Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Развитие туристско-рекреационных зон в условиях государственно-частного партнерства. Монография
.pdf
38 млрд. руб. на строительство инфраструктуры ОЭЗ [53]. Иными
словами, серьезным стимулом для частных инвестиций в
российские ОЭЗ служат государственные вложения. Исследования
международного опыта создания ОЭЗ показывают, что инвесторы
предпочитает вкладываться в уже обустроенные зоны, поэтому
застройку приходится осуществлять государственному органу.
Такой подход чреват серьезным замедлением темпов строительства.
Ведь для нормального обустройства 1 кв. км промышленнопроизводственной зоны требуются вложения порядка 40-45 млн.
долл., таможенно-торговой – 10–15 млн. долл. США. Такие средства
областная администрация вряд ли найдет даже теоретически [79].
Именно поэтому большая часть действующих в мире ОЭЗ
ограничена пределами предприятия, нескольких производственных
объектов, отдельно взятого порта или небольшого по территории
города или района.
В отличие от промышленно развитых стран, где СЭЗ
используются как инструмент развития проблемных регионов,
в России создание ОЭЗ ориентировано, наоборот, на перспективные и
наиболее благополучные регионы. Имеющийся негативный опыт
1990-х годов по созданию свободных экономических зон в ряде
отстающих регионов, утверждает В.А. Савин, не может служить
достаточным основанием для лишения указанных регионов
возможности создания ОЭЗ, в том числе и туристско-рекреационного
типа. С его точки зрения, при принятии решений о создании новых
ОЭЗ целесообразно предусмотреть отдельный конкурс для заявок
депрессивных и экономически отсталых регионов, чтобы дать
возможность использовать механизм особых экономических зон для
привлечения инвестиций и выравнивания уровня экономического
развития таких территорий на фоне других регионов. Такой подход
позволит осуществить сближение уровня развития территорий не
только за счет прямой финансовой помощи из центра, но и
посредством использования вполне рыночных механизмов [61]. Для
изменения существующего положения представляется также
целесообразным при оценке заявки делать акцент не на анализе
социально-экономического положения региона, а на инвестиционных
предложениях.
61
Важной задачей является устранение пробелов в нормативноправовой базе, определяющей порядок учета интеллектуальной
собственности в составе нематериальных активов предприятий.
Требуется также введение правовых норм, которые бы
регламентировали процедуру передач прав на интеллектуальную
собственность и контроля за ее использованием. Как указывают
Р. Кучуков и А. Савка: «Зарубежный опыт подтверждает, что
интеллектуальная собственность, созданная за счет средств
государственного бюджета, должна иметь особый режим правового
регулирования. Так, в США применяется более 20 законов и актов
президента США по стимулированию передачи технологий и учету
прав на результаты интеллектуальной деятельности» [38].
Серьезной проблемой является также отсутствие возможности
в соответствии с Законом «Об особых экономических зонах в
Российской Федерации» располагать в ОЭЗ вспомогательные
производства рядом с компаниями-резидентами, в отличие от
существующей западной практики. Между тем снятие запрета на
деятельность в зоне льготного налогообложения предприятий,
представляющих весь цикл производства, позволило бы
значительно повысить экономическую отдачу ОЭЗ.
Существенный недостаток российской законодательной базы в
сфере ОЭЗ – в отсутствии четких правил создания и
функционирования кадровых служб (или вспомогательных служб с
широким перечнем функций) в составе ОЭЗ, которые бы могли за
достаточно короткий срок обеспечить производство
квалифицированными кадрами или другими требующимися
услугами. Именно так принято в зарубежной практике деятельности
СЭЗ, поэтому они привлекают не только малый и средний бизнес,
но и транснациональные компании, а начальный этап их
деятельности не затягивается на годы.
Следует также более четко определить место частных
компаний в обеспечении ОЭЗ коммунальными услугами, которые
могут быть экономически выгодными. При этом можно
использовать концессионный механизм, также требующий
законодательного совершенствования.
Представляется, что при получении регионами разрешения
самостоятельно создавать ОЭЗ многие проблемы создания и
62
функционирования ОЭЗ могли бы быть решены достаточно
Понятие
Территория, не подлежащая
Предоставление льгот
Отсутствие требований по
оперативно и с наименьшими затратами. Между тем согласно ст. 2
Федерального закона №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в
РФ» [1] ТРЗ – это «определяемая Правительством Российской
Федерации часть территории Российской Федерации, на которой
действует особый режим осуществления предпринимательской
деятельности», что может трактоваться как косвенный запрет на
создание ТРЗ решением региональных органов власти.
