Техническое регулирование. Основные положения. Учебное пособие
.pdfпо содержанию (экономические, бюджетные, социальные, политические и т.п.);
по степени систематизации (обычные и кодификационные); по значимости содержащихся в них норм (конституционные
и обыкновенные); по объему регулирования (общие и специальные) и т.д.
Подзаконные акты — это изданные на основе и во исполнение законов акты, содержащие юридические нормы.
Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, и базируются на них. Несмотря на то, что в нормативном правовом регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон, подзаконные акты имеют тоже важнейшее значение в жизни любого общества, играя вспомогательную и детализирующую роль.
Выделяют следующие виды подзаконных актов, расположенные по иерархии:
Указы Президента Российской Федерации. Обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, подготавливаются в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными и законодательными нормами. Президент Российской Федерации, будучи главой государства, принимает акты, которые занимают следующее после законов место. Благодаря им глава государства реализует полномочия и элементы своего правового статуса.
Постановления Правительства Российской Федерации. Обя-
зательны к исполнению в Российской Федерации. Особенностью актов Правительства является то, что они могут быть приняты на основании и часто во исполнение законов Российской Федерации, а также указов Президента Российской Федерации.
Приказы, инструкции, уставы, положения министерств, ведомств, государственных комитетов. Эти акты, принимаемые на основе и в соответствии с законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, регулируют общественные отношения, находящиеся, как правило, в пределах компетенции данной исполнительной структуры.
Решения и постановления местных органов государственной власти.
11
Решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления.
Нормативные акты муниципальных (негосударственных) органов.
Локальные нормативные акты, принятые на уровне кон-
кретного предприятия, учреждения и организации и регулирующие их внутреннюю деятельность.
4.ПРАВОВЫЕ ДОКУМЕНТЫ
ВОБЛАСТИ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Внастоящее время изменения российского законодательства
иформирование правовой базы реформы технического регулиро-
вания в связи с принятием Закона осуществляются в нескольких направлениях, которые можно условно сгруппировать в следующие блоки:
а) изменение юридической силы документов, устанавливающих обязательные требования, и порядка их разработки и принятия;
б) изменение процедур подтверждения соответствия продукции, услуг и работ установленным требованиям;
в) изменение статуса и полномочий органов в области технического регулирования, а также прав и обязанностей участников процесса подтверждения соответствия;
г) создание механизма реализации норм Закона.
Вцелом современная нормативно-правовая основа техниче-
ского регулирования состоит из следующих основных элементов:
Конституция Российской Федерации (статья 71, пункт «р»), которая относит стандарты к вопросам исключительного ведения Российской Федерации.
Федеральный закон «О техническом регулировании».
Федеральные законы и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации.
В сфере технического регулирования могут действовать нормы и других федеральных законов (в том числе Гражданского кодекса, Градостроительного кодекса и др.), вследствие чего реализация положений Закона должна осуществляться с учетом таких норм. Иные федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации должны применяться в строгом соответствии с нормами Закона.
12
Следует отметить и то, что Закон исключает возможность регулирования отношений в рассматриваемой области нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Такое положение обусловлено конституционно закрепленными нормами, разграничивающими предметы ведения Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов Российской Федерации.
Правовые документы в области технического регулирования делятся на две группы:
нормативные документы; ненормативные документы.
Кнормативным документам в области технического регулирования относятся Федеральный закон «О техническом регулировании» и иные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Кроме того, к этой группе относятся технические регламенты, общероссийские классификаторы, стандарты организаций (локальные нормативные акты).
Кненормативным документам в области технического регулирования относятся основополагающие стандарты, национальные стандарты, своды правил, правила и рекомендации, отраслевые стандарты.
Основными формами принятия технических регламентов яв-
ляются федеральный закон и постановления Правительства Российской Федерации.
При разработке технического регламента в форме федерального закона необходимо учитывать, что, с одной стороны, он должен устанавливать требования безопасности, закреплять необходимый уровень показателей безопасности, учитывать риски и минимизировать их, а с другой — отвечать требованиям законодательной техники, быть доступным для понимания широкому кругу лиц.
Нормативное закрепление требований к безопасности той или иной продукции или процессов, связанных с ее производством, реализацией, эксплуатацией, хранением, переработкой, утилизацией, предполагает установление норм технического плана.
При этом речь идет о технической норме в производственнотехнологическом смысле, т.е. о правилах, которые, во-первых, регламентируют процессы производства, принципы построения и действия различного рода механизмов, а во-вторых, определяют порядок обращения человека с природными материалами, раз-
13
личного рода веществами, разными вещами, а также предметами личного пользования и орудиями производства.
Возникает вопрос, в какой мере возможен перенос подобных правил в текст закона. Любая ли техническая норма производст- венно-технологического толка может получить закрепление в нормативном правовом акте государственного органа, принятого им в рамках своей компетенции, и стать правовой нормой?
