Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основные направления рационального использования природных ресурсов. Учебное пособие.pdf
в аренду, в постоянное бессрочное пользование и т. д., но не могут быть
переданы в частную собственность. Лесной кодекс устанавливает подразделение лесов по целевому назначению. В свою очередь, в зависимости от
указанной категории Лесной кодекс определяет допустимый режим эксплуатации тех или иных лесных участков. В частности, он устанавливает
виды лесопользования, подразделяя их в целом на главное и побочное,
а также оговаривает некоторые особенности реализации видов лесопользования. Кодекс устанавливает виды и правила рубок лесных насаждений,
а также виды и правила пользования недревесными ресурсами леса. Вопросы, связанные с порядком использования того или иного участка лесного фонда, прописываются в так называемом лесохозяйственном регламенте, который устанавливается на срок не более 10 лет. Одновременно
в Лесном кодексе освещены вопросы, связанные с порядком определения
платы за пользование лесом и порядком внесения платежей за лесопользование.
В Лесном кодексе определены территориальные единицы управления
в области лесопользования – лесничества и лесопарки. Лесничества осуществляют контроль за лесопользованием, в основном за эксплуатационными лесами (отвод участков в рубку), контроль за правильностью проведения лесозаготовок и мероприятия по лесовосстановлению. Лесопарки
же в большинстве случаев управляют лесными участками, имеющими рекреационное и эстетическое значение.
Большое место в Лесном кодексе занимают вопросы, связанные
с охраной и воспроизводством лесов. В частности, определены общие
принципы охраны лесов, среди которых основное внимание сосредоточено на обеспечении пожарной безопасности в лесах всех групп. Лесной кодекс устанавливает виды ответственности за нарушения, связанные с требованиями лесного законодательства.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим пользование
объектами животного мира, является Федеральный закон «О животном ми-
91
ре». Еще одним законом, регулирующим использование объектов животного мира, является Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих
ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Сюда же можно отнести Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
Как и остальные законы, Федеральный закон «О животном мире»
основывается на положениях, представленных в Конституции РФ. Надо
напомнить, что положения указанного закона относятся только к животным, находящимся в состоянии естественной свободы, так как только эти
животные по закону считаются объектами животного мира. Но есть и исключения. Если животное не находится в состоянии естественной свободы и содержится в неволе с целью сохранения соответствующего биологического вида, то использование такого биологического объекта все равно подпадает под действие Федерального закона «О животном мире».
Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биоло-
гических ресурсов» устанавливает основные принципы пользования вод-
ными биоресурсами, а также принципы, обеспечивающие сохранение
водных биоресурсов. Среди перечисленных в законе принципов выделим
следующие:
‒ ограничение добычи или полный запрет на добычу водных биоресурсов, находящихся на грани истощения или исчезновения. Примером реализации этого принципа может быть запрет на вылов каспийского осетра,
когда популяция находилась на грани полного уничтожения. Когда запрет
на вылов оказался неэффективным, был введен запрет на реализацию мяса
и икры осетра. В результате спрос на данный биоресурс упал и популяция
каспийского осетра в настоящее время восстанавливается;
‒ принцип, согласно которому водные биоресурсы рассматриваются
как жизненно важные, обеспечивающие выживание человека и осуществление многих видов хозяйственной деятельности;
92
‒ гласность и открытость принятия решений о выделении биоресур-
сов в пользование (например, вопросы, связанные с распределением квот
на вылов рыбы);
‒ использование водных биоресурсов на платной основе.
На территории Российской Федерации водные биоресурсы находятся
в государственной собственности. Исключением могут быть случаи, когда
они обитают в искусственных водоемах, например обводненных карьерах,
прудах, канавах, каналах и т. д.
Как уже отмечалось, согласно действующему законодательству все
объекты животного мира на территории Российской Федерации являются
собственностью государства. В частной или иных формах собственности
могут находиться лишь объекты животного мира, в установленном законом порядке изъятые из среды обитания. Например, если частное лицо согласно приобретенной лицензии добыло в процессе охоты дикое животное, то туша данного животного переходит в собственность охотника.
