Техническое регулирование. Основные положения. Учебное пособие

АКАДЕМИЯ СТАНДАРТИЗАЦИИ, МЕТРОЛОГИИ И СЕРТИФИКАЦИИ

А.Е. Колышкин

ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Учебное пособие

Москва

2009

1

Колышкин А.Е. Техническое регулирование. Основные положения: Учеб. пособие. — М.: АСМС, 2009. — 28 с.

Учебное пособие для специалистов, работающих в области технического регулирования и стандартизации, — базовый компонент учебно-методического комплекса АСМС. Учебное пособие предназначено для повышения квалификации по специализации «Современные вопросы технического регулирования и стандартизации».

Учебное пособие разработано канд. мед. наук, доцентом ка-

федры «Стандартизация» Андреем Евгеньевичем Колышкиным.

2

1. ПОНЯТИЕ, ОБЪЕКТЫ И СУБЪЕКТЫ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Вступивший в силу с 01.07.2003 Федеральный закон «О техническом регулировании» (далее — Закон) юридически закрепил основы проведения реформы технического регулирования, целью которой является обеспечение эффективности регулирующего воздействия государства и устранение необоснованных препятствий для деятельности экономических механизмов с учетом необходимости соблюдения и защиты законных прав и интересов общества и государства.

Реформа технического регулирования заложила основы для модернизации основных элементов системы разработки и принятия обязательных требований, процедур подтверждения соответствия, механизмов государственного контроля (надзора), систем аккредитации лиц и органов, участвующих в процедурах подтверждения соответствия.

Техническое регулирование — правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Закон определяет правовые основы регулирования отношений, возникающих при разработке, принятии, применении и исполнении требований — как обязательных, так и применяемых на добровольной основе.

Данные требования относятся к объектам технического регулирования, в качестве которых выступают:

материальные объекты (различные виды продукции, в том числе здания, строения и сооружения);

технологические процессы проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации);

работы и услуги.

3

Обязательные требования распространяют свое действие на продукцию и связанные с требованиями к ней процессы на всех стадиях ее жизненного цикла, начиная с проектирования (включая изыскания) и заканчивая утилизацией.

Требования, применяемые на добровольной основе, рас-

пространяются как на продукцию и связанные с ней процессы, так и на выполнение работ и оказание услуг.

К области законодательного регулирования также отнесены отношения, которые возникают при оценке соответствия продукции и других объектов как обязательным, так и добровольным требованиям во всех установленных формах.

Кроме того, Закон определяет права и обязанности участников регулируемых им отношений, к которым, исходя из текста Закона, относятся:

органы государственной власти, которые принимают участие в техническом регулировании;

органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;

органы по сертификации, аккредитованные испытательные лаборатории (центры), органы по аккредитации, а также субъекты, претендующие на получение вышеуказанных статусов (полномочий);

субъекты хозяйственной (предпринимательской) деятельности, а также заявители (изготовители, исполнители, продавцы, лица, выполняющие функции иностранных изготовителей, и физические лица, осуществляющие обязательное подтверждение соответствия);

разработчики — любые лица, предлагающие проекты технических регламентов и стандартов.

2.ЭЛЕМЕНТЫ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Элементами технического регулирования являются техниче-

ские регламенты, стандарты, процедуры подтверждения соответствия, аккредитация, контроль и надзор.

Рассмотрим эти элементы более подробно.

Введенным Законом новым элементом системы технического регулирования является технический регламент — документ, содержащий обязательные для применения требования к объектам технического регулирования.

4

Кправовым актам, которыми могут быть приняты технические регламенты, отнесены: международный договор Российской Федерации, ратифицированный в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, межправительственное соглашение, федеральный закон, указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации.

Технический регламент — это документ особого рода, содержащий перечень требований, предъявляемых государством к тому или иному виду деятельности. Техническим регламентом может называться не любой документ, устанавливающий обязательные требования, а только такой, который принят по специальной процедуре и изложен особым образом.