Ключевые элементы, рекомендуемые в качестве
законодательной основы для формирования политики в отношении
ОЭЗ туристско-рекреационного типа, представлены в табл. 2.
Таблица 2
Ключевые элементы политики по созданию
и функционированию ТРЗ [69]
Ключевые элементы Международный стандарт
экстерриториальности
стандартному таможенному контролю;
право получения сертификатов
происхождения государственного
образца; право на участие в
государственных торговых
соглашениях
минимальному объему экспорта;
производители и компании сервисного
обслуживания; иностранные и местные
компании; филиалы существующих
предприятий; частные застройщики
СЭЗ
63
Окончание табл. 2
Ключевые элементы Международный стандарт
Иностранные и
Никаких ограничений; равные права
Развитие частных СЭЗ
Четко определено законодательством;
Продажи на внутреннем
Либеральная политика, проводимая на
Закупки на внутреннем
Рассматриваются как экспорт с
Трудовая политика
Полное соответствие со стандартами
отечественные
собственники
разработаны критерии для регистрации
зон; право на получение всех
существующих льгот для СЭЗ;
справедливая конкуренция со стороны
государственных СЭЗ
рынке
рынке
общем основании, а не от случая к
случаю; рассматриваются как импорт
на внутреннем рынке; подлежат уплате
импортных таможенных сборов и
налогов
внутреннего рынка; предприятия
имеют право на косвенные льготы как
предприятия-экспортеры
Международной организации труда;
специальные методы разрешения
трудовых конфликтов
В заключение отметим, что потенциальные зарубежные
инвесторы проявляют все больший интерес к инвестированию в
российские ТРЗ. Отсюда актуальность дальнейшего развития
действующей нормативно-правовой базы чрезвычайно высока,
поскольку она явно недостаточна для активизации деятельности
существующих ТРЗ и массового появления новых. Необходимо
сделать особый акцент на упрощении процедуры регистрации
резидентов и получения разрешения на выполнение работ
иностранными специалистами; отменить обязательную
разрешительную документацию по импорту и экспорту; ускорить
процедуру таможенной проверки и обеспечить конвертацию
вложенного капитала. Закон о свободных экономических зонах
64
должен включать детально проработанные положения, касающиеся
предоставляемых льгот, условий деятельности местных
предпринимателей и зарубежных инвесторов, а также их прав и
обязанностей. Представляется также, что при получении регионами
разрешения самостоятельно создавать ТРЗ многие проблемы
создания и функционирования ТРЗ могли бы быть решены
достаточно оперативно и с наименьшими затратами.
2.2. Особенности управления
туристско-рекреационными зонами
Управление особыми экономическими зонами туристскорекреационного типа имеет определенную специфику, которая
заключается в том, что их структура, функции и полномочия
органов управления определяются в зависимости от целей создания,
типа зоны, формы собственности, размера территории. Ошибки при
определении хотя бы одного из перечисленных параметров
напрямую отражаются на эффективности функционирования зон.
Наиболее типичной ошибкой при определении целей создания
ТРЗ является стремление региональных органов власти решить с их
помощью злободневные социальные и экономические проблемы,
характерные для той или иной территории (множество
недействующих предприятий, неразвитая инфраструктура,
безработица и т.п.). Такие территории имеют низкую
инвестиционную привлекательность и требуют весьма
значительных инвестиций на первоначальное обустройство, из-за
чего ряд СЭЗ оказались неуспешными (в Китае и США, например).
С учетом этих рисков подавляющее большинство ныне
существующих СЭЗ создаются в пределах одного производства
(или их совокупности), порта, небольшого города или района.
Важным моментом при выборе вида и структуры управления
ТРЗ является определение типа зоны. Однако мировая практика
знает немало примеров, когда органами управления, независимо от
65
типа зоны, являются региональные администрации, которые
добиваются заметных успехов.
Исследования показывают, что ключевые факторы,
определяющие технологии управления со стороны всех участников
особых экономических зон, – это форма собственности ТРЗ и
территория. По характеру собственности ТРЗ можно разделить на
государственные, частные и смешанные. Наиболее
распространенной в мировой практике формой собственности ТРЗ
является смешанный тип, предполагающий сочетание
государственной и частной собственности. Вместе с тем наиболее
заметной тенденцией за последние 15 лет стало увеличение
количества ТРЗ, находящихся в частной собственности. Причем это
характерно не только для промышленно развитых государств, но и
для стран с переходной экономикой и многих развивающихся стран.
В государственной собственности, как правило, находятся только
земля и объекты инфраструктуры ТРЗ. Управление же зонами и
строительство ряда важнейших инфраструктурных объектов берут
на себя представители частного капитала. Это дает основание
утверждать, что частная собственность, частный капитал становятся
важнейшим фактором успешного развития ТРЗ, хотя
государственная собственность играет важную роль в некоторых
развивающихся государствах, в Китае, России и ряде стран с
переходной экономикой в Центральной Европе.
Согласно проведенным исследованиям 62% из 2301 ОЭЗ
в развивающихся странах и странах с экономикой переходного типа
относятся к частному сектору. Это резко контрастирует
с результатами исследований, проведенных в 80-х годах, когда на
частный сектор приходилось менее 25% всех существующих в мире
ОЭЗ. Основным фактором в пользу развития таких зон является тот
факт, что они могут успешно управляться частными
предпринимателями, при этом существенно снижается нагрузка на
государственные ресурсы [69].
С учетом изложенного действующие системы
администрирования ТРЗ можно свести к двум моделям. Для первой
характерно негосударственное подчинение всех ТРЗ центральному
общегосударственному органу. Например, в Южной Корее и Тайване
таким органом является Управление по недвижимости (Industrial
66
Eslate Administration), которое управляет не только ТРЗ, но и другими
индустриальными центрами. В других странах ТРЗ подчиняются
специализированному органу по управлению СЭЗ, обычно
называемому «Управление ТРЗ» (EPZ Authority). Как правило, в этот
орган входят представители разных министерств и организаций,
ответственных за деятельность СЭЗ перед Министерством внешней
торговли и промышленности [43].
В привязке к территориальному признаку система
администрирования выглядит следующим образом. Если
территория зоны полностью совпадает с территорией области,
города, района и т.д., то вопросы административного и
хозяйственного руководства зоны возлагаются на соответствующие
местные органы власти и управления. Функции генерального
администратора ТРЗ выполняет приглашаемый по контракту
специалист. Что касается вопросов общехозяйственного развития
зоны, то они, как правило, возлагаются на специальную
корпорацию, создаваемую за счет вкладов предприятий,
функционирующих в зоне и за ее пределами, а также местных и
центральных органов управления. Высшим органом корпорации,
действующим на коммерческих принципах, является правление, в
составе которого должны быть представлены руководители
отечественных предприятий и предприятий с иностранными
инвестициями. Если же ТРЗ не совпадает с территорией,
определяемой административно-территориальным делением, то
возникает необходимость создания администрации зоны [51].
В европейских странах к управлению ТРЗ нередко
привлекаются негосударственные структуры. Так, например, в
австрийских ЗСТ (зона свободной торговли) управление
осуществляют товарищества с ограниченной ответственностью (в
трех зонах) и акционерное общество (в четвертой зоне),
участниками которых являются местные органы власти, банки,
торговые палаты, промышленные объединения [57].
Похожие примеры можно привести и из практики других
стран. Однако в большей части европейских стран также пока
отмечается доминирование роли государственного управления ТРЗ.
На Филиппинах в состав органа по управлению СЭЗ входят 7
67
представителей именно тех министерств, которые связаны с
инвестиционными и торговыми проблемами в данной СЭЗ, во главе
с министром внешней торговли и промышленности. Такой состав
позволяет достичь самого активного содействия со стороны
правительственного аппарата в отношении к СЭЗ и обеспечить
тесную взаимную координацию между органами управления на
высшем уровне. На микроуровне обычно в состав органа
управления СЭЗ входят отделы инвестиций, маркетинга, а также
отдел по подготовке и подбору кадров. Кроме выполнения функций
по управлению и торговле средствами инфраструктуры в СЭЗ, эти
органы еще обеспечивают предприятия СЭЗ разными услугами [43].
Необходимо отметить, что не все филиппинские СЭЗ эффективны,
например, СЭЗ «Батан», находящаяся в районе с низко развитой
инфраструктуры и в 170 км от порта «Манила».
В КНР какая-либо система управления зон отсутствует.
Создание ОЭЗ, в том числе и туристско-рекреационного типа
осуществлялось принятием разовых решений китайского
правительства на основании обращений региональной власти.
Административное управление зонами, как правило, берут на себя
местные власти, однако есть немало примеров, когда функции по
управлению делегируются специализированным компаниям. Не все
китайские свободные экономические зоны были успешны, ряд из
них прекратил свою деятельность. Тем не менее практика
функционирования китайских свободных экономических зон
продемонстрировала несомненные успехи, которые были связаны со
своевременным созданием в них современной инфраструктуры
(дорог, связи, средств размещения), что позволило привлечь
значительное количество крупнейших мировых инвесторов. К числу
достижений китайских СЭЗ следует отнести прежде всего высокие,
устойчивые темпы экономического роста, большие объемы
привлеченных в зоны иностранных инвестиций, значительное
повышение производительности труда и, наконец, существенный
рост уровня жизни населения. Свободные экономические зоны в
КНР в целом являются удачным экспериментом по безболезненному
переходу к рыночным отношениям в условиях преобладания
государственной собственности.
68
В Великобритании управляющий орган зон
предпринимательства (местный совет или корпорация развития)
утверждается лицами, уполномоченными госсекретарем
(министром) окружающей среды, транспорта и регионов [24]. Такая
система управления оказалась очень эффективной для реализации
региональной политики, направленной на оживление мелкого и
среднего бизнеса в депрессивных районах.
В США исполнительный секретариат правления зон
свободной торговли располагается в здании администрации по
импорту Департамента торговли США, таким образом являясь
частью одного из ключевых федеральных министерств. На
микроуровне функции текущего контроля за деятельностью,
протекающей в отдельно взятой зоне, возложены на директора
таможенного поста в порту, в юрисдикции которого она находится.
У ТРЗ как юридического лица могут быть спонсоры из числа
«государственных или частных корпораций, которые могут
управлять ее инфраструктурой, или же сама зона может выступать у
них подрядчиком» (U.S.Customs and Border Protection, 2006) [57].
Такие СЭЗ отличаются высокой эффективностью не только
собственной деятельности, но и в плане влияния на региональную
экономику.
В Нидерландах зоны с особым экономическим режимом
(экономические зоны) располагаются на принадлежащих им
Антильских островах, которые являются частью Королевства
Нидерландов. Зоны функционируют на острове Кюрасао (Curaçao
Industrial & International Trade Development Co. N.V.), где
сконцентрирована основная часть экономики Нидерландских
Антильских островов. Органом, ответственным за управление и
функционирование зон, является Исполнительный совет островов.
По решению Исполнительного совета полномочия по управлению
экономическими зонами и их деятельностью могут передаваться
компании публичного права или обществу с ограниченной
ответственностью [63]. Экономические зоны управляются
компанией «Curinde N.V.», контрольный пакет (85%) которой
принадлежит Администрации острова Кюрасао. Этот остров уже
достаточно долго остается центром коммерции, торговли и
69
динамично развивающейся экономики, что свидетельствует об
эффективности выбранной системы управления зоной.
В Испании деятельностью СЭЗ руководит консорциум
предприятий и фирм, расположенных в СЭЗ, который определяет
стратегию развития СЭЗ и условия деятельности на ее территории.
Консорциум является органом государственной власти, имеет
собственное имущество и создается при Министерстве финансов. Все
решения консорциума принимаются в соответствии с
установленными административными процедурами, за исключением
решений по вопросам налогообложения. Органами управления
консорциума являются совет консорциума и председатель
консорциума. Совет состоит из председателя и вице-председателя.
Оба они назначаются Центральным правительством Испании. При
совете действует техническая комиссия, обязанностью которой
является подготовка заключений по поданным заявлениям на
регистрацию в качестве резидента СЗКО. Другой важный орган,
действующий при консорциуме – официальный регистратор
компаний СЗКО, имеющий статус государственного регистратора.
Самой крупной испанской СЭЗ является – СЭЗ «Барселона» (Zona
Franca de Barcelona), включающая в себя промышленный полигон,
«свободный склад» и «зону свободной торговли». Для управления
этим комплексом был создан консорциум ОЭЗ «Барселона»,
деятельность которого весьма успешна. В течение года через ОЭЗ
проходит свыше 200 тыс. т грузов, которые занимают в среднем
около 85% площади, отведенной под ЗСТ. Оборот транзитных грузов
только за 2009 г. вырос на 32%, количество оформленных
экспортных грузов увеличилось на 122%, импортируемых – на 37,1%
[65]. Ключевыми факторами эффективной деятельности СЭЗ
«Барселона» являются наличие одной из лучших инфраструктур в
Европе, доступ к главным автострадам Испании и Европы и
безусловный учет консорциумом планов инвесторов по развитию
производства в зоне.
Определенную специфику имеет система управления в
ирландской СЭЗ «Шеннон». Учрежденная ирландским
правительством в 1959 г., компания по развитию свободного
аэропорта «Шеннон» (Shannon Free Airport Development Company
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]