К сожалению, в российском законодательстве нет отдельного закона,
регулирующего пользование объектами растительного мира. Отчасти эти
вопросы регулируются Лесным кодексом, законами «Об особо охраняемых природных территориях» и «Об охране окружающей среды», Красной книгой России. Закон «Об особо охраняемых природных террито-
риях» устанавливает категории особо охраняемых природных территорий
(ООПТ) и режим природопользования в каждой из категорий ООПТ.
Например, в пределах заповедников выделяются участки, на которых исключается всякая хозяйственная деятельность, в том числе пользование
объектами флоры, что уже само по себе способствует сохранению редких
видов растений. Непосредственное отношение к сохранению объектов
растительного мира имеет раздел VII закона, который определяет правовой режим и цели создания дендрологических парков и ботанических садов, задачей которых является сохранение генофонда растительного мира.
93
Важные задачи в связи с использованием объектов животного и рас-
тительного мира выполняет Красная книга России и Красные книги
субъектов РФ, куда вносятся виды растений и животных, находящиеся
под угрозой уничтожения. Уничтожение объектов растительного и животного мира, находящихся в Красной книге, запрещено действующим законом и влечет за собой уголовную ответственность.
С точки зрения природопользования и сохранения природно-ресурс-
ного потенциала важное значение в системе российского законодательства
имеет Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской
Федерации». Он устанавливает исключительные права Российской Федерации на участки дна морей и океанов, омывающих берега Российской
Федерации, но расположенных за пределами территориальных вод Российской Федерации. Закон определяет правила разработки природных ресурсов в этих зонах и особенности ведения хозяйственной деятельности,
сопряженной с использованием недр этих участков, в том числе и научных изысканий. Также в законе прописано, что на указанных территориях
действуют все нормы природоохранного законодательства Российской
Федерации, в том числе нормативы содержания вредных примесей в различных природных средах, правила сброса и захоронения загрязняющих
веществ и отходов, правила пользования объектами растительного и животного мира и т. д. С учетом специфики континентального шельфа
наибольшее внимание в связи с использованием биотических ресурсов
уделяется вопросам регулирования рыбного промысла.
Вопросы землепользования регулируются Земельным кодексом РФ.
В нем определено разделение земель на категории и рассмотрены особенности использования земель каждой категории. Кодекс устанавливает основные принципы земельного законодательства, важнейшим из которых,
на наш взгляд, является констатация приоритета охраны земель над всеми
другими вопросами землепользования. Кодекс разрешает владение и пользование землей, только если это не наносит ущерба земельным ресурсам.
94
Помимо Земельного кодекса РФ регулирование вопросов землепользования осуществляется Федеральным законом «О государственном регу-
лировании обеспечения плодородия земель». Этот закон применим ис-
ключительно к землям сельскохозяйственного назначения, так как земли
именно этой категории используются для получения сельскохозяйственной продукции и, соответственно, главным образом к этой категории земель применим термин «плодородие». В частности, закон обязывает собственников и арендаторов земельных участков сельскохозяйственного
назначения производить сельскохозяйственную продукцию способами, не
приводящими к снижению почвенного плодородия.
Здесь же следует упомянуть о Федеральном законе «О мелиорации
земель», который служит законодательной базой мероприятий, направленных на повышение продуктивности земель и, следовательно, устойчивости сельскохозяйственного производства. Этот закон устанавливает типы и виды мелиорации земель, а также порядок проведения мелиоративных мероприятий и правила эксплуатации мелиоративных систем и сооружений.
Вопросы водопользования регулируются Водным кодексом РФ. Кодекс устанавливает основные принципы водного законодательства, среди
которых выделим наиболее важные:
‒ приоритетность охраны водных ресурсов перед хозяйственным
и иным использованием. Это означает, что использование водных ресурсов не должно приводить к их деградации и истощению;
‒ приоритетность использования водных объектов в целях питьевого
и хозяйственно-бытового водоснабжения перед всеми другими видами
использования водных ресурсов. Это означает, что использование водных
ресурсов для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым
водоснабжением, допускается только в тех случаях, когда в необходимой
мере удовлетворяются потребности населения в питьевой воде и воде для
хозяйственно-бытовых целей;
95
‒ реализация решений, которые могут оказать влияние на использо-
вание водных объектов, допускается только с согласия населения, заинтересованного в использовании данного водного объекта;
‒ гласность осуществления водопользования;
‒ платность водопользования – за использование водных объектов
взимается плата. При этом если водопользователь расходует средства
на мероприятия по охране вод, то плата за водопользование для него может быть уменьшена.
В Водном кодексе устанавливаются границы бассейновых округов,
являющихся основной единицей управления водопользованием. Всего на
территории Российской Федерации установлен 21 бассейновый округ:
Балтийский, Камский, Баренцево-Беломорский, Уральский, Двинско-Печорский, Днепровский, Иртышский, Амурский, Ленский, Окский, Западно-Каспийский, Кубанский, Донской, Верхневолжский, Ангаро-Байкальский, Крымский, Анадыро-Колымский, Енисейский, Нижнеобский, Верхнеобский, Нижневолжский. По каждому из выделенных бассейновых
округов закон предусматривает разработку рекомендаций в области водопользования и охраны водных ресурсов, а также схем комплексного водопользования и охраны вод.
3.2.5. Экономические аспекты
Одними из наиболее действенных рычагов регулирования в сфере
природопользования являются экономические механизмы. В основе экономического регулирования лежит принцип платности природопользования, цель которого – способствовать рациональному, нерасточительному
природопользованию, делая нерациональное природопользование экономически нецелесообразным видом хозяйственной деятельности, а также
создавая экономическую основу для проведения мероприятий, направленных на сохранение и восстановление природно-ресурсного потенциала.
96
Собственником всех природных ресурсов, расположенных на терри-
тории государства, является государство. Именно государство в лице специально уполномоченных органов взимает плату за пользование природными ресурсами. Оплате подлежит практически любой вид природопользования, в том числе изъятие природных ресурсов, природопользование,
осуществляемое без изъятия природных ресурсов, а также размещение
в окружающей среде загрязняющих веществ в виде разнообразных жидких, твердых и газообразных отходов. Тем не менее некоторые виды природопользования осуществляются без внесения платы: например, использование компонентов природно-ресурсного потенциала в рекреационных
целях, использование водных объектов в качестве транспортных путей
для маломерных судов, сбор дикорастущих ягод и грибов в целях личного
потребления. Так, любой гражданин Российской Федерации может беспрепятственно использовать воду из поверхностного водного объекта,
например из озера, может бесплатно искупаться в водоеме общего пользования, бесплатно погулять по лесу и переночевать на природе в собственной палатке.
Помимо платы за пользование природными ресурсами к механизмам
экономического регулирования относится и система штрафных санкций
за неисполнение правил природопользования.
Все виды коммерческого использования природных ресурсов, в частности юридическими лицами, в большинстве случаев осуществляются на
платной основе. Исключением могут быть случаи, когда согласно действующему законодательству природные ресурсы предоставляются в том
числе и физическим лицам в безвозмездное пользование. Примером может быть безвозмездное срочное пользование земельным участком (ст. 24
Земельного кодекса РФ).
Размер платы за пользование природными ресурсами определяется
экономической ценностью данного вида потребляемого природного ресурса, его количеством, разрешенным к изъятию или какому-либо друго-
97
му виду использования, географическим расположением ресурса, а также
условиями, связанными с обязательствами природопользователя в части
проведения мероприятий по сохранению и восстановлению природноресурсного потенциала. Так, если по договору лесопользования лесозаготовитель обязуется провести мероприятия по лесовосстановлению, например посадить лесные культуры, то стоимость этих работ вычитается из
попенной платы за заготавливаемую древесину, и наоборот. Эта мера позволяет стимулировать проведение лесовосстановительных мероприятий.
Когда природопользование связано с размещением в компонентах окружающей природной среды загрязняющих веществ, экономические механизмы призваны стимулировать снижение количества таких веществ. Например, если природопользователь не укладывается в согласованные нормативы образования и размещения отходов, то каждая тонна сверхнормативного образования отходов оплачивается по увеличенной ставке платежей за загрязнение. В случае злостного невыполнения природопользователем требований природоохранного законодательства и установленных
правил использования природных ресурсов на него накладываются штрафные санкции, а в некоторых случаях возможно наступление уголовной ответственности, например в случае нанесения окружающей среде ущерба,
относящегося к категории крупного ущерба.
В различных сферах природопользования существуют особенности
экономического регулирования, которые в целом соответствуют приведенным выше общим принципам. Например, одной из целей экономического регулирования в сфере пользования объектами животного мира является создание стабильной экономической основы охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира. Это подразумевает, что средства, полученные от продажи разрешений на право
пользования объектами животного мира, должны быть направлены, в том
числе, и на осуществление мероприятий по восстановлению численности
популяций диких животных, в частности биологических видов, относя-
98
щихся к промысловым. Экономическое регулирование в сфере пользования объектами животного мира должно защищать государственные интересы в сфере охраны объектов животного мира. Это означает, что часть
денег, полученных в качестве платы за пользование объектами животного
мира, должна быть использована на мероприятия по охране объектов животного мира, например на содержание заповедников, штата охотоведов
и т. д. Причем затраты государства на охрану объектов животного мира
должны полностью компенсироваться платежами за пользование объектами животного мира.
Система экономического регулирования пользования объектами
животного мира основана на нескольких принципиальных положениях
(рис. 3.3).
Рис. 3.3. Структура системы экономического регулирования
пользования животным миром
Во-первых, необходима всесторонняя стоимостная оценка ресурсов
животного мира, которая включает в себя экономическую значимость ресурса для страны в целом и региона обитания в частности, наличие спроса
на пользование данным ресурсом, обеспеченность ресурсом, экологиче-
99
скую значимость ресурса, физический размер особей данного биологического вида и многие другие критерии.
Во-вторых, должна быть налажена система платежей за пользование
объектами животного мира. Она должна быть предельно проста и доступна для природопользователей. Прежде всего доступность связана с информационным обеспечением. Потенциальный пользователь объектов
животного мира без труда должен находить информацию о стоимости
ресурса, возможности покупки права пользования и способах оплаты.
В противном случае даже законопослушные субъекты природопользования будут встречать трудности на пути законной реализации своего права
на пользование объектами животного мира, что может стимулировать
массовые нарушения законодательства в сфере пользования объектами
животного мира.
В-третьих, система предусматривает возможность бюджетного фи-
нансирования охраны и воспроизводства объектов животного мира. Это
подразумевает, что в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов РФ должны быть предусмотрены статьи расходов, связанные с реализацией мероприятий по охране и воспроизводству объектов животного
мира. При такой системе необходимые мероприятия по охране и воспроизводству объектов животного мира будут проводиться в любом случае,
даже если средств, полученных в качестве платежей за пользование объектами животного мира, не будет хватать на полную компенсацию всех
затрат на охрану и воспроизводство.
В-четвертых, разработана система штрафов за нарушение предусмот-
ренных законом правил использования объектов животного мира. Такими
нарушениями могут быть: использование запрещенных способов охоты,
нарушение сроков проведения охоты, охота без путевки или без лицензии.
Так, штраф за нелицензионный отстрел кабана может достигать 50 тыс.
руб., а за добытого без лицензии лося помимо уголовной ответственности
в отдельных субъектах Федерации придется заплатить около 120 тыс. руб.
100