Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Техническое регулирование. Правовые аспекты реформы. Комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании». Монография
.pdf
вод ными этого состояния. При этом предполагается, что
при емлемое значение риска является производным от уровня
эко номики страны. Чем выше уровень экономики, уровень
производственных отношений, качество жизни, принятые
в стране, тем выше уровень предъявляемых обществом требований к безопасности потенциально опасной продукции,
т. е. тем ниже значение приемлемого (допустимого) риска. По
мере развития экономики требования к безопасности должны повышаться, а значение приемлемого риска — снижаться.
Определение риска осуществляется путем выявления различ-
ных источников опасности и их оценки.
Это означает, что проектировщики и производители продукции должны исключить или ограничить влияние источников
опасности на человека. При невозможности полностью исключить воздействие источников опасности необходимо оценить
степень потенциальной опасности, которая рассматривается как
«остаточная» опасность, не покрываемая принятыми защитными
мерами обеспечения безопасности.
Анализ содержания предмета технического регулирования
позволяет выделить несколько типовых ситуаций, когда знание
риска позволяет эффективно решать такие задачи регулирования, как:
выбор объектов технического регулирования; −
установление обязательных требований к продукции в тех- −
нических регламентах с учетом риска;
обоснование процедур оценки соответствия; −
принятие решения об отзыве продукции с рынка; −
выбор стратегии страхования ответственности за возмож- −
ный вред, причиненный продукцией.
Специфической особенностью риска как характеристики
продукции, отличающей его от большинства других показателей
качества продукции, является принципиальная невозможность
его прямого измерения. Как следует из анализа определения понятия «риск», он относится к вероятностным категориям. Поэтому наиболее адекватный математический аппарат, позволяющий
вычислять этот показатель, опирается на методы теории вероятностей и математической статистики. Это составляет определенные трудности при анализе риска.
31
Очевидно, устанавливая требования к продукции в технических регламентах с учетом риска причинения вреда, необходимо
обеспечить баланс между необходимым для общества уровнем
безопасности и затратами на его достижение, т. е. обеспечить
выпуск и обращение продукции с приемлемым (допустимым)
уровнем риска, что соответствует концепции «приемлемого»
риска.
Наиболее общим и универсальным методом расчета допустимого значения риска является подход, основанный на экономическом анализе безопасности. Согласно этому методу, допустимый
риск обеспечивает минимум суммы двух составляющих: расходов
(затрат) на обеспечение безопасности, связанной с определенным
риском, и ущерба, обусловленного этим риском. С ужесточением
требований к объектам технических регламентов в целом величина риска снижается, однако при этом увеличиваются расходы
на обеспечение безопасности. Поэтому общество заинтересовано
в поиске баланса между уровнем требований в технических регламентах и затратами на их достижение.
К числу факторов, которые следует учитывать при анализе
приемлемого риска, как правило, относят:
1. Неприемлемость для общества высоких значений. Учитывая этот фактор, современное общество готово отказаться от
применения потенциально опасной продукции и технологий
(даже и высокоэффективных), если приемлемое значение риска
общество не устраивает.
2. Индивидуальное отношение к риску. Индивидуум полагает более приемлемым (допустимым) риск при автомобильных
гонках или занятии горнолыжным спортом, т. к., возможно, считает, что в этой ситуации он управляет риском. В то же время
нефтехимический комбинат, расположенный рядом с его домом,
представляет собой вынужденный и потому менее приемлемый
риск.
3. Масштабы последствий. Население отрицательно относится к риску, который может привести к гибели 100 человек в одной
авиационной катастрофе, но принимает риск в 50 тысяч смертельных случаев в год, связанных с автотранспортом.
4. Адаптация к риску (привыкание к источникам некоторых
опасностей). Привычные риски, например, опасность получения
32
травм при работе с электроприборами, очевидно, более допустимы по сравнению с неизвестными рисками в результате работы
химического комбината.
Невозможность проведения анализа со значениями вероят-
-9
ностей менее 10
, т. к. подобные величины выходят за пределы
человеческого опыта.
Распределение риска. Часто источник опасности обеспечивает определенные выгоды обществу в целом, а риск приходится на
население, живущее вблизи опасных объектов.
Для многих объектов приемлемой считается величина риска,
равная 10-6 1/год, соответствующая риску природных катастроф.
Это значение может быть принято в качестве «реперного» уровня
риска при его анализе.
Учитывая, что экономический подход к обоснованию приемлемого значения риска затруднен, во многих случаях нормирование риска осуществляется на основе принципа ALAP (от англ. «as
low as possible» — так низко, как только возможно). Реализация
этого принципа при нормировании риска означает компромисс
между требованиями общества к безопасности и возможностями
науки и техники обеспечить требуемый ее уровень.
1.6. Базовые категории в сфере технического регулирования:
безопасность
В соответствии с Конституцией Российской Федерации государство обязано защищать граждан и общество, имущество
физических и юридических лиц, животных и растения, окружающую среду от продукции, которая может быть опасной. Однако,
вместе с тем, оно должно обеспечить свободное перемещение
продукции по территории страны. Учитывая, что Россия стремится вступить в ВТО, ей необходимо гармонизировать свое законодательство в области производства и продвижения товаров
с основополагающими документами ВТО.
В связи с этим государство должно обеспечить баланс между
безопасностью продукции и свободой его производства и продвижения к потребителям. Данный баланс в ВТО подразумевает,
что страны будут подготавливать, принимать или утверждать такие технические регламенты, чтобы они не были ограничитель-
33
ными для торговли в большей степени, чем это необходимо для
выполнения законной цели.
Продукция может быть безопасная, потенциально опасная и
опасная. От потенциально опасной продукции необходима защита, опасная продукция не должна попадать в обращение. Однако защищенная продукция не может гарантировать, что она
при потреблении не станет действительно опасной, поэтому
уровень потенциальной опасности для такой продукции всегда
величина положительная. Исходя из уровня развития научнотехнического прогресса, устанавливается приемлемый уровень
безопасности продукции, который можно разделить на три стадии — допустимый для практически безопасной незащищенной
продукции, недопустимый, но приемлемый для защищаемой
потенциально опасной продукции и неприемлемый уровень.
То, что уровень хотя и приемлем, но содержит в себе потенциальную опасность, должно стимулировать производителей на
устранение причин возникновения потенциальной опасности и
усиление уровня защиты.
Свойство опасности продукции возникает по определенным
причинам, поэтому для устранения причин опасности необходимо учитывать факторы, влияющие на безопасность продукции
на всех стадиях ее жизненного цикла. Кроме того, необходимо
учитывать вид продукции, т. к. от этого зависит, на какой стадии жизненного цикла продукции возникают эти факторы. Например, опасность для пищевых продуктов может возникнуть
на стадии их хранения или приготовления, а для промышленных
изделий — на стадии проектирования.
При этом под обязательные требования попадают только продукция и связанные с ней процессы, а на услуги и работы распространяются только добровольные требования. Однако можно указать на услуги и работы, процессы оказания и выполнения
которых могут нести опасность услугополучателям (материалы
по контролю безопасности услуг).
Изготовитель продукции должен предусмотреть риски, связанные с использованием продукции, не только по назначению,
но и не по назначению. При этом принимается во внимание такой
факт, как учитывал ли изготовитель при проектировании данные
требования безопасности.
34
Кроме того, современная продукция во многих случаях является наукоемкой, в которой имеются информационные продукты
(программы, базы данных и т. д.), от безопасности которых зависит безопасность материально-вещественной продукции. Поэтому в список видов безопасности следует добавить информационную безопасность, влияющую на безопасность продукта.
Безопасность продуктов должна удовлетворять требованиям
норм, в которых определены свойства отчуждаемой продукции;
требованиям процедур, в которых определены состояния процессов взаимодействия; и требованиям условий, в которых определены ситуации среды потребления, при которых отсутствует неприемлемый риск, связанный с причинением вреда жизни и/или
здоровью гражданам, имуществу физических или юридических
лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и/или здоровью животных или растений.
Аналогичные требования должны быть предъявлены и к защите
продуктов.
1.7. Объекты технического регулирования
В целом, под объектом правоотношений (т. е. отношений, урегулированных нормами права) понимается то, на что направлено
правоотношение или по поводу чего оно возникает. При этом в
качестве объекта рассматриваются любые явления (предметы,
действия, процессы), порождающие у субъектов соответствующие права и обязанности.
В соответствии с Федеральном законом «О техническом регулировании», объектами технического регулирования являются продукция, а также связанные с требованиями к продукции
процессы проектирования (включая изыскания), производства,
строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Однако терминология Федерального закона в данном отношении недостаточно проработана. В ряде статей указывается, что
помимо указанных объектов могут быть и иные объекты технического регулирования. В частности, в определении понятий
«подтверждение соответствия» (абз. 16 ст. 2), «форма подтверждения соответствия» (абз. 26 ст. 2), ст. 5 и др.
35
Следует отметить, что данный перечень объектов был сформирован в результате пересмотра Федерального закона в мае
2007 г. Прежде к объектам технического регулирования, кроме
продукции, относились все процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Данное уточнение объектов преследовало несколько целей.
Во-первых, необходимость ускорения разработки технических
регламентов за счет разгрузки объектов технического регулирования. Во-вторых, в целях устранения пресечений с нормами
других отраслей права, в частности, нормами охраны труда, экологическими и др. В-третьих, приведение в соответствие с международными требованиями, в частности, с Соглашением по ТВТ.
1.8. Соотношение правовых и технических норм
Изначально основным критерием отличия технических норм
от юридических являлось разграничение по предмету регулирования. Считалось, что технические нормы регулируют отношения между человеком и предметами (явлениями) внешнего
мира, а юридические нормы регулируют общественные отношения, при которых одному социальному субъекту противостоит
один или несколько других социальных субъектов
4
. Разделяя такую точку зрения, многие правоведы отмечали, что технические
нормы не являются социальными5, а, следовательно, не могут
быть правовыми.
Однако в результате формирования отрасли технического регулирования и установления на уровне нормативных правовых
актов предписаний, имеющих технический характер, изучение
природы норм, выраженных такими предписаниями, получило
новое развитие. И если прежде считалось, что технические нормы не могут быть правовыми, то теперь преобладающей стала
точка зрения, согласно которой существование юридических
норм с техническим содержанием возможно.
4
Пчелкин А.В. Технико-юридические нормы в современной России (Пробле-
мы теории и практики): Дисс. канд. юр. наук. Н. Новгород, 2004. С. 3.
5
См., например: Лебедев М.П. Государственные решения в системе управления социалистическим обществом. М., 1974. С. 476–477; Нейбайло П.Е. Советские социалистические правовые нормы. Львов, 1959. С. 41; Шебанов А.Ф.
Нормы советского социалистического права. М., 1956. С. 7.
36
Следует согласиться с тем, что техническое правило, облеченное в правовую форму, не теряя своего технического характера, приобретает качественные признаки правовой нормы.
В юриспруденции такие нормы получили название «техникоюридические» (А.Ф. Черданцев), иногда их называют «юридикотехнические» (А.Б. Венгеров) или «технико-правовые» (Н.И. Матузов). А.В. Пчелкин отмечает, что технико-юридические нормы
появляются тогда, когда техническая деятельность и ее резуль-
6
таты перестают быть исключительно интересом частных лиц
.
К технико-юридическим нормам относятся в основном нормы,
действующие в материально-производственной и управленческой сферах (например, правила противопожарной безопасности,
строительных работ, ГОСТов, стандартов, правила железнодорожного движения и иных видов транспорта и т. п.). Остальные
технические нормы, действующие в бытовой сфере, не опосредуются правом и их нарушение не влечет юридической ответственности (например, требования по эксплуатации телевизоров, магнитофонов, пылесосов и т. п.) 7.
В системе правового регулирования технико-юридическим
нормам отводится подчиненная роль. Это обусловлено тем, что
они не могут служить общим основанием возникновения правоотношений, не обладают охранительной функцией, а также не
указывают субъектов, обязанных их исполнять. Обязательность
технико-юридических норм обеспечивается санкциями бланкетных правовых норм.
Технико-юридические нормы устанавливают требования относительно поведения людей по отношению к предметам внешнего мира (в большинстве случаев это требования к должному
материальному результату поведения людей)8. Таким нормам
присущи все признаки норм правовых:
они исходят от государства; −
в них выражается государственная воля; −
их соблюдение обеспечивается возможностью гос ударствен- −
ного принуждения;
6
Пчелкин А.В. Указ. соч. С. 7.
7
Матузов Н.И. http://www. kursach. com/biblio/0010004/701.htm>.
8
Черданцев А.Ф. Понятие технико-юридических норм и их роль в формировании
общественных отношений //Советское государство и право. 1964. № 7. С. 137.
37
они объективируются в специальных нормативных актах, −
издаваемых компетентными государственными или общественными (с санкции государства) органами, т. е. имеют и
свою внешнюю форму выражения;
9
они регулируют общественные отношения −
.
Однако технико-юридические нормы обладают и собственной
спецификой. Так, содержание диспозиции технико-юридической
нормы выражается в нормативном правовом акте с помощью
технического предписания. В отличие от иных правовых предписаний, выраженных предложением, для подписания технических
предписаний могут использоваться математические знаки, формулы, таблицы, графические изображения10. В качестве признака
технических норм приводится и то, что они являются продуктом
сознательно-волевой деятельности людей, в отличие от объективных законов природы, на основе которых они складываются.
1.9. Методы оценки в техническом регулировании
Несмотря на наличие большого числа норм федерального закона, применяющих понятие «риск», можно выделить две основные
задачи технического регулирования, существенно опирающиеся
на это понятие: задание требований безопасности и установление
форм и схем обязательного подтверждения соответствия. Отметим, что эти задачи, как правило, связаны с необходимостью оперирования некоторыми обобщенными выводами относительно
безопасности (риска), которые могут быть распространены на
группы однородной продукции, поскольку требования технического регламента распространяются на группы продукции, а не
на конкретный тип (вид, модель, марку).
В настоящее время предложено большое число методов расчета риска. Эти методы удобно разделить на две группы: количественные методы и качественные. Группа количественных методов, в свою очередь, подразделяется на две подгруппы:
статистические, позволяющие получать усредненные по од- −
нородной группе продукции или популяции сведения о риске (безопасности) причинения вреда;
9
Черданцев А.Ф. Указ. соч. С. 134.
10
Пчелкин А.В. Указ. соч. С. 8.
38
расчетные (индивидуальные), позволяющие получать зна- −
чения риска для конкретного вида продукции.
Качественные методы анализа риска позволяют получать усред ненные обобщенные сведения о риске причинения вреда для
групп продукции или значения риска для конкретного вида продукции.
Сравнение качественных и количественных методов оценки
риска с точки зрения простоты анализа, наличия исходной информации для расчета времени и стоимости ее получения показало, что качественные методы анализа риска обладают определенными преимуществами перед количественными методами:
более просты по сравнению с количественными; −
более дешевы, т. к. не требуют проведения специальных ис- −
следований и/ или испытаний;
соответственно, временные затраты на получение качест- −
венных оценок меньше, чем при использовании количественных методов.
Основной вопрос сравнения методов — это их точность. Применение качественных методов предполагает простое деление шкалы риска, например, на четыре группы, тогда как использование
количественных методов позволяет получить непрерывную шкалу, что удобнее для последующего анализа. Однако из-за того, что
количественные методы требуют значительно большего объема
исходной информации, часть из которой может быть недостоверна, как правило, предпочтение отдается качественным методам.
1. Количественные методы
1.1. Статистические методы
Эти методы удобны для анализа риска, т. к. представляют собой в основном усредненные данные. Это позволяет делать некоторые общие выводы относительно риска причинения вреда.
Общность выводов относительно безопасности позволяет рекомендовать использовать эти методы для целей технического регулирования. Статистические данные формируются путем сбора
и обработки единичных событий, которые произошли за некоторое фиксированное время в определенной группе продукции
или популяции. В настоящее время информация о случаях при-
39
чинения вреда собирается различными ведомствами, например,
МВД России, МЧС России и др. Статистические данные обладают
статистической неопределенностью, обусловленной объемом исходных данных, и методической неопределенностью, связанной
с выбором способа обработки данных. Применение стандартных
методов обработки данных позволяет снизить методическую неопределенность.
К статистическим методам условно можно отнести методы
санитарно-гигиенических исследований. В рамках санитарногигиенических исследований анализируется влияние тех или
иных вредных воздействий на организм отдельного человека или
целых популяций. В отличие от статистических данных при проведении таких исследований оценивается эффект накопления
вредных воздействий в зависимости от интенсивности и длительности влияния вредных факторов, или иначе, зависимость
«доза-эффект» или «доза-ущерб». Построение зависимостей,
определяющих вид взаимосвязи «доза-эффект», проводится на
основе наблюдений за определенной группой людей по данным
медицинской статистики или по результатам специально организованных исследований. Такой подход позволяет установить
связь между уровнями заболеваемости или смертности, с одной
стороны, и техническими характеристиками продукции, формирующей определенный вид опасности, — с другой.
В качестве характеристики эффекта вредного фактора в этих
исследованиях обычно выбирается уровень заболеваемости за
определенный период либо вероятность заболевания, которые могут быть интерпретированы как риск причинения вреда при использовании продукции, формирующей данный вредный фактор.
Зависимости «доза-эффект», построенные по большой исследуемой совокупности, обладают приемлемой неопределенностью, что позволяет рекомендовать этот подход для обобщенных
выводов относительно безопасности.
1.2. Расчетные методы
Расчет риска осуществляется, как правило, на стадии проектирования с использованием методологии ВАБ (вероятностный
анализ безопасности). Эти методы позволяют оценить риск применительно к конкретному изделию, а не к группе однотипных
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]