Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Техническое регулирование. Правовые аспекты реформы. Комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании». Монография
.pdf
Центр проблемного анализа и государственно-
управленческого проектирования
Техническое регулирование
Правовые аспекты реформы
Комментарий к Федеральному закону
«О техническом регулировании»
Москва
Научный эксперт
2010
УДК 346.544.4
ББК 67.401.145
Т 38
Гапанович В.А., Сулакшин С.С., Аронов И.З., Нестеров А.В.,
Нетесова М.С., Буянова Е.Э., Вилисов М.В., Репин И.В.
Т 38
Техническое регулирование. Правовые аспекты реформы (коммен-
тарий к Федеральному закону «О техническом регулировании»). Мо-
нография — М.: Научный эксперт, 2010. — 384 с.
Под общей редакцией В.И. Якунина
ISBN 978-5-91290-123-2
В монографии рассмотрены причины, цели и фактические результаты реформы технического регулирования в России. Проанализирован
действующий Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с учетом последних изменений), обоснована
необходимость его совершенствования. Предложен постатейный комментарий к действующему Федеральному закону о техническом регулировании. Комментарий подготовлен по состоянию законодательства на
1 октября 2010 г.
Представляет интерес для разработчиков и исполнителей реформы
технического регулирования; государственных служащих, осуществляющих функции в сфере технического регулирования; исследователей в сфере технического регулирования; практикующих юристов; специалистов
в сфере технического регулирования (по сертификации, стандартизации
и др.); разработчиков технических регламентов; студентов, изучающих
курсы административного и предпринимательского права.
ISBN 978-5-91290-123-2
2
УДК 346.544.4
ББК 67.401.145
© Центр проблемного анализа и государственно-
управленческого проектирования, 2010
Содержание
Введение ........................................................................................... 4
Часть 1. Реформа технического регулирования:
содержание и оценка ....................................................... 7
1.1. Новая модель технического регулирования ...................... 7
1.2. Цели технического регулирования .................................... 11
1.3. Истоки российской модели технического
регулирования ......................................................................... 13
1.4. Презумпция соответствия ................................................... 20
1.5. Базовые категории в сфере технического
регулирования: риски ............................................................ 30
1.6. Базовые категории в сфере технического
регулирования: безопасность .............................................. 33
1.7. Объекты технического регулирования ............................. 35
1.8. Соотношение правовых и технических норм ................. 36
1.9. Методы оценки в техническом регулировании .............. 38
1.10. Федеральный закон «О техническом
регулировании»: роль и оценка .......................................... 49
Часть 2. Постатейный комментарий к Федеральному
закону«О техническом регулировании» .................... 52
Заключение .................................................................................. 345
Литература ................................................................................... 347
3
Введение
Осуществляемая с 2003 г. реформа технического регулирования играет существенную роль в сфере повышения конкурентоспособности отечественной продукции, модернизации промышленности, обеспечения безопасности продукции и процессов ее
производства, защиты внешнеэкономических интересов страны
в условиях подготовки к вступлению России во Всемирную торговую организацию.
Так долго оттягиваемая реализация данной реформы должна
не только обеспечить защиту потребительского рынка, снизить
риски техногенных катастроф, но и способствовать развитию общества и экономики, внедрению новых технологий и снижению
технических барьеров в торговле.
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Федеральный закон) представляет собой каркас переустройства указанной системы, т. к.
закрепляет ее основополагающие принципы, базовые категории
и институты технического регулирования. От установленных в
данном Федеральном законе механизмов реализации реформы
зависит, будет ли она осуществлена эффективно или так и будет
«топтаться на месте». Надо отметить, что принятие этого Федерального закона вызвало ожесточенные дискуссии относительно
его содержания. Споры не утихают и по сей день. При общем понимании важности Федерального закона как такового отдельные
его положения вызывают острую критику.
За последние годы Федеральный закон был существенно изменен и, соответственно, была изменена концепция системы
технического регулирования, которая только-только начала реализовываться. Эта «реформа реформы» также нашла как своих
сторонников, так и радикальных оппонентов, причем среди таковых чаще встречались первоначальные разработчики Федерального закона.
Необходимость выявления взвешенной, беспристрастной
оценки проводимой реформы и адекватности сложившихся пра-
4
вовых основ данной сферы отношений подтолкнула авторов к
подготовке данной работы.
Целями работы являются выявление сильных сторон и недостатков российской модели технического регулирования в целом,
перекосов в неориентированном на российские реалии заимствовании европейской системы технического регулирования;
раскрытие коллизий Федерального закона и иных нормативных
правовых актов Российской Федерации, юридических недостатков Федерального закона; подготовка разъяснений и рекомендаций для применения норм Федерального закона.
Другими словами, монография ориентирована как на разъяснение теоретических вопросов в сфере технического регулирования, так и на практическую помощь государственным служащим,
юристам, специалистам в области технического регулирования и
иным лицам, применяющим настоящий Федеральный закон.
Монография включает в себя анализ реформы технического
регулирования и постатейный комментарий к Федеральному закону.
Постатейный комментарий ориентирован на разъяснение
норм Федерального закона; раскрытие отсылочных норм в целях
обеспечения ясности, как применять на практике указанные положения, какие требования в данной сфере установлены иными
нормативными правовыми актами; выявление противоречий положений Федерального закона и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации. Комментарий подготовлен с учетом последних изменений в Федеральном законе.
В первой части монографии раскрывается концепция реформы технического регулирования, ее сильные и слабые стороны,
проводится сравнение с европейской системой технического регулирования, которая стала основой российской модели, и другими примерами из мировой практики функционирования систем
технического регулирования; рассматриваются базовые категории в сфере технического регулирования (безопасность, риски).
Кроме того, даются общая оценка Федеральному закону и ответ
на принципиальный вопрос: какова целесообразность введения
новой модели технического регулирования.
Комментарий предназначен для разработчиков и исполнителей реформы технического регулирования; государственных
5
служащих, осуществляющих функции в сфере технического регулирования; исследователей в сфере технического регулирования; практикующих юристов; специалистов в сфере технического
регулирования (по сертификации, стандартизации и др.), разработчиков технических регламентов, студентов, изучающих курсы
административного и предпринимательского права.
6
Часть 1
Реформа технического регулирования:
содержание и оценка
1.1. Новая модель технического регулирования
В последнее время тема технического регулирования стала
одной из наиболее дискуссионных в российской науке и правоприменительной практике. Противоречивые высказывания
специалистов вызывают и вопрос о целесообразности введения новой модели технического регулирования. Для того чтобы
разоб раться в данном вопросе, необходимо определить, почему
модель технического регулирования, действовавшая до принятия
Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», устарела, и какие условия способствовали
проведению комплексного реформирования системы технического регулирования.
Нормативная правовая база, регулирующая вопросы технического регулирования в России, менялась соответственно развитию экономических условий. Особо значимым периодом для
ее развития можно назвать вторую половину 60-х гг. XX в., когда
в целях ускорения научно-технического прогресса было принято
решение о необходимости повышения качества продукции, в том
числе с помощью механизмов стандартизации.
Сам термин «техническое регулирование» в то время еще не
применялся, и закрепленные в стандартах требования к качеству
носили обязательный характер, а под качеством продукции понималась совокупнос ть свойств, обусловливающих способность продукции удовлетворять определенные потребности в соответствии
с ее назначением. Таким образом, качество включало следующие
составляющие: назначение (функциональность), надежность (безотказность, долговечность, ремонтопригодность, сохранность),
безопасность, технологичность, транспортабельность, экономное
использование ресурсов, экологичность, эстетичность, эргономичность, а также патентно-правовые свойства
1
.
1
Техническое регулирование: Учебник / Под ред. В.Г. Версана, Г.И. Элькина.
М.: ЗАО «Изд-во «Экономика», 2008.
7
Указанные требования определялись Государственным Комитетом стандартов, мер и измерительных приборов (Госстандарт)
СССР, председателем которого с 1963 по 1984 г. был В.В. Бойцов.
В 1976 г. он был избран Президентом Международной организации по стандартизации (ИСО), что способствовало активному
участию советской России в сфере стандартизации на международном уровне.
11 января 1965 г. было принято постановление Совета Министров СССР «Об улучшении работ по стандартизации в стране»,
а чуть позже, 10 ноября 1970 г., — постановление Правительства
СССР «О повышении роли стандартов в улучшении качества
продукции». Велась активная пропаганда идей стандартизации и
метрологии в отраслях, регионах, на предприятиях и в организациях. Стали создаваться специализированные средства массовой
информации, такие как журналы «Стандарты и качество» (1965),
«Экспресс-стандарт» (1970) и т. д.
На этом же этапе были созданы Всесоюзный научно-ис следо вательский институт стандартизации (ВНИИС), Всероссийский информационный фонд стандартов и технических условий
(ВИФС) и ряд других научно-исследовательских организаций,
которые занимались разработкой теоретических и методологических задач в области стандартизации (в том числе повышения
качества продукции), метрологии. Во всех республиках, областях,
а также крупных промышленных центрах работали лаборатории
государственного надзора (ЛГН), которые затем были преобра-
2
зованы в центры стандартизации и метрологии (ЦСМ)
.
Действовали механизмы государственного надзора за соблюдением стандартов, в случае несоблюдения стандартов устанавливалась ответственность за нарушение государственной, плановой, договорной и производственной дисциплины. Помимо
государственного надзора, применялась также аттестация промышленной продукции по категориям качества: высшая и первая
категории.
В условиях необходимости расширения экспорта и повышения конкурентоспособности продукции отечественного производства стали появляться и методы регулирования, присущие
2
Смагина М.Н., Герасимов Б.И., Пархоменко Л.В. Процессы системы менед-
жмента качества. Тамбов.: Изд-во ТГТУ, 2006.
8
рыночной экономике, в частности система сертификации. Среди первых организационно-методических документов по проведению сертификации были приняты Временное положение по
сертификации продукции машиностроения в СССР (1986) и Положение о системе сертификации изделий электронной техники
МЭК (Международной электротехнической комиссии) (1988).
С переходом к рыночной экономике произошло реформирование и системы технического регулирования. Новый курс развития системы технического регулирования определил Закон
Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300–1 «О защите прав потребителей», устанавливающий право потребителя
на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества,
право на безопасность для жизни, здоровья и имущества, а также
на безопасность для окружающей среды. Однако Закон РФ понимал под потребителем только гражданина, использующего приобретенный товар (работы, услуги) исключительно для «личных
3
бытовых нужд»
, т. е. сфера распространения закона была ограничена розничным товарооборотом, и товары (работы, услуги),
приобретенные в предпринимательских целях, не получали равноценной защиты.
Законом «О защите прав потребителей» вводилось понятие
«стандарт», к которому относились государственные стандарты
(ГОСТ), санитарные правила и нормы (СанПиН), строительные
нормы и правила (СНиП), а также другие нормативные технические документы, устанавливающие обязательные требования к качеству товаров, работ и услуг. Учитывая то, что разработка тех или
иных нормативных документов относилась к компетенции разных
ведомств, на практике часто возникали коллизии. С целью устранения таких коллизий на Госстандарт была возложена функция
по координации деятельности органов государственного управления, осуществляющих контроль за безопасностью товаров (работ,
услуг), однако полностью избежать противоречий и дублирования
издаваемых ими документов не удалось.
Следующим шагом по совершенствованию нормативного
правового регулирования стало принятие Закона Российской
Федерации от 10 июня 1993 г. № 5154–1 «О стандартизации», ус-
3
Впоследствии эта формулировка была уточнена — «для личных (бытовых)
нужд, не связанных с извлечением прибыли».
9
та навливающего требования государственных стандартов, соблю дение которых являлось необходимым для государственных
органов управления и субъектов хозяйственной деятельнос ти.
В то же время был принят Закон Российской Федерации от 10 июня
1993 г. № 5151–1 «О сертификации продукции и услуг», устанавливающий правовые основы обязательной и добровольной сертификации продукции, услуг и иных объектов, а также права, обязанности и ответственность участников сертификации.
Вслед за развитием рыночных отношений законодательство постоянно претерпевало изменения. Наряду с новыми нормативными правовыми актами действовали и документы, разработанные
еще в период планирования и отсутствия конкуренции. В связи с
этим требовалось комплексное реформирование системы технического регулирования. К тому же интеграция России в международное сообщество, глобализация рынка и развитие отношений
с Европейским Союзом (ЕС) вызвали необходимость гармонизации российской системы сертификации с Новым и Глобальным
подходом, реализуемым в рамках ЕС, а также с правилами и рекомендациями общепризнанных международных организаций.
Кроме того, планируемое вступление России в ВТО потребовало соблюдения Соглашения по техническим барьерам в торговле, основным принципом которого является обеспечение необходимого баланса между риском, к которому может привести
несоответствующая требованиям продукция, и издержками общества, связанными с проведением обязательной сертификации.
Для соблюдения этого принципа и перехода на декларацию о соответствии в качестве основной формы обязательного подтверждения соответствия было принято Постановление Правительства
Российской Федерации от 29 апреля 2002 г. № 287 «О внесении
изменений в перечень товаров, подлежащих обязательной сертификации, в перечень работ и услуг, подлежащих обязательной
сертификации, и в перечень продукции, соответствие которой
может быть подтверждено декларацией о соответствии». Необходимость такого перехода отмечалась и в «Концепции совершенствования действующей в стране сертификации продукции и
услуг и перехода к механизму подтверждения соответствия», разработанной в 1998 г. Всероссийским научно-исследовательским
институтом сертификации.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]