Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Юридическая техника. Учебное пособие-2
.pdf
формальных, так и содержательных) на предмет способности
закона выполнять свои функции.
Таким образом, качество закона — это совокупность социальных и специально юридических свойств закона, характеризующих его форму и содержание, которые обусловливают
эффективность и социально-правовую адекватность закона.
Критерии качества закона — требования, которым
должны соответствовать его форма и содержание. Данные
критерии п
ринято подразделять на две группы: собственно
юридические и языковые (лингвистические).
К собственно юридическим требованиям относятся:
- нормативность правового акта (содержанием закона
являются юридические нормы, соответственно, ненормативные положения, которые допустимы в законе, должны занимать в нем очень незначительное место);
- общеобязательность (требования закона распространяются на всех субъектов права, включая го
сударство, его
органы и должностных лиц);
- полнота регулирования (закон всесторонне регулирует
определенные отношения, составляющие его предмет. С точки зрения организации системы права здесь важно учитывать
следующие моменты: каждая материальная норма должна сопровождаться необходимой для ее реализации процессуальной (или процедурной) нормой, регулятивная норма должна
быть обеспечена нормой охранительной, а уста
навливаемым
нормами права субъективным правам должна корреспондировать соответствующие юридические обязанности. Несоблюдение данного требования нарушает системные связи
норм и является одной из причин пробельности в правовом
регулировании и бездейственности закона;
- конкретность (точное определение круга субъектов, их
прав и обязанностей в правоотношении, а также необходимость конкретизации общих положений зако
на в соответст-
вующих актах подзаконного уровня.
Лингвистические требования, определяющие качество
закона:
61
- ясность (содержание нормативного правового акта
должно быть понятно субъектам права);
- простоста (в законе не должны необоснованно использоваться специальные термины и сложные грамматические
конструкции);
- точность (правильное и однозначное выражение воли
законодателя, не требующее дополнительного разъяснения);
- краткость (использование коротких предложений, несложных словосочетаний, не загромождая текст закона без
особой необходимости дл
иннотами, сложными для восприятия конструкциями, недопустимость повторов и дублирования правовых норм и т. п.).
Качество закона также определяет его соответствие общественным потребностям и реальное регулирование общественных отношений в соответствии с поставленными при
45
его издании целями
. Соответственно, помимо собственных
свойств закона способствовать повышению его качества
должны также различные меры организационного, политического и социально-экономического характера. А значит, критериями качества закона также можно считать его финансовую обеспеченность, своевременность, стабильность и др.
4.3. Концепция нормативного правового акта
Концепция представляет собой систему взглядов, то или
иное п
онимание явлений или процессов; единый определяю-
щий замысел, ведущую мысль какого-либо произведения, на-
46
учного труда
. Концепция нормативного правового акта —
это основная его идея, выражающая замысел субъекта правотворчества. Разработка концепции нормативного правового
акта является важным этапом его создания, однако в право-
45
См.: Поленина С. В. Качество и эффективность законодательства. М.,
1993. С. 37.
46
См.: Словарь иностранных слов. М., 1989. С. 258.
62
творческой практике очень часто подготовке текста закона не
предшествует этап разработки его концепции. В отношении
подзаконных актов это объясняется их назначением — конкретизировать нормы законов, способствовать их реализации,
непосредственно регулировать текущие вопросы правового
регулирования, т. е. подзаконные акты реализуют концепцию,
заложенную в законе. В отношении законодательного уровня
правотворчества вопрос о разработке концеп
ции законопроекта очень важен. Концепция определяет предмет, методы
правового регулирования, цели, задачи, в общем виде раскрывает содержание будущего нормативного правового акта.
Кроме того, круг субъектов, которые могут выступить с предложением принять закон значительно шире субъектов законотворчества. Инициатор законопроекта должен обосновать социально-юридическую необходимость принятия закона и убедить в этом законодательный орган. Подзаконные же акт
ы
разрабатываются и принимаются одним и тем же субъектом.
Профессор В. М. Баранов, занимающийся исследованием данной проблемы, определяет концепцию законопроекта
как «относительно автономный прием юридической техники
и самостоятельный начальный этап законотворчества, представляющий собой специально подготовленную научнопрактическую прогнозную информацию, содержащую опре-
еленную экономически оправданную системную трактовку
д
юридически значимой деятельности, механизм ее правового
опосредования и реализации, выступающую развернутым
обоснованием необходимости подготовки и принятия кон-
47
кретного закона»
. Разработка концепции закона предшест-
вует оформлению текста законопроекта и является одним из
важнейших условий качества будущего закона и эффективности его реализации.
47
Баранов В. М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды,
проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование : сб. ст. : в 2 т. Н. Новгород, 2001.
Т. 1. С. 98.
63
Значимость концепции закона определяется также тем,
что в ней соединяются научные знания и юридическая практика. Научное обоснование концепции обеспечивает системность закона, высокий уровень разработки понятий. Разработка концепции позволяет этим знаниям воплотиться на
практике, приобрести прикладное значение. Важным условием подготовки качественного закона является необходимость
учитывать в его концепции и реа
льное состояние юридической практики и социальной жизни в целом, уровень правосознания граждан и другие факторы, которые существенно
влияют на процесс реализации закона.
В концепции законопроекта отражаются следующие
48
элементы
: название документа и дефиниция самой концепции, предмет правого регулирования будущего закона (при
этом желательно показать состояние общественных отношений, которые планируется урегулировать), обоснование названия законопроекта, система целей законопроекта, обоснование необходимости принятия законопроекта (комплекс аргументов из политической, экономической, демографической,
юридической и иной области), определение виды нормативного правового акта и его места в системе законодате
льства
(в том числе указать, какие акты будут заменены этим законопроектом или потребуют внесения изменений, какие подзаконные акты потребуются для его конкретизации), определение формы закона (обычный закон, общие принципы, кодекс
и др.), описание структуры закона (в общем виде с указанием
разделов, глав и т. д., их кр
аткое содержание, систему используемых дефиниций, преобладающий метод правового
регулирования), конкретный перечень актов, подлежащих
отмене или изменению, сроки введения в действие данного
закона, механизм обеспечения реализации законопроекта,
в том числе система органов и правовых процедур, составление прогноза о возможных последствиях (как положитель-
48
См.: Баранов В. М. Концепция законопроекта. Н. Новгород, 2003.
64
ных, так и отрицательных) принятия закона, финансовое
обоснование закона (стоимость его разработки, конкретных
мер по реализации).
В концепции также могут быть предусмотрены методы
для ее популяризации, пропаганды, возможные коллизии
и способы их решения и др.
Виды концепций нормативного правового акта.
По предмету регулирования концепции могут быть отраслевые и комплексные.
По субъекту разра
ботки можно выделить авторские
(личные) и коллективные концепции.
По объекту концепции могут касаться разработки первичного законопроекта, внесения изменений или дополнений в закон.
В отношении одного законопроекта могут быть разработаны различными субъектами альтернативные концепции.
При этом такие концепции могут быть мононаправленными,
т. е. реализовывать одну идею, но различаться стру
ктурой,
формулировкой дефиниций и другими несущественными моментами, либо конкурирующими, основные идеи и содержание которых исключает друг друга.
4.4. Технико-юридические правила
правотворческой деятельности
В правотворческой деятельности используются правила,
приемы и средства юридической техники, рассмотренные нами в Общей части курса. В том числе, содержательные, логические, языковые, структурные, формально — реквизи
тные
и процедурные требования, которые необходимы для правильного выражения воли законодателя в тексте нормативного правового акта. Правовые предписания формируются
с помощью специальных приемов изложения содержания элементов правовой нормы (гипотезы, диспозиции и санкции)
с применением особых юридических средств формирования
65
правовых понятий и описания юридически значимых обстоятельств (презумпций, фикций и т. п.).
В то же время необходимо учитывать специфику правотворческой деятельности, которая требует применения также
некоторых особых правил, приемов и средств, не характерных для других видов юридической деятельности, а также
наполняет особым содержанием и придает особое значение
общим правилам юридической тех
ники.
Среди особых требований, предъявляемых к формированию содержания нормативного правового акта, важное значение приобретает правильное определение предмета пра-
вового регулирования.
Предмет правового регулирования составляет совокупность качественно однородных общественных отношений,
которые регулируются нормами определенной отрасли права.
Проблема определения предмета правового регулирования
49
имеет два основных аспекта
: во-первых, должны ли данные
общественные отношения регулироваться именно правом либо могут быть урегулированы другими социальными нормами; во-вторых, актом какого уровня следует урегулировать
данные общественные отношения. Учитывая, что границы
правотворческой деятельности законодателя нормативно не
установлены, решение указанных вопросов зависит от усмотрения самих законодательных органов с учетом федеративного строе
ния системы законодательства.
Однако правильное определение природы общественных отношений, возможности их правовой регламентации —
условие эффективности правового регулирования и показатель качества закона, поэтому определение законодателем
предмета правового регулирования должно учитывать, что общественные отношения: а) объективно могут быть урегулированы правом; б) объективно требуют правового урегулирования
49
См.: Поленина С. В. Научные основы определения предмета правового
регулировании // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование : сб. ст. : в 2 т. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 133–134.
66
в данных обстоятельствах. Те общественные отношения, которые имеют нормативный характер, т. е. типичны для данных условий, имеют массовый характер, поддаются государственно-правовому контролю, могут быть переведены на
язык права (формализованы), нуждаются в урегулировании
вследствие опасности оставления их на произвол общественной саморегуляции, поэтому деятельность по определению
предмета правового регулиро
вания должна иметь определенные границы, которые называют пределами правового регулирования. Пределы правового регулирования, или границы государственного вмешательства государства и его органов в систему общественных отношений, определяются
с учетом требований, которые связаны:
1) со сферой внутренней свободы личности;
2) с сущностью регулируемых отношений (так, дружба,
любовь не подлежат правовому регулиро
ванию, являются ча-
стным делом индивидов);
3) с уровнем культурного и экономического развития общества (к примеру, заведомо неэффективно определение МРОТ
в 50 тыс. руб., так как нет финансовых возможностей, нельзя
ввести сухой закон, так как общество к этому не готово).
В отношении подзаконных нормативных правовых ак-
тов требование правильного определения предмета пра
вового
регулирования предполагает, что деятельность правотворческих органов должна осуществляться в пределах компетенции
этих органов и не выходить за рамки действующих законов.
Выбор формы нормативного правового акта опреде-
50
49F
ляется следующими факторами
:
- особенностями предмета правового регулирования
(к примеру, закон должен регулировать типичные, стабильные отношения, обладающие высокой степенью значимости
50
См.: Морозова Л. А. Выбор формы законодательного акта и эффек-
тивное ее использование // Законотворческая техника современной России:
состояние, проблемы, совершенствование : сб. ст. : в 2 т. Н. Новгород, 2001.
Т. 1. С. 144.
67
для общества, в противном случае в закон будут постоянно
вносить изменения);
- объем правового регулирования (если регулируются отношения в рамках отрасли (подотрасли), то предпочтительнее
использовать форму закона, причем закона кодифицированного);
- содержание правового решения (возможно, определение границ, общих принципов регулирования, а подробная
регламентация может быть отнесена к сфере ведения субъекта федерации);
- средства и способы ре
гулирования (форма закона позволяет использовать весь комплекс средств правового регулирования);
- формы государственного контроля (судебный контроль конституционности закона, законности подзаконного
акта и т. д.);
- места правового акта в системе законодательства (конституционное или текущее законодательство, кодифицированное или единичное правовое регулирование);
- политическая ситу
ация в стране, законодательная политика государства (так, в условиях активного реформирования общественной системы возможно использовать форму
«предваряющего правотворчества» Президента, делегированного законотворчества).
Особые требования предъявляются и к структуре нормативного правового акта. Своеобразной структурной единицей нормативного правового акта является преамбула (от
лат. praeambulus — «идущий впереди, предшествующий»),
в которой назыв
аются мотивы принятия закона, определяются цели и задачи правового регулирования. Таким образом,
в преамбуле не содержатся конкретные нормы права, а лишь
информация, которая характеризует социально — политическую обстановку, направления правового воздействия на общественные отношения. В целом данная информация оказывает влияние на правосознание адресатов нормативного правового акта, опре
деляет направления правоприменительной
68
деятельности, объединяет содержащиеся в акте нормы права
единой политической и правовой основой и может способствовать правильному толкованию правовых норм (телеологическое толкование). Недопустимо включение в текст преамбулы нормативных положений, в том числе дефиниций и указания на принципы правового регулирования.
4.5. Правовая экспертиза проектов
нормативных правовых актов
Для преодоления не
гативных тенденций в правотворчестве, предотвращения нормотворческих ошибок, повышения
качества закона в целом используется институт правовой экспертизы проекта нормативного правового акта.
Экспертиза законопроекта должна включать в себя:
- правовую экспертизу, призванную оценить собственно
юридические качества законопроектов;
- профессионально-специализированную экспертизу,
соответствующую содержанию и предмету правового регулирования будущего закона (экономическую, на
учно-
техническую, финансовую и т. п.).
Экспертиза представляет собой исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых
требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д.
51
Результаты экспертизы оформляются специ-
альным документом — заключением эксперта или группы
экспертов. Соответственно, правовая экспертиза — это исследование нормативного правового акта (проекта), которое
осуществляется экспертом по решению (поручению) уполномоченных государственных органов и основано на применении специальных познаний с целью оценки качества и эффективности закона и направленное на использование результатов исс
ледования в правотворческом процессе.
51
См.: Большой энциклопедический словарь. М., 2000. С. 1394.
69
Российское законодательство использует термины
«юридическая экспертиза» и «правовая экспертиза».
О юридической экспертизе упоминается в положении
о Минюсте России, утвержденном Указом Президента РФ от
13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Россий-
52
ской Федерации»
, Указом Президента от 10.08.2000 № 1486
«О дополнительных мерах по обеспечению единства правово-
53
52F
го пространства Российской Федерации»
, постановлении
Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения Федерального регистра норма-
54
53F
тивных правовых актов субъектов РФ»
и др.
Юридическая экспертиза в соответствии с указанными
документами осуществляется Минюстом России с целью правовой оценки формы акта, его целей, задач, предмета правового регулирования, компетенции принявшего данный акт
государственного органа, порядка принятия и опубликования
акта, соответствие норм данного акта Конституции, законодательству, правилам юридической техники.
Необходимость проведения правовой экспертизы пре-
смотрена рядом законов и иных нормативных правовых
ду
актов. К примеру, Федеральным законом от 08.08.2001
№ 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц
55
54F
и индивидуальных предпринимателей»
, регламентом Госу-
дарственной Думы и др.
Четкого разграничения целей, задач, предмета и процедуры правовой и юридической экспертизы в законодательстве
не проводится, однако в специальной литературе отмечается,
что юридическая экспертиза является одним из видов право-
56
55F
вой экспертизы
.
Виды правовых экспертиз.
52
См.: СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.
53
См.: Там же. 2000. № 33. Ст. 3356.
54
См.: Там же. № 49. Ст. 4826.
55
См.: Там же. 2001. № 33 (Ч. 1). Ст. 3431.
56
См.: Мамитова Н. В. Правовая экспертиза российского законодатель-
ства. М., 2013. С. 25.
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]