но даже
и внутренним.
266
Минюст новой России (1990–2000 гг.)
В начале 90-х гг. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила приоритет интересов личности, ее прав и свобод. С переориентацией интересов государства на защиту прав и свобод человека
и гражданина стало ясно, что уголовно-исполнительная система
остро нуждается в гуманизации. Поэтому были отменены такие виды
наказаний, как ссылка и высылка, условное освобождение из мест
лишения свободы с обязательным привлечением освобождаемых
к труду, исчезло принудительное лечение наркоманов и хронических
алкоголиков.
Принятый Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» № 5473-I от 21 июля 1993 г. детально урегулировал деятельность
уголовно-исполнительной системы, которая медленно приобретала
открытый характер.
Во всем цивилизованном мире функции расследования преступлений и исполнения наказаний разделены, и исполнением наказания,
как правило, занимается Министерство юстиции. Учитывая международный опыт, а также опыт отечественного Министерства юстиции,
которое с 1895 по 1922 г. управляло тюремной системой страны, было
решено возвратить уголовно-исполнительную систему (УИС), можно
сказать, по принадлежности.
Начало реформированию УИС было положено Указом Президента
Российской Федерации «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации»
№ 1100 от 8 октября 1997 г. Оба министерства – юстиции и внутренних
дел – провели большую подготовительную работу по передаче УИС
из ведения МВД в состав Минюста. Однако сам процесс передачи
сдерживался отсутствием необходимой нормативной базы.
С принятием 3 июля 1998 г. Государственной Думой Федерального
закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты
Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» все препятствия были устранены. Этим Законом
были внесены изменения и дополнения в 20 действующих законов:
в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, УПК
РСФСР, Федеральные законы «Об оперативно-розыскной деятельности» и «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых
в совершении преступлений» и др.
Правовую основу деятельности УИС наряду с Конституцией Российской Федерации, другими законами составляют нормативные
правовые акты Минюста и его центрального органа уголовно-испол-
267
Государственные строители
нительной системы – самостоятельного структурного подразделения,
обеспечивающего организацию исполнения российских законов, касающихся УИС, – Главного управления исполнения наказаний (ГУИН),
но теперь уже Министерства юстиции Российской Федерации. При
этом УИС Минюста была признана правопреемником УИС Министерства внутренних дел.
Согласно Указу Президента «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации
в ведение Министерства юстиции Российской Федерации» № 904
от 28 июля 1998 г. предстояло передать всю уголовно-исполнительную систему МВД в ведение Минюста до 1 сентября 1998 г.,
т.е. завершить и оформить передачу всего за месяц (!) центрального
и территориальных органов, свыше 800 исправительных и воспитательных колоний, 190 тюрем и следственных изоляторов, а также государственных предприятий, проектных, лечебных, учебных
и других учреждений с закрепленными за ними земельными участками, зданиями, сооружениями, вооружением, специальными
средствами и т. п.
На службу в учреждения и органы УИС Минюста были переведены
все сотрудники, изъявившие желание остаться в этой системе, – более
300 тыс. Им сохранили те льготы и социальные гарантии, которыми
они пользовались во время службы в учреждениях и органах системы
МВД. На аттестованных сотрудников УИС Минюста России было
распространено Положение о службе в органах внутренних дел, а руководители учреждений и территориальных органов были наделены
правами соответствующих руководителей органов внутренних дел
в отношении подчиненных им сотрудников.
В конце июля 1998 г. заместителем министра юстиции, курирующим деятельность уголовно-исполнительной системы в составе
Минюста, назначен Юрий Иванович Калинин. Юрий Иванович
– в своем деле профессионал высокого класса, знающий проблемы
уголовно-исполнительной системы изнутри: в течение пяти лет он
возглавлял Главное управление исполнения наказаний МВД. Тогда
же был назначен и начальник ГУИН Минюста – Владимир Увенальевич Ялунин, тоже весьма опытный и знающий руководитель.
Таким образом, были созданы не только правовые, но и организационные предпосылки деятельности УИС в составе Минюста.
Во всех субъектах Российской Федерации были созданы комиссии по передаче органов и учреждений УИС, которые провели большую подготовительную работу. В большинстве республик,
268
Минюст новой России (1990–2000 гг.)
краев, областей эта работа была проведена успешно. Как правило,
комиссии по передаче УИС возглавляли руководители субъектов
Федерации. Споров по поводу принадлежности зданий, сооружений,
имущества и т.п. практически не было. Там, где это необходимо,
были решены проблемы совместного пользования помещениями
и имуществом.
Передача уголовно-исполнительной системы была осуществлена
без эксцессов и осложнений оперативной обстановки также и в местах
лишения свободы. Надлежащий правопорядок и режим отбывания
наказаний были соблюдены.
31 августа 1998 г. два министра подписали Акт приема-передачи
уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел
Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской
Федерации, который и ознаменовал завершение этого, я бы сказал,
революционного события. (Один из экземпляров этого Акта я храню
в своем архиве в качестве важного исторического документа.) В январе
1999 г. Минюст принял конвойные войска.
Однако это было лишь началом реформирования уголовно-исполнительной системы. Вместе с ней Минюст приобрел огромное
количество нерешенных проблем.
Прежде всего было необходимо улучшить условия размещения
подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах, крайне
переполненных. Однако рассчитывать на выделение из федерального
бюджета средств, необходимых для строительства новых учреждений и расширения лимитной емкости действующих, не приходилось.
Поэтому в качестве первого шага было решено подготовить проект
постановления Государственной Думы об амнистии с тем, чтобы хоть
немного разгрузить пенитенциарные учреждения. Такой проект был
подготовлен и принят Государственной Думой летом 1999 г.
Сотрудникам ГУИНа Министерства юстиции предстояло создать
и усовершенствовать действующую нормативную базу УИС. Потребовалось пересмотреть свыше семи тысяч (!) приказов, инструкций, наставлений, во многом переработав, адаптировав их к системе
Минюста.
Серьезные проблемы сложились в системе медицинского обслуживания заключенных, особенно больных туберкулезом и ВИЧ-инфицированных. Денег на их лечение не было, что привело к возникновению новой, лекарственно устойчивой формы туберкулеза. Для
борьбы с этим злом пришлось обратиться к помощи общественных
гуманитарных организаций, в том числе и зарубежных.
269
Государственные строители
Однако перечисленные меры носили своего рода «пожарный» характер. Глубокое реформирование системы пенитенциарных учреждений предполагало разработку новой концепции ее деятельности.
Такая концепция, основная идея которой – существенное изменение
карательной политики в сторону уменьшения ее негативных социальных последствий, – была разработана и утверждена Президентом
Российской Федерации.
Вот краткая характеристика уголовно-исполнительной системы. Россия занимает первое место в мире по числу заключенных
на 100 тыс. населения. Сегодня число заключенных в стране составляет 962,7 тыс. человек – больше, чем было во всем СССР во второй
половине 80-х гг.
Следственные изоляторы и исправительные учреждения перенаселены настолько, что европейские организации признают их местами
пыток, поскольку на одного человека приходится вместо положенных
по закону 4 м2 менее 1 м2.
До настоящего времени арест подозреваемых использовался весьма
произвольно, без особых сомнений и раздумий. В результате такой
практики ежегодно из следственных изоляторов освобождается каждый четвертый заключенный в связи с прекращением уголовного дела,
изменением меры пресечения, определением наказания без изоляции
от общества и тому подобными обстоятельствами.
Сроки содержания под стражей неоправданно растянуты (по сравнению с советским периодом удлинены почти в два раза), а суды
в этом отношении вообще никакими сроками не ограничены. В результате сложилась ситуация, когда с момента ареста до вынесения приговора проходят годы (и сейчас более тысячи человек сидят
в тюрьме без приговора в течение трех и более лет).
Изменению ситуации призван содействовать единогласно принятый Государственной Думой Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации,
Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты
Российской Федерации» № 25-ФЗ от 9 марта 2001 г.
В принятом Законе срок нахождения подозреваемого под судом
ограничен 6–12 месяцами.
Важно отметить, что в Законе предусмотрено существенное смягчение карательной политики по отношению к лицам, совершившим
преступления небольшой или средней тяжести, расширены основания для применения мер пресечения и наказания, альтернативных
270
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]