Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теоретические основы правового регулирования. Учебник
.pdf
101
Стабилизирующая функция предполагает изменение правового регулиро-
вания в следующих случаях:
1) появления новых неурегулированных правом общественных отноше-
ний, которые по своим объективным характеристикам входят в предмет право-
вого регулирования;
2) неполноты или противоречий в правовом регулировании.
В этих случаях изменение оправдано. В остальных — нет, ибо совершен-
ствование правового регулирования предполагает некий идеал, обладающей
определенной ценностью. Поскольку у каждого субъекта права есть свои пред-
ставления об идеале, причем эти идеалы часто изменяются, то, следовательно,
учесть в правовом регулировании все эти идеалы невозможно.
Следовательно, непонятно куда и в каком направлении совершенствовать
правовое регулирование, если, конечно, не считать идеалом непротиворечи-
вость и полноту регулирования общественных отношений, входящих в предмет
правового регулирования.
Функция моделирования
Данная функция предполагает, что право моделирует общественные отношения, входящие в предмет правового регулирования, показывая, какими
должны быть их элементы
306
. В частности, функция моделирования предпола-
гает, что право должно определить круг субъектов общественных отношений,
входящих в предмет правового регулирования, их правовой статус, круг объектов общественных отношений и их правовой режим, особенности прав и обя-
занностей участников общественного отношения, оснований их возникновения
и прекращения. Функция моделирования предполагает, какими могут и должны
быть акты реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений, а также
способы и сроки реализации субъективных прав и обязанностей, мер защиты и
мер ответственности за нарушение субъективных прав и юридических обязан-
ностей, а также основания и порядок их применения. Объектом данной функ-
ции выступает поведение и деятельность субъектов права, а также общественные отношения. Предметом данной функции выступают процессы моделирова-
ния (определения) возможного и должного поведения субъектов права. Данная
функция осуществляется главным образом посредством способов и методов
306
О моделировании проведения и деятельности субъектов права см.: Тиунова Л. Б. Указ. соч. С. 39–40;
Трофимов В. В. Правообразование и законотворчество: проблемы соотношения и взаимодействия // Научные
труды РАЮН. Вып. 6. Т. 1. М., 2006. С. 42–423.
102
правового регулирования. Посредством данной функции достигаются технические (инструментальные) цели правового регулирования.
Функция ориентирования
307
Эта функция ориентирования направлена на ориентацию субъекта права
относительно возможного, должного и запрещенного поведения. Данная функция предполагает ориентацию субъекта права относительно того, кто может
быть контрсубъектом правоотношения, что является объектом в правоотноше-
нии, каковы его права и обязанности, каковы права и обязанности его
контрсубъекта, каковы основания возникновения и прекращения правоотноше-
ний, прав и обязанностей субъектов.
При этом очень важно как законодателю, так и правоприменителю понять
то, что субъективное право и юридическая обязанность имеют несколько отличающийся онтологический статус. Если юридическая обязанность может рассматриваться с позиции категории «сущего и должного», то субъективное право может рассматриваться с позиции категории «сущего и возможного». Возможное — это то, что может быть, а может и не быть, или бытие в потенции;
при этом поведение, являющееся актом реализации субъективного права, может соответствовать нормативной модели, а может и не соответствовать ему,
при этом негативных последствиях, например, в виде различного рода санкций
для субъекта права не наступает. Напротив, юридическая обязанность относит-
ся к категории «должное». В данном случае поведение субъекта права строго
определено и отступление от данного поведения не допускается и влечет за со-
бой юридическую ответственность. При этом очевидно противоречие: с одной
стороны, субъективное право невозможно без соответствующей юридической
обязанности, а с другой стороны, юридическая обязанность и субъективное
право не совсем совпадают по своему онтологическому статусу.
Указанное противоречие решается следующим образом. Законодатель-
ство стран, где уровень правосознания достаточно низкий, должно ориентиро-
вать субъекта права, прежде всего, на исполнение юридических обязанностей и
соблюдения запретов, а не на субъективные права, так как без исполнения юри-
дических обязанностей (а также соблюдения запретов) субъективные права
очень быстро превратятся в пустые декларации и дискредитируют себя. При
этом ориентация субъектов права на исполнение своих юридических обязанно-
307
Некоторые авторы считают функцию ориентирования главной функцией правового регулирования,
см., например: Поляков А. В. Указ. соч. C. 623. О функции ориентирования см.: Социальные отклонения. М.,
1989. С. 88.
103
стей может согласно теории права осуществлена путем установления санкции
за их нарушение
308
.
К сожалению, законодатель этого не учитывает. Массовые нарушения
прав человека происходят там, где не установлена ответственность представителей власти за нарушения прав человека или иных субъективных прав или
привлечение представителей власти к ответственности затруднено, либо преду-
смотренная законодательством ответственность не соответствует тяжести совершенного правонарушения и тому ущербу, который понес субъект права в
результате нарушения его субъективного права.
Правостимулирующая функция
Эта функция правового регулирования выражается в том, что посред-
ством правового регулирования осуществляется стимулирование определенного поведения и деятельности субъектов права, которое способствует достиже-
нию социально полезных целей. При этом следует иметь в виду, что объектом
правостимулирующей функции правового регулирования могут быть только
определенные действия или бездействие субъектов права, которые зависят от
их сознания и воли, и которые входят в объект правового регулирования. Не
допускается осуществление посредством права такого стимулирования, которое
связано с улучшением, ростом или уменьшением разного рода количественных
показателей, ибо, как правило, это связано не только с поведением и деятельно-
стью субъекта права. Из истории известен хрестоматийный пример, когда заработная плата работников пожарной службы напрямую зависела от количества
потушенных пожаров и времени, затраченного на их тушение. Это приводило к
тому, что пожарные затягивали тушение огня и совершали поджоги, поскольку
были прямо в этом заинтересованы
309
.
Точно так же недопустимо осуществлять какое-либо стимулирование посредством правового регулирования работников органов внутренних дел в за-
висимости от числа преступлений или процента раскрываемости. Так как очевидно, что количество расследованных преступлении или общее число пре-
ступлений напрямую не зависит от деятельности работников органов
внутренних дел, а обусловлено и другими факторами, то такое стимулирование
приведет к тому, что работники органов внутренних дел приложат все усилия к
тому, чтобы количество преступлений или процент раскрываемости зависел от
них, то есть на практике это приведет к укрывательству преступлений, отказу
от расследования наиболее сложных дел или к получению любой ценой доказа-
308
Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. С. 35.
309
Китов А. Экономическая психология. М., 1987. С. 11.
104
тельств причастности «наиболее удобного лица» к совершению данного пре-
ступления, что, естественно, приведет к грубому нарушению прав граждан.
Кроме того, не должно использоваться стимулирование, которое противоречит
принципам правового регулирования.
Данная функция реализуется посредством предоставления определенных
прав, льгот, поощрений, специальных гарантий для субъекта права, осуществ-
ляющего определенные действия, являющиеся объектом правового стимулиро-
вания.
Функция правоограничения
Эта функция состоит в том, что посредством правового регулирования
осуществляется сдерживание противоправного деяния, причиняющего или мо-
гущего причинить вред правам и законным интересам субъектов права. Объектом данной функции являются действия или бездействия субъекта права, которые причиняют или создают непосредственную угрозу причинения вреда правам и законным интересам другого субъекта права. Как справедливо отмечает
А. В. Малько, эта функция осуществляется путем использования «негативных
средств (запреты, обязанности, меры наказания) и не включает средства пози-
тивные (дозволения, льготы, поощрения) которые относятся к правовым стимулам»
310
. При этом следует иметь в виду, что правоограничивающие средства
должны быть соразмерны целям правового регулирования и не допускать огра-
ничения прав и свобод человека и гражданина иначе, чем в целях защиты кон-
ституционного строя, прав и свобод других лиц, нравственности, здоровья,
обеспечения обороны страны и безопасности государства
311
.
В заключение необходимо отметить, что категория «функция правового
регулирования» является очень важной, ибо ее раскрытие предполагает выяс-
нение интегративных свойств правового регулирования как динамической си-
стемы. Поскольку правовое регулирование обладает определенными функция-
ми, то, следовательно, оно обладает определенными свойствами, которые выражаются в функциях. А раз так, то правовое регулирование представляет
собой не просто динамическую систему, но систему органического типа.
В данной лекции были рассмотрены основные функции правового регу-
лирования. По мнению автора, анализ осуществления правового регулирования
будет неполным без рассмотрения ошибок в правовом регулировании и путей
их профилактики.
310
Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. С. 90.
311
См.: Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
105
ГЛАВА 9. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ОШИБОК
В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
Одной из сложных проблем в теории права является проблема ошибок в
правовом регулировании. Сложность этой проблемы, на взгляд автора, вызвана
тем, что в юридической литературе понятие ошибки в правовом регулировании
не рассматривается. Обычно анализируются правотворческие ошибки
312
.
Необходимо, однако, отметить, что понятие «правотворческая ошибка» и
«ошибка в правовом регулировании» — не синонимы. Есть правотворческие
ошибки, которые не являются ошибками в правовом регулировании, и есть
ошибки в правовом регулировании, которые не являются правотворческими
ошибками. Под ошибками в правовом регулировании следует понимать игнорирование структурно-функциональных закономерностей правового регулирования, а также требований, предъявляемых к нему. Под правотворческой ошиб-
кой понимается «результат правотворчества, нарушающий конкретные принципы и правила правообразования, то есть правила юридической техники»
313
.
Отсюда следует, что грамматические ошибки, или ошибки в проектах нормативно-правовых актов, будучи разновидностью правотворческих ошибок, не
являются разновидностью ошибок в правовом регулировании, за исключением
случаев, когда грамматическая ошибка влечет за собой неопределенность или
неоднозначность правовых предписаний и тем самым нарушает требование
определенности. Напротив, игнорирование интересов субъектов права не является правотворческой ошибкой, но является ошибкой в правовом регулировании, ибо нарушает требование учета интересов субъектов права.
Есть и такие виды ошибок в праве, которые относятся одновременно и к
правотворческим ошибкам, и ошибкам в правовом регулировании. Это связано
с тем, что понятие «правотворческая ошибка» и «ошибка в правовом регулировании» находятся в разных методологических рядах, которые пересекаются.
Рассмотрим более подробно виды ошибок в правовом регулировании. В
зависимости от характера ошибки можно выделить ошибки, связанные с игнорированием структурно-функциональных закономерностей правового регулирования, и ошибки, связанные с игнорированием требований правового регулирования, а также смешанные ошибки. В свою очередь, к числу ошибок, связанных с игнорированием структурно-функциональных закономерностей правового регулирования, можно отнести, в частности, ошибки, связанные с невер-
312
Сырых В. М. Логические основания общей теории права : в 3-х т. Т. 2. С. 345.
313
Там же.
106
ным определением объекта и предмета правового регулирования. Типичный
тому пример — Федеральный закон о развитии сельского хозяйства
314
.
Статья 1 указанного закона определяет, что данный закон регулирует отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, признан-
ными на основании данного федерального закона сельскохозяйственными то-
варопроизводителями, иными гражданами, юридическими лицами, органами
государственной власти в сфере развития сельского хозяйства
315
, тогда как в
действительности вышеобозначенные общественные отношения регулируются
другими нормативно-правовыми актами, такими как Гражданский кодекс РФ,
Земельный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, Федеральным законом о сельско-
хозяйственной кооперации и другими нормативно-правовыми актами. Более
того, ст. 2 указанного закона устанавливает, что «правовое регулирование от-
ношений в сфере развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских
территорий осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления»
316
. Возникает правомерный вопрос: как соотносятся предметы
регулирования федерального закона о развитии сельского хозяйства с предметом регулирования других нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в области развития сельского хозяйства? Анализ указанного закона ответ на данный вопрос не дает.
Следующим видом ошибок в правовом регулировании являются ошибки,
связанные с неверным определением основных элементов метода правового ре-
гулирования. В свою очередь, данный вид ошибок делится на:
а) ошибки, связанные с неправильным определением субъекта обще-
ственных отношений, входящих в предмет регулирования данного закона.
Пример такого определения — фраза «уполномоченный государственный орган». Если закон для осуществления тех или иных видов деятельности требует
вступления субъектов права в общественные отношения с этим уполномоченным органом, то закон, регулирующий данные общественные отношения, будет
действовать не с момента его вступления в силу, а с момента определения
314
Федеральный закон от 22 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» // СЗ РФ.
2007. № 1 (ч. 1). Ст. 27.
315
Там же.
316
Там же.
107
уполномоченного государственного органа, что снижает эффективность дей-
ствия указанного закона;
б) ошибки, связанные с неправильным определением круга субъектов.
Так, например, Водный кодекс определяет круг водопользователей как граждан
и юридических лиц
317
, при этом государство и муниципальные образования не
указаны в качестве водопользователей, что приводит к излишнему усложнению
предмета регулирования, вынуждая органы государственной власти заключать
договоры на водоснабжение с гражданами и юридическими лицами, являющи-
мися водопользователями.
К числу ошибок в правовом регулировании можно отнести ошибки, связанные с неопределенностью обязанной стороны в правоотношении. Так,
например, ст. 23 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», установив права спортсмена-любителя на бесплатное
пользование государственными и муниципальными физкультурно-оздорови-
тельными и спортивными сооружениями, медицинским обслуживанием, снаряжением и спортивной одеждой, а также жильем и питанием во время тренировочных занятий (сборов) и спортивных соревнований в составе сборных команд»
318
, не определила обязанную сторону в правоотношении. Возникает во-
прос: что же, спортсмен-любитель, находящийся на тренировках, может зайти в
любой магазин спортивной одежды и инвентаря и потребовать предоставления
ему их бесплатно?! Очевидно, нет. Так от кого же он может потребовать бесплатно спортивную одежду и инвентарь?
К числу ошибок в правовом регулировании можно также отнести невер-
ное определение статуса субъектов права, неопределенность сроков осуществления юридических обязанностей, объектов общественных отношений, входя-
щих в предмет правового регулирования, и ряд других. Рассмