Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Развитие туристско-рекреационных зон в условиях государственно-частного партнерства. Монография
.pdf
Limited) – это практически единственная компания, которая
предоставляет финансовые льготы в области индустрии и
осуществляет все виды сервиса, начиная с предварительных
исследований и кончая приносящими прибыль операциями [26]. В
«Шеннон» действует двухуровневая схема управления. Правление
директоров из представителей министерств и частных компаний
отвечает за стратегию развития. В компетенцию исполнительной
дирекции входит решение производственных вопросов, при этом
она не вмешивается в деятельность компаний-резидентов. В
настоящее время СЭЗ «Шеннон» – это высокоразвитый
промышленный центр, где функционируют более 110 иностранных
фирм. Ежегодный экспорт составляет более 1 млрд. долл., то есть
70% ВНП, что выше, чем в других европейских странах. Однако
нельзя не отметить, что сосредоточение всех ресурсов в СЭЗ
оказало негативное влияние на другие отрасли экономики, в
частности на пищевую промышленность, сельское хозяйство,
использование природных ресурсов.
В Литве управление СЭЗ осуществляет победившая на
конкурсе управляющая компания, в состав которой входит по
одному члену, назначенному правительством Литвы и советом
муниципалитета той территории, где создана СЭЗ. Управляющая
компания является юридическим лицом, ей передается в аренду
территория СЭЗ и делегируются определенные управленческие
функции [46]. Следует отметить, что результативность литовских
СЭЗ, при наличии явных перспектив их развития, недостаточно
высока из-за неупорядоченного управления, отсутствия нужного
объема грузооборота и чрезмерных налоговых льгот.
В Латвийской Республике существуют четыре зоны с особым
экономическим режимом: Рижский и Вентспилсский свободные
порты, Лиепайская и Резекненская специальные экономические
зоны. Управление Лиепайской СЭЗ, например, является
юридическим лицом. Функции управления зоной выполняют
правление и исполнительный аппарат зоны. Правление Лиепайской
специальной экономической зоны является высшим коллективным
органом надзора и управления СЭЗ. Его членов назначает Кабинет
министров на пять лет по предложению Думы города Лиепаи.
71
В состав правления включаются три представителя
государственных интересов, делегированные Министерством
экономики, Министерством финансов и Министерством сообщения,
три делегированных Думой города Лиепаи представителя
и три представителя предпринимателей Лиепаи. Исполнительный
аппарат зоны является исполнительным и представительным
органом Управления Лиепайской СЭЗ. До 2006 г. Лиепайская СЭЗ
функционировала достаточно эффективно, однако на сегодняшний
день ее грузооборот резко снизился из-за незначительного движения
грузов из Латвии на Восток. В целом латвийские СЭЗ не
показывают высоких результатов по причине слабой
инфраструктуры, отсутствия у управляющей компании
собственности на землю (или в управлении), а также интенсивного
процесса оттока квалифицированных кадров [46].
Наиболее типичным примером решающей роли государства в
управлении ОЭЗ, в том числе и туристско-рекреационного типа,
является Россия, где экономическая ситуация потребовала выработки
единого подхода к регулированию процесса их создания. На стадии
подготовки законопроекта об особых экономических зонах
предлагались различные формы административного управления ОЭЗ,
в том числе передачу его функций коммерческой либо
некоммерческой организации. Предпочтение было отдано варианту с
государственным органом управления (рис. 2).
В результате основные функции в сфере управления ОЭЗ были
возложены на Министерство экономического развития Российской
Федерации. Для координации деятельности федеральных органов
исполнительной власти, исполнительных органов государственной
власти субъекта Российской Федерации, исполнительнораспорядительного органа муниципального образования,
хозяйствующих субъектов по развитию особой
72
РФ
ОАО
Экспертный
Территориальные
Департамент
Наблюдате
льные
советы ОЭЗ
(у каждой
ТРЗ
собственны
й)
Правительство
Минэкономразвития
России
ОЭЗ и
проектного
финансирования
«ОЭЗ»
совет
по отбору
резидентов в
ТРЗ
(единый для
всех ТРЗ)
Рис. 2. Структурная модель функционирования ОЭЗ
филиалы ОАО «ОЭЗ»
в особых
экономических зонах
туристско-
рекреационного типа
туристско-рекреационного типа
73
экономической зоны было предусмотрено создание наблюдательного
совета особой экономической зоны.
В его состав, как правило, входят представители уполномоченного
Правительством Российской Федерации федерального органа
исполнительной власти, представители исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации,
представители исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования, представители резидентов особой
экономической зоны и представители иных организаций, в том числе
представители образовательных и научно-исследовательских
организаций, осуществляющих деятельность в границах
муниципального образования, на территории которого расположена
особая экономическая зона. Состав наблюдательного совета особой
экономической зоны утверждается уполномоченным Правительством
Российской Федерации федеральным органом исполнительной
власти.
