Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прогнозирование и планирование экономики. Учебное пособие.pdf
дов, субсидий, экспортных и импортных цен ближнего и дальнего
зарубежья, процентных ставок по кредитам и депозитам и др.
По каждому фактору определяются его прогнозируемая величина
и изменение. Затем данные в абсолютном выражении по соответствующему фактору в периоде, предшествующем прогнозируемому, делятся на ВВП в том же периоде, и этот результат умножается на процентно
е изменение фактора в прогнозируемом периоде по сравнению
с предшествующим. Результаты по каждому фактору суммируются и,
исходя из уровня инфляции предшествующего периода и влияния факторов, рассчитывается инфляция в прогнозируемом периоде.
Для борьбы с инфляцией государство проводит антиинфляционную политику, т.е. разрабатывает комплекс взаимосвязанных мероприятий, способствующих снижению инфляции.
Систему меро
приятий по борьбе с инфляцией можно подразделить на две группы: стратегические антиинфляционные меры, соединяющие долговременные цели и методы, и тактические, дающие быстрые результаты при их использовании.
Одним из стратегических инфляционных направлений является
гашение инфляционных ожиданий и прежде всего – ценовых. Другим
долговременным антиинфляционным мероприятием является введе
ние
жёстких лимитов на ежегодные приросты денежной массы, сокращение бюджетного дефицита.
Избыток денежных средств населения можно регулировать
с помощью разнообразных методов изъятия их из обращения: государственных займов, целевых вкладов в сбербанки и др.
Важной краткосрочной антиинфляционной мерой может быть снижение налогов и процентных ставок за кредит. Однако оправдано это будет в том случае, если их снижение послужит толчком к росту инвестиций, увели
чению объёмов производства потребительских товаров.
Следует иметь в виду, что методы антиинфляционной краткосрочной политики не рассчитаны на устранение причин инфляции.
Они носят преимущественно чрезвычайный характер и направлены на
временное уменьшение инфляционного напряжения в экономике.
Политика государства в условиях инфляции должна предусматривать: политику воздействия на рынок; политику доход
ов; политику,
ориентированную на предложение.
В зарубежных странах при борьбе с инфляцией использовались
разные подходы. В результате принимаемых мер инфляция отступает
во всём мире. В России инфляция за последние годы имеет устойчивую
тенденцию снижения. По данным Росстата в 2017 г., впервые в новейшей истории России инфляция составила минимальный размер – 2,5%.
31
3. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
3.1. СУЩНОСТЬ И ФОРМЫ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Планирование – это процесс научного обоснования целей, приоритетов, определения путей и средств их достижения. На практике
оно реализуется путём разработки планов. Цель макроэкономического
планирования – привести по истечении определённого срока к желаемому результату национальную экономику в целом.
К планированию относятся:
– общественно-политический надзор над экономикой и контроль через различные политические учр
еждения (правительство, пар-
ламент, администрация президента, политические партии и т.д.);
– оценка состояния экономики на конкретный момент времени;
– оценка спонтанных тенденций развития;
– проецирование на будущее желаемого экономического уровня,
а также использование всех необходимых средств для достижения намеченных целей.
Основной функцией планирования является формулирование
курса действий над управляемой системой с последу
ющим формулированием комплекса мер по их реализации, что находит своё отражение в содержании плана.
План представляет собой документ, который содержит систему
показателей и комплекс различных мероприятий по решению социально-экономических задач. В нём отражаются цели, приоритеты, ресурсы, источники обеспечения, порядок и сроки их выполнения.
План сост
оит из отдельных разделов, в этих разделах обосновываются пути решения задач, стоящих перед государством в области
экономики в плановом периоде, определяются основные показатели по
отраслям и сферам экономики. Определённые показатели должны
быть обоснованы, а в плане должны быть предусмотрены антиинфляционные меры и уделено особое внимание разделам по социальной
политике го
сударства. Прогноз и план взаимно дополняют друг друга.
Различают следующие формы планирования.