Технические нормы, получившие закрепление в правовом акте, приобретая, таким образом, юридическую силу, становятся технико-правовыми нормами. Они обладают качественными признаками правовой нормы: содержат общеобязательные предписания, исходят от государства и выражают его волю, имеют постоянный или временный характер, рассчитаны на многократное применение неограниченным кругом лиц, закрепляются в специальных нормативных правовых актах и обеспечиваются возможностью государственного принуждения. Поэтому целесообразно формулировать норму технического регламента как наиболее обобщенное правило, устанавливающее обязательные требования к соответствующим объектам технического регулирования.
Вместе с тем техническое регулирование напрямую связано с развитием науки и уровнем экономического развития страны, что обусловливает известную нестабильность в рассматриваемой сфере. Техническое регулирование должно соответствовать уровню научно-технического развития страны и материальнотехнической базы российской экономики, ориентироваться на стабильно прогрессирующий пересмотр норм технических регламентов по мере роста научных достижений и экономических показателей в стране.
Содержание технического регламента, обусловленное его природой, с одной стороны, и обязательные требования, предъявляемые к федеральному закону как акту выражения воли государства, — с другой, позволяют высказать серьезные сомнения в том, что технический регламент в той его части, которая определяет цифровые или иные предельно точно устанавливаемые показатели, требующие регулярной корректировки, целесообразно принимать как федеральный закон.
Следующей формой является принятие технического регла-
мента посредством международного договора, который может быть ратифицирован только на федеральном уровне. Федераль-
14
ный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» рассматривает международные договоры как правовую основу межгосударственных отношений, существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. Они содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества.
Технический регламент может быть принят также межправительственным соглашением.
5.ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ СТАНДАРТИЗАЦИИ
ИТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СТРАНЕ
Стандартизация и техническое регулирование в нашей стране
всвоем развитии прошли ряд этапов:
1.Стандартизация в СССР.
2.Стандартизация в России.
3.Техническое регулирование в России (2002).
4.Техническое регулирование в России (2007).
5.Подготовка проекта Закона «О стандартизации». Интенсивное развитие стандартизации в СССР началось в
1918 г., когда декретом Совнаркома РСФСР была введена Международная метрическая десятичная система мер и весов. Этот декрет положил основу развития работ по стандартизации в области измерительной техники и приборостроения.
В1924 г. создан первый постоянный центр в промышленности «Бюро промышленной стандартизации Главного экономического управления ВСНХ СССР», а в 1925 г. — Комитет по стандартизации при СТО. В те же годы в стране были разработаны государственные (общесоюзные) стандарты (ОСТ).
В1940 г. введены категории государственных стандартов (ГОСТ), обязательных к применению во всех отраслях народного хозяйства, отраслевых стандартов (ОСТ), обязательных к применению на всех предприятиях данной отрасли.
В1954 г. создан Комитет стандартов, мер и измерительных приборов при Совете Министров СССР, в дальнейшем переименованный в Государственный комитет СССР по стандартам.
Второй этап развития стандартизации и технического регулирования в нашей стране начался в 1993 г. с принятием трех законов: Закона Российской Федерации «О стандартизации», Зако-
15
на Российской Федерации «Об обеспечении единства измерений» и Закона Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг».
В соответствии с Законом «О стандартизации» стандартизация определялась как деятельность по установлению норм, правил и характеристик (далее — требований) в целях обеспечения:
безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества;
технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции;
качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологии;
единства измерений;
экономии всех видов ресурсов;
безопасности хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций;
обороноспособности и мобилизационной готовности страны. Таким образом, в понятие стандартизации включались требо-
вания, связанные с безопасностью, которые объективно должны носить обязательный характер, и требования, связанные с качеством товаров, которые в развитой рыночной системе определяются развитием конкуренции.
В 2002 г. с принятием Федерального закона «О техническом регулировании» начался третий этап развития стандартизации и технического регулирования в России — этап, связанный с началом работ по гармонизации системы технического регулирования
сзарубежной практикой.
Ксожалению, следствием принятия указанного Закона стало снижение роли стандартов в экономике страны, что привело к нарастанию негативных экономических тенденций: торможению в развитии высокотехнологичных отраслей, сокращению выпуска продукции с высоким уровнем добавленной стоимости, появлению на рынках суррогатной низкокачественной продукции.
Для исправления сложившейся ситуации был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ, содержащий ряд новых положений, направленных на развитие национальной системы стандартизации (четвертый этап).
16
В настоящее время мы вправе говорить о начале пятого этапа развития стандартизации и технического регулирования — этапа, связанного с разработкой проекта нового закона «О стандартизации». В проекте этого закона, в том числе, предполагается определить: правоотношения, связанные с деятельностью по стандартизации, цели, задачи и место стандартизации в решении проблем, стоящих перед страной в условиях рыночной экономики, цели и основные принципы государственной политики в сфере стандартизации.
6. ЦЕЛИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ,
ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЙ С ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ
Главная цель принятия Федерального закона «О техническом регулировании» — реформирование системы технического регулирования в нашей стране и ее гармонизация с международной практикой в целях повышения конкурентоспособности российской экономики.
В качестве основных целей его принятия могут быть выделены:
повышение эффективности защиты рынка от опасной продукции;
снижение административного и экономического давления на производителя;
снижение технических барьеров в торговле;
гармонизация технического законодательства;
расширение возможностей производителей;
обеспечение энергетической эффективности.
В соответствии с указанными целями основными задачами Закона являются:
построение системы обязательных требований к продукции
исвязанным с ними процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
устранение избыточных административных барьеров, включая неэффективные и затратные формы подтверждения соответствия;
гармонизация подходов к оценке безопасности продукции с международными требованиями;
предотвращение вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов по производству и обращению продукции
17
в большей мере, чем это требуется с учетом имеющейся степени риска причинения вреда.
Закон содержит ряд положений, определяющих основные принципы реформы:
обязательные требования устанавливаются в технических регламентах, которые принимаются федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации или Указами Президента страны;
требования для применения на добровольной основе устанавливаются в стандартах;
для повышения обоснованности норм предусматриваются процедуры публичного обсуждения проектов технических регламентов и национальных стандартов;
для повышения ответственности производителя обязательная сертификация постепенно заменяется декларированием.
Таким образом, исходя из целей Закона, к основным направлениям деятельности, осуществляемой с использованием технического регулирования, могут быть отнесены:
1. Защита жизни, здоровья граждан, имущества.
2. Охрана окружающей среды, жизни и здоровья растений.
3. Предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
4. Обеспечение национальной безопасности.
5. Организация и управление в сферах производства (в том числе строительства) и обращения, регулирование отношений между этими сферами.
6. Обеспечение конкурентоспособности и качества продукции (работ, услуг), единства измерений, взаимозаменяемости, технической и информационной совместимости, сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических
иэкономико-статистических данных, проведения анализа характеристик продукции (работ, услуг).
7. Создание систем классификации и кодирования техникоэкономической и социальной информации, каталогизации продукции (работ, услуг), информации, поиска и передачи данных.
Устанавливая нормы для производителей и защищая интересы потребителей, техническое регулирование создает площадку для обеспечения разумного баланса интересов между органами власти и экономическими субъектами.
18
Сложность реформы заключается также в сильной взаимосвязи всех отраслей экономики и секторов производства и многообразии нормативных документов, требования которых должны быть упорядочены и пересмотрены с тем, чтобы соответствовать уровню научно-технического прогресса и социальным условиям.
Поэтому ее реализация требует привлечения профессиональных инженерных, научных, экономических и предпринимательских кадров, а также организации процесса проведения согласительных процедур, позволяющих достигнуть объективности и экономической эффективности устанавливаемых мер в отношении требований к продукции и процедурам оценки соответствия.
Реформа технического регулирования оказывает существенное воздействие как на внутреннюю, так и на внешнюю конкурентоспособность предприятий, отраслей и экономики в целом за счет как ценовых, так и неценовых факторов конкурентоспособности.
Основными факторами повышения конкурентоспособности в контексте реализации реформы технического регулирования являются:
снижение себестоимости продукции (работ, услуг);
обеспечение безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
повышение качества продукции (работ, услуг);
высвобождение ресурсов для осуществления инвестиций и повышение инвестиционной привлекательности;
модернизация экономики;
гармонизация технических требований, форм и механизмов подтверждения соответствия с международно признанными нормами и правилами.
Эти факторы действуют как на уровне предприятий и отраслей, так и экономики в целом. Кроме того, необходимо отметить ряд системных факторов, оказывающих воздействие на экономическую систему в целом, в том числе:
повышение прозрачности системы регулирования;
снижение непроизводительных трансакционных издержек;
сужение экономической и организационной базы злоупотреблений и коррупции;
снижение риска принятия некачественного законодательства.
19
7. СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ»
И ПРИНЦИПЫ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Федеральный закон «О техническом регулировании» состоит из следующих разделов.
1.Общие положения.
2.Технические регламенты.
3.Стандартизация.
4.Подтверждение соответствия.
5.Аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров).
6.Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов.
7.Информация о нарушении требований технических регламентов и отзыв продукции.
8.Информация о технических регламентах и документах по стандартизации.
9.Финансирование в области технического регулирования.
10.Заключительные и переходные положения.
Предметом правового регулирования Закона являются отно-
шения между юридическими и физическими лицами, государственными органами, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся по вопросам:
установления обязательных технических норм и правил;
подтверждения соответствия продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров;
стандартизации;
аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров);
государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;
ответственности в случаях несоответствия требованиям технических регламентов и других случаях;
финансирования работ в области технического регулирования.
20