Особого внимания заслуживает ст.8 федерального закона
№116-ФЗ [1], предусматривающая, что уполномоченный
Правительством Российской Федерации федеральный орган
исполнительной власти для осуществления своих функций по
созданию за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта
Российской Федерации, местного бюджета, внебюджетных
источников финансирования объектов недвижимости в границах
особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории и
управлению этими и ранее созданными объектами недвижимости
вправе привлекать акционерное общество, 100% акций которого
принадлежит Российской Федерации, или управляющую компанию
[1].
Делать выводы об эффективности выработанной системы
управления ТРЗ в России пока рано, поскольку она находится
в стадии становления и развития. Однако уроки прошлого, когда ТРЗ
создавались на основе подзаконных актов и трансформировались в
оффшоры с соответствующими негативными последствиями для
инвесторов, дают основание считать, что на данный момент акцент на
преимущественно централизованную модель управления ТРЗ
оправдан. Однако существует множество других рисков, снижение
74
которых требует огромной и последовательной работы на всех
уровнях государственного и муниципального управления. Авторы
монографии «Развитие государственно-частного партнерства в
регионах Российской Федерации» выделяют несколько групп рисков
применительно к государственно-частному партнерству,
являющемуся основным принципом взаимодействия государства и
предпринимательства в рамках ТРЗ:
- риски государства, которые носят в большей части
общественно-социальный характер (возможные протесты в связи
с необеспеченностью государством своих обязательств, ухудшением
экологической ситуации, строительством объектов в
непосредственной близости от жилья и т.п.);
– риски частного сектора, которые связаны прежде всего
с работой бюрократического аппарата, традиционными рисками
ведения бизнеса и возможными протестами населения;
– риски, связанные с работой государственных и
муниципальных структур, которые подразумевают высокий уровень
коррупции на всех уровнях управления, возможное изменение
нормативно-правовой базы, изменение приоритетов в социальноэкономическом развитии, конфискацию или приватизацию в целях
погашения кредита или уплаты налога, досрочное прекращение
контракта, изменение политической системы или замена партнера;
– риски, связанные с участием государственных
(муниципальных) структур как партнеров в реализации совместного
проекта. Эти риски связаны с отсутствием реальной ответственности
государственных структур за реализацию проекта; длительным
процессом согласования проекта; отсутствием координации
действий; различием интересов государственных структур, а также с
различием региональных и муниципальных интересов; сложностью
решения конфликтных ситуаций; сокращением или прекращением
финансирования при изменении приоритетов бюджетных расходов;
сложностью выхода из проекта и возврата инвестиции;
избыточностью контроля со стороны государства [27].
Последовательное решение обозначенных проблем будет иметь
решающее значение для перспектив развития инфраструктурных
факторов развития России и реализации инновационной стратегии.
75
При этом чрезвычайно важное значение имеет изучение мирового
опыта функционирования свободных экономических зон, на основе
которого можно будет сформулировать основные выводы об их
достижениях, общих чертах и особенностях развития.
Функционирование специальных экономических зон в промышленно
развитых странах свидетельствует о том, что в основе их успеха
лежит, с одной стороны, хорошее планирование первоначальных
стадий их развития, с другой – гибкость управления зонами.
Изменяющаяся ситуация в мировом хозяйстве (НТР, конкуренция
между транснациональными корпорациями, изменения в курсах
валют, в системе международного обмена и др.) оказывает серьезное
влияние на развитие ТРЗ и соответственно требует адекватного
реагирования на эти изменения.
Для эффективного управления функционированием зоны и
исключения различного рода рисков необходимо:
– определение органа государственного управления по
координации и контролю за развитием зон, обладающего
достаточной властью для защиты интересов последних;
– создание функциональной структуры управления зоной во
главе с администрацией, которая наделяется значительными
полномочиями, в том числе делегированными причастными
ведомствами;
– непосредственное подчинение администрации зоны
уполномоченному государственному органу, минуя все
промежуточные административно-территориальные властные
инстанции.
Наряду с широким использованием институциональных
механизмов практика показывает, что успех зависит и от таких
факторов, как самостоятельность органа управления ТРЗ, качество
сотрудничества с операторами зон и предприятиями, увеличение
роли бизнеса в предоставлении услуг. Для исключения ситуации
конфликтов интересов в ТРЗ очень важно, чтобы руководство зоны
занималось исключительно распорядительными функциями и не
вмешивалось в деятельность зоны.