Следующим ключевым элементом технического регулирования является национальный стандарт — стандарт, утвержденный национальным органом Российской Федерации по стандартизации. В отличие от ранее действовавших государственных стандартов, требования которых носили обязательный характер для соблюдения государственными органами управления и субъектами хозяйственной деятельности, применение национальных стандартов осуществляется на добровольной основе.

Добровольность применения национальных стандартов — один из основных принципов, положенных в основу стратегии развития национальной системы стандартизации.

Национальные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов.

Кэлементам технического регулирования относятся процедуры «оценки соответствия».

Оценка соответствия — прямое или косвенное определение соответствия объекта требованиям, предъявляемым к нему. Оценка соответствия может проводиться в следующих формах: аккредитация, испытание (исследование, экспертиза), регистрация, подтверждение соответствия, приемка и ввод в эксплуатацию строительных объектов, иные формы.

Подтверждение соответствия как один из предусмотренных Законом вариантов оценки соответствия документально удостоверяет соответствие объектов подтверждения, т.е. продукции, процессов, работ и услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов и условиям договоров и может носить обязательный или добровольный характер.

5

Форма подтверждения соответствия представляет собой определенный порядок инструментального и документального подтверждения соответствия объекта требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров. Если подтверждение соответствия носит обязательный характер, оно осуществляется в формах сертификации или декларирования соответствия, если добровольный характер — то применяется только добровольная сертификация. Одной из обязательных форм подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов (до принятия соответствующих технических регламентов) или условиям договоров является обязательная сертификация, которая осуществляется органом по сертификации на основе проведенных испытаний при условии аккредитации и органа по сертификации, и испытательной лаборатории. Аккредитация, как официальное признание компетентности и правомочия выполнять работы в определенной области подтверждения соответствия, является единственным необходимым условием допуска к проведению этих работ.

Подтверждение соответствия в рамках установленных для него форм осуществляется по определенным схемам. В Законе под такими схемами понимается перечень действий участников подтверждения соответствия. Результаты этих действий впоследствии рассматриваются в качестве доказательств соответствия продукции и иных объектов установленным требованиям.

Схемы обязательного подтверждения соответствия могут включать одну или несколько операций, результаты которых необходимы для подтверждения соответствия установленным требованиям, а именно:

испытания (например, типовых образцов, партий или единиц продукции);

сертификацию системы качества (предприятия или только производства);

инспекционный контроль.

Все схемы обязательного подтверждения соответствия согласно Закону подразделяются на два вида: схемы декларирования и схемы сертификации (обязательной и добровольной).

Аккредитация — официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия.

6

В международной практике под аккредитацией понимается процедура, посредством которой авторитетный орган официально признает компетентность органа или лица выполнять конкретные работы.

Аккредитация в соответствии с Законом осуществляется только в отношении органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия объектов установленным требованиям.

Аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) осуществляется в целях:

подтверждения их компетентности в работах по подтверждению соответствия;

обеспечения доверия изготовителей, продавцов и приобретателей;

создания условий для признания результатов их деятельно-

сти.

Целевая направленность аккредитации на современном этапе заключается в создании условий для признания внутри страны и за рубежом результатов деятельности аккредитованных органов по подтверждению соответствия.

Порядок аккредитации органов по сертификации и испыта-

по аккредитации определяются Правительством Российской Федерации.

Одним из важных элементов технического регулирования

является система государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований. Закон придает государственному контролю (надзору) особое значение.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в отношении продукции или связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительст-

ва, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации исключительно в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов.

В отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции.

7

Закон, регламентируя вопросы государственного контроля (надзора), не разграничивает понятия «контроль» и «надзор», подразумевая тем самым их идентичность.

Вместе с тем в правоприменительной практике они имеют самостоятельное значение и собственное содержание. Кроме того, контрольные и надзорные органы зачастую обладают различными полномочиями в отношении проверяемых субъектов.

Среди характерных особенностей контроля можно выделить такие, как: возможность его осуществления в отношении подчиненных органов; право контролирующих органов воздействовать на оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта; осуществление оценки деятельности контролируемого объекта и с точки зрения законности, и в плане целесообразности.

Надзор, как способ обеспечения законности, заключается в постоянном, систематическом наблюдении уполномоченных государственных органов за деятельностью поднадзорных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. Надзор характеризуется отсутствием отношений соподчинения надзорных органов с поднадзорными и оценкой деятельности поднадзорного объекта только на предмет законности. Помимо этого при надзоре не допускается вмешательство в оперативнохозяйственную деятельность поднадзорного объекта.

Контроль, в отличие от надзора, осуществляемого исключительно государственными органами, может быть не только государственным, но и ведомственным, производственным, общественным — в зависимости от субъектов, от имени которых производится контроль, и сферы действия контроля.

В настоящее время общий порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора), установлен Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данным Законом регламентируются обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю, права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), а также меры по защите их прав и законных интересов.

8

Представляется, что по мере подготовки технических регламентов и упорядочения системы государственного контроля (надзора) в сфере технического регулирования функции контроля и надзора будут передаваться различным государственным органам. Однако до момента разграничения таких полномочий кон- трольно-надзорная деятельность в рассматриваемой области воспринимается как единое целое.

Согласно положениям Закона в систему органов государственного контроля (надзора) входят: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3. ПОНЯТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Нормативный правовой акт — это правовой акт, принятый полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т.е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение.

Взависимости от особенностей правового положения субъ-

екта правотворчества все нормативные акты классифицируются следующим образом: нормативные акты, принятые на референдуме, нормативные акты государственных органов, нормативные акты социальных структур (муниципальных органов, профсоюзов), нормативные акты совместного характера (государственных органов и социальных структур).

Взависимости от сферы действия нормативные акты подразделяются на: общефедеральные, нормативные акты субъектов Российской Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления, локальные нормативные акты.

Взависимости от срока действия нормативные акты подразделяются на: нормативные акты неопределенно длительного действия, временные нормативные акты.

Нормативные акты издаются органами, обладающими нормотворческой компетенцией, в строго установленной форме. Нормативный акт является официальным документом, носите-

лем юридически значимой информации.

По юридической силе все нормативные акты подразделяются на две большие группы: законы и подзаконные акты.

9

Закон — это нормативный акт, принятый в особом порядке органом законодательной власти или референдумом, выражающий волю народа, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения.

Виды законов:

Конституция Российской Федерации — основополагающий учредительный политико-правовой акт, закрепляющий конституционный строй, права и свободы человека и гражданина, определяющий форму правления и государственного устройства, учреждающий федеральные органы государственной власти;

федеральные конституционные законы (принимаются по вопросам, предусмотренным и органически связанным с Конституцией Российской Федерации);

федеральные законы (акты текущего законодательства, посвященные различным сторонам социально-экономической, политической и духовной жизни общества);

законы субъектов Федерации.

Признаки закона:

закон принимается только органом законодательной власти или референдумом;

порядок подготовки и издания закона определяется Конституцией России и регламентами палат Федерального Собрания;

закон должен выражать волю и интересы народа; закон обладает высшей юридической силой, и все подзаконные

акты должны соответствовать ему и ни в чем не противоречить; закон регулирует наиболее важные, ключевые общественные

отношения.

Именно данные признаки и выделяют закон в системе иных нормативных актов и придают ему качество верховенства. Изменить или отменить закон вправе только тот орган, который его принял, причем в строго оговоренном порядке.

Законы могут классифицироваться по различным основаниям: по их юридической силе; по субъектам законотворчества (принятые в результате рефе-

рендума или законодательным органом); по предмету правового регулирования (конституционные,

административные, гражданские, уголовные и т.п.); по сроку действия (постоянные и временные); по характеру (текущие и чрезвычайные);

по сферам действия (общефедеральные и региональные);

10