1. Директивное или административно-командное планирование –
планирование, при котором собственником средств производства
является государство. Плановые задания доводятся до всех звеньев
экономики и являются обязательными для выполнения. Планы разра-
32
батываются исходя из общегосударственных интересов. Директивное
планирование старается исключить воздействие рынка на экономику и
выносит на макроуровень решение всех микроэкономических задач.
Директивному планированию командно-административной системы
характерна сквозная система планирования, объединяющая все уровни
хозяйствования в жёсткую систему. Отсутствует самостоятельность
предприятий, что исключает принятия решения, учёта и анализ микроэкономических решений.
Как по
казал опыт развития отечественного хозяйства, директивное планирование потеряло свои преимущества перед другими методами, которые используют государства в рыночных условиях.
2. Индикативное планирование – планирование, при котором
исходной базой является смешанная экономика. Плановые документы
содержат лишь общие прогнозы о желаемом развитии экономики,
а также включают решение о государственных расходах, капиталовложениях и о теку
щих расходах государственных предприятий.
Основной задачей плана выступает координация использования государственных ресурсов, не претендующая на прямое определение решений представителей частного сектора. Индикативное планирование
оказывает воздействие на частный сектор через спрос, через его ограничивающий или стимулирующий характер, здесь нет большего разделения между планом и рынком, так ка
к план выполняет подчинён-
ную роль при рынке.
3. Стратегическое планирование представляет собой процесс
определения долгосрочных целей, обоснование приоритетов и формирование механизма по их реализации. Оно предполагает учёт факторов
внешней среды: технологических, экономических, конкурентных,
социальных, международных, рыночных, политических.
Наибольшее распространение получили: директивное, индика-
тивное и стратегическое планирования. Директивное и индикативно
е
планирование является основным рабочим инструментом по реализации идей, поставленных в стратегических планах (прогнозах).
Планирование в рыночной экономике осуществляется преимущественно экономическими методами, а основными экономическими
регуляторами являются налоги, таможенная и финансовая политики.
3.2. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД В ПЛАНИРОВАНИИ
Программно-целевое планирование применяется для решения как
народно-хозяйственных, так и локальных производственных, технических, экономических и других задач. Необходимость программно-
33
целевого планирования обусловлена ростом и усложнением межотраслевых и межрегиональных связей, выходом производственных, экономических и социальных проблем за рамки отдельно взятой отрасли,
региона.
Отраслевое планирование способствует ускорению научнотехнического прогресса, но ведёт к ведомственной разобщённости,
тормозящей интеграцию. Территориальное планирование обеспечивает развитие инфраструктуры, местную инициативу, но порождает региональную замкнутость. Пр
ограммно-целевое планирование исключает односторонний подход к планированию. Программный разрез
плана сочетает централизованное начало с самостоятельностью хозяйствующих субъектов. Способствует совершенствованию межотраслевых и территориальных связей. Поэтому программно-целевой метод
стал основным методом планирования, а целевая комплексная программа – основным плановым документом, содержащим увязанный по
ресурсам, срокам, исполнителям комплекс мероприятий для обеспечения эффективно
го решения поставленных задач. В сочетании с отраслевым и территориальным аспектом и в тесной взаимоувязке с балансовым и другими методами планирования он позволяет рационально
сочетать интересы отраслей и территорий с целями развития всей
социально-экономической системы.
Программно-целевое планирование стало развиваться в СССР
в качестве сре
дства концентрации ресурсов на главных направлениях и
для преодоления противоречий между отраслевым и территориальным
планированием. В директивной экономике достигалась высокая эффективность программно-целевого метода благодаря организационным возможностям объединения ресурсов и исполнителей. Примерами
успешно реализованных программ являются план ГОЭЛРО, создание
атомного оружия, освоение космоса и др.
С 1992 года Плановая система переста
ла функционировать как
в частном, так и в государственном секторах (полный демонтаж
в какой-то мере был предотвращён принятием Закона «О поставках
продукции для государственных нужд»). Государственное управление
стало опираться на прогнозирование, нормативные акты, но программно-целевое планирование не утратило своё значение как один
из немногих оставшихся инструментов вмешательства го
сударства
в экономику. В настоящее время разработка целевых комплексных
программ является не только методом планирования социальноэкономического развития, но и средством реализации политики государства. Разрабатываются федеральные (межгосударственные), региональные, местные целевые программы.
34
Федеральная программа включает экономические, организационные, правовые и другие мероприятия, направленные на реализацию
государством политики в целом по стране или в какой-то её деятельности.
Устанавливается перечень приоритетных проблем, подлежащих
программной разработке. В него входят:
– социальное развитие, включая повышение экологической
безопасности;
– поддержка эффективных и свёртывание бесперспективных
устаревших производств;
– развитие инф
раструктуры, необходимой для структурных пре-
образований;
– эффективное использование ресурсов и сохранение ценного
научно-технического потенциала;
– сбалансированность производства и платёжеспособного
спроса;
– диверсификация экспортного потенциала.
В целях обеспечения решения особо важных общегосударственных задач федеральным целевым программам может присваиваться
статус президентских программ, инициатором их выступает Президент
РФ. Они отличаются социально-экономической значи
мостью, приоритетностью направлений развития, высокой готовностью к реализации.
В ряде случаев статус президентской может получить утверждённая
программа. Создан Центр президентских программ – Администрация
Президента РФ. Органы исполнительной власти РФ и субъектов принимают участие в постановке проблем и обоснования необходимости
их решения на основе программ под патронажем Президента РФ.
По пор
учению Президента РФ Центр проводит экспертизу представленных предложений. Прошедшие экспертизу предложения направляются Президентом РФ в Правительство РФ для дальнейшей проработки и реализации.
Перечень целевых программ формируется в соответствии с прогнозом социально-экономического развития страны, определяемыми
приоритетами и в непосредственной связи с разработкой бюджета
на очередной год.
Первостепенное место в со
ставе федеральных программ занимает
программа социально-экономического развития России как комплексная система целевых ориентиров и планируемых государством эффективных путей и средств их достижения. В программе оцениваются
итоги развития России за предыдущий период и состояние экономики,
а также отражается политика Правительства РФ по основным направ-
35
лениям: макроэкономическая, инвестиционная и структурная, аграрная, экологическая, социальная, региональная, внешнеэкономическая.
Программа социально-экономического развития страны разрабатывается на краткосрочную среднесрочную перспективу исходя из
положений, содержащихся в послании Президента РФ Федеральному
собранию. Она представляется Правительством РФ в Совет Федерации
и Государственную Думу для рассмотрения.
Разрабатываются производственно-экономические, научно-технические, инновационные, социальные, эколог
ические, внешнеэкономические и другие программы. Каждая программа содержит определённую информацию:
1. Наименование, период реализации. Органы управления,
утвердившие (одобрившие) программу, дату утверждения. Основные
цели, задачи и мероприятия, направленные на полное или частичное
решение проблемы. Этапы и механизм реализации программы.
2. Перечень и стоимость проводимых научно-исследовательских,
проектно-конструкторских и технологических разр
аботок. Капиталь-
ные вложения и источники их финансирования.
3. Развитие производства по выпуску программной продукции.
Долю импортозаменяющей продукции в общем объёме производства.
4. Оценку эффективности, а также социально-экономических и
экологических последствий реализации программы.
5. Структуру организации управления программой и контроля
за ходом её выполнения.
Программа содержит также паспорт, технико-экономическое
обоснование (бизнес-план), пр
едварительную бюджетную заявку
на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы, лист согласования с заинтересованными министерствами и
ведомствами.
Межгосударственная целевая программа, в которой участвует
Российская Федерация, включает систему мероприятий с техникоэкономическими обоснованиями (бизнес-планом) и предварительную
бюджетную заявку в части обязательств России.
Основными принципами разработки федеральных целевых про-
амм являются:
гр
1) реализация положений государственной стратегии устойчивого развития, приоритетного решения экономических, оборонных, научных, социальных и других важнейших задач;
2) обеспечение координации и согласованности деятельности
участников решения крупномасштабных федеральных, региональных,
отраслевых проблем;
36
3) участие в программе не только органов государственной власти и местного самоуправления, но и субъектов экономики, научных и
общественных организаций;
4) достижение конкретного конечного результата и получение
необходимого социально-экономического эффекта в период от одного
до пяти лет;
5) взаимная ответственность заказчиков и исполнительной программы.
Проекты программ разрабатываются в соответствующих мини-
стерства
х и регионах и вносятся на рассмотрение в Правительство РФ.
Оно может направить проект в Экспертный совет при Правительстве
РФ или отклонить. Утверждаются программы органами как законодательной, так и исполнительной власти в зависимости от их значимости.
Разработка программы включает следующие стадии: отбор про-
блем; принятие решения о разработке; обо
снование намечаемых мероприятий; экспертизу и оценку эффективности; утверждение (одобрение); контроль за ходом выполнения.
Инициаторами постановки проблем и обоснования необходимости их решения программными методами могут выступать органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, юридические и физические лица. Отбор проблем для решения на федеральном уровне осуществляется по след
ующим основным критериям:
– значимость для крупных структурных изменений и повышение эффективности экономики, отдельных её отраслей и регионов,
социальной сферы, обеспечение экологической безопасности;
– невозможность комплексного их решения в приемлемые сроки
с использованием рыночного механизма и необходимость государственной поддержки;
– новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, н
еобходимых для широкомасштабного
распространения прогрессивных научно-технических достижений;
– взаимоувязанность программных мероприятий.
При обосновании проблем для их решения руководствуются также приоритетами и целями социально-экономического развития, прогнозами общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов,
результатами анализа экономического, социального и экологического
состояния страны, внешнеполитическими условиями.
Инициаторы постановки проблем направляют в Минэкономразвития России, на кото
рое возложено методическое руководство и ко-
37
ординация работ по разработке и реализации программ, предложения,
содержащие:
– обоснование проблемы и анализ причин её возникновения,
возможные способы решения и предполагаемый перечень мероприятий, которые необходимо осуществить в сфере науки, техники, производства и реализации продукции (работ, услуг), организационных,
трудовых, хозяйственных и правовых отношений для решения проблемы и возможные сроки их реализации;
енку потребности в финансовых ресурсах и предполагаемые
– оц
источники их обеспечения;
– предварительную оценку ожидаемой социально-экономической эффективности, соответствия программных мероприятий экологическим требованиям и последствий от реализации программы;
– перечень возможных государственных заказчиков и основных
исполнителей, сроки и стоимость подготовки программы.
Министерство экономического развития РФ совместно с Министерством финансо
в РФ и другими заинтересованными министерствами и ведомствами на основе прогнозов социально-экономического
развития страны, приоритетов структурной политики и анализа представленных материалов подготавливает предложения по решению
данной проблемы программными методами на федеральном уровне и
направляет их в Правительство РФ. Правительство РФ на основе предложений Министерства принимает р
ешение о подготовке соответствующей федеральной целевой программы, сроках и стоимости её разработки и определяет государственного заказчика целевой программы.
Решение о разработке межгосударственной программы принимается
Правительством после заключения соответствующего межгосударственного соглашения.
Ответственным за разработку и реализацию программы является
государственный заказчик. Государственных заказчиков – координаторов федеральных целевых программ назначает Правительство РФ.
Ими становят
ся соответствующие федеральные министерства и ведомства. Федеральные министерства и ведомства могут выступать государственными заказчиками по отдельным направлениям работ и объектам федерального значения. Государственными заказчиками по территориальным подпрограммам выступают органы исполнительной
власти соответствующих субъектов РФ.
Государственный заказчик подготавливает исходное задание на
разработку программы, организует и упр
авляет действиями разработ-
чиков, осуществляет управление исполнителями программы после её
38
утверждения (одобрения), обеспечивает эффективное использование
средств, выделяемых на реализацию программы.
Государственный заказчик путём конкурсного отбора осуществляет выбор исполнителей работ, услуг, поставщиков продукции
по каждому программному мероприятию.
В процессе разработки целевой программы государственный
заказчик:
а) согласовывает с основными исполнителями программы возможные сроки выполнения мероприятий, объёмы и источники финансирования. По меро
приятиям, предусматривающим финансирование
из бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников, подписываются соглашения (договоры) о намерениях
между государственным заказчиком программы и исполнительными
органами, предприятиями и организациями;
б) определяет и согласовывает с Министерством экономического
развития и торговли РФ, Министерством финансов РФ и другими
заинтересованными министерствами и ведомствами Российской Федерации формы и разме
ры государственной поддержки целевой про-
граммы.
Проекты федеральных программ направляются на экспертизу
в Экспертный совет при Правительстве РФ или в другие организации.
Главной задачей Экспертного совета является осуществление комплексной экспертизы крупных социально-экономических, научнотехнических, инвестиционных программ и проектов, отраслевых и
территориальных схем развития и размещения производительных сил,
нико-экономических обоснований и бизнес-планов.
тех
Цена возможной ошибки экспертов чрезвычайно велика, так как
затраты на реализацию каждой программы исчисляются миллионами
рублей и иностранной валюты.
В процессе экспертизы анализируются возможные последствия
реализации программы, оцениваются альтернативы, выявляются механизмы привлечения дополнительных внебюджетных средств. Экспертиза должна установить степень достаточности системы мер для
эффективно
го решения задач. Основные критерии оценки федераль-
ной целевой программы следующие:
– приоритетность и социально-экономическая неотложность
решаемых проблем;
– необходимость осуществления технологической модернизации экономики и развития экспорта наукоёмкой продукции;
– невозможность решения обозначенных проблем в приемлемые
сроки с использованием только рыночных механизмов и необходимость государственной поддержки их решения;
39
– высокая эффективность и значимые социально-экономические
и экологические последствия реализации;
– необходимость привлечения наряду с централизованными
государственными финансовыми ресурсами других источников.
В случае вынесения экспертным органом отрицательного заключения по объекту экспертизы представленный проект должен быть
доработан и представлен на вторую экспертизу. Заключения экспертных органов в части несоблюдения нормативно-правовых по
ложений,
международных договоров, государственных стандартов и требований
директивных документов являются обязательными для всех юридических и физических лиц.
Финансирование работ по проведению экспертизы проводится
за счёт средств инициаторов разработки программы или средств государственного заказчика, выделяемых на разработку и реализацию программы.
Государственные заказчики программ, экспертные органы и
органы исполнительной власти субъектов Федер
ации могут привлекать на договорной основе для проведения экспертизы проектов программ российских и зарубежных юридических и физических лиц, являющихся признанными авторитетами в соответствующих областях
знаний. Заключения таких экспертов носят рекомендательный характер и используются для повышения обоснованности принимаемых
официальных заключений по государственной экспертизе.
Согласованный проект программы, поясн
ительную записку с технико-экономическими обоснованиями (бизнес-планом) и предварительной бюджетной заявкой государственный заказчик направляет
Минэкономразвития России и Минфину России. Представляемые
материалы должны содержать необходимые данные для проведения
анализа проекта программы, возможностей её реализации в предполагаемые сроки, оценки эффективности и осуществления контроля
за ходом её выполнения.
Минэкономразвития с участием Минфина России и с учётом
едложений заинтересованных министерств и ведомств, региональ-
пр
ных органов государственного управления подготавливает заключение
по проекту программы и предварительной бюджетной заявки.
С учётом замечаний и предложений Минэкономразвития России
и Министерства финансов РФ государственный заказчик с разработчиками проводит доработку проекта программы. Доработка межгосударственной целевой программы, в к
оторой участвует Российская
Федерация, осуществляется совместно с ответственными разработчиками других стран.
40