Что касается применяемых технологий управления зонами, то
они, по мнению Р.И. Гайнутдинова, должны обеспечивать
76
понятность и прозрачность процесса принятия решения для всех
участников процесса, обеспечивать реализационное сопровождение
и мониторинг, фиксировать результат проектов как с точки зрения
соответствия исходным критериям отбора, так и с точки зрения
эффективности, обеспечивать изменение процедур и нормативов
принятия и реализации решения, если будет выявлена их
неэффективность [18].
Многие аспекты неудачных и успешных примеров создания
свободных экономических зон определяются рациональностью
выбранной модели государственного управления созданием
свободных экономических зон. В каждом конкретном случае это
диктовалось либо степенью развитости туристского рынка, либо
возможностями финансирования туристской отрасли, либо
географическими особенностями туристской зоны, либо
институциональной спецификой управления этим сектором
экономики (рис. 3). В США, например, государственный орган
управления туризмом отсутствует. Здесь действует модель
рыночной саморегуляции в туристской отрасли, основанная на
доминировании частного капитала.
Существующий опыт управления российскими ТРЗ (рис .4)
свидетельствует об отсутствии четкого понимания их специфики в
условиях России. Следует также отметить, что отсутствие
государственного управления туризмом привело к потере такой
важной его составляющей, как социальная сторона. Развитие видов
туризма, не связанных с получением высоких доходов, без
использования организационных методов, по мнению Л.Е. Калининой, невозможно [28]. Не случайно реальные результаты
деятельности демонстрирует всего одна ТРЗ – «Березовая Катунь».
Наиболее частыми ошибками, встречающимися при
организации ТРЗ, являются:
- неэффективные административные структуры либо слишком
большое количество управленческих органов зоны;
- слабое взаимодействие частных компаний и государственных
органов в вопросе обеспечения инфраструктурой;
- бюрократическая заорганизованность управления ТРЗ;
- наличие многочисленных неоправданных процедур для
регистрации иностранных инвесторов;
77
Министерство туризма
(Египет, Мексика,
Турция и др.),
экономики, торговли,
производственной
деятельности
и проч. (Германия,
Италия, Испания,
Нидерланды, Чешская
Республика и др.)
Секретариат Управление Служба
Администрация зоны
Исполнительная дирекция
Рис. 3. Система управления туристскими зонами
в зарубежных странах
78
Министерство
Федеральное
Комитеты
Министерства,
Ассоциации
Органы
управления
туризмом в
регионах РФ
спорта, туризма
и молодежной
политики РФ
агентство по
туризму
(Российский
союз
туриндустрии,
Ассоциация
содействия
туристским
технологиям,
АТАРТ и др.)
департаменты
и управления
по туризму
в регионах
по туризму
в городах
Рис. 4. Система управления туристскими зонами в России
- отсутствие строгой «привязки» политики управляющих
органов ТРЗ к интересам инвесторов.
Среди них наиболее серьезной ошибкой, препятствующей
успешному функционированию зоны, является отсутствие
эффективного взаимодействия как между участвующими сторонами
по обе стороны ТРЗ, так и между участниками самих зон.
Положение усугубляется недостаточной изученностью
вопросов управления свободными экономическими зонами, а также
отсутствием четко сформулированных рекомендаций по разработке
и реализации структурно-инвестиционной политики, поэтому для
79
успешного функционирования свободных экономических зон
необходима разработка методических принципов и модели
управления, учитывающих весь комплекс факторов.
Представляется, что для определения наиболее эффективной
модели управления ТРЗ необходимо осуществить классификацию
существующих типов туристско-рекреационных образований в
регионах (туристско-рекреационных зон, туристскооздоровительных парков, туристско-рекреационных комплексов,
национальных парков) по целому ряду признаков (значению
в общей системе туризма и оздоровления, роли в экономике,
профилю и составу использования ресурсов и т.д.), что позволит
установить параметры и закономерности развития этих
образований, а также сформировать каркас туристической отрасли
на национальном и региональном уровнях.
Таким образом, можно заключить, что при создании и
функционировании особых экономических зон целесообразно
уделять более пристальное внимание совершенствованию методов
административно-правового регулирования предпринимательской
деятельности в ТРЗ. Необходимо создавать четкую систему
государственного контроля (надзора) за деятельностью компанийрезидентов, учитывать особенности, связанные с режимом
функционирования ТРЗ, а также постоянно изучать причины
процветания или неудачной их деятельности. В противном случае
степень риска, неизбежная при реализации любых масштабных
проектов, будет оставаться достаточно высокой, что не позволит
решить поставленные перед ТРЗ задачи по ускорению процесса
модернизации российской экономики.
2.3. Общее и особенное в функционировании туристскорекреационных зон в России и за рубежом
Анализ существующей мировой практики создания и
функционирования особых экономических зон туристскорекреационного типа (ТРЗ) показывает, что независимо от
страновой принадлежности они рассматриваются как одна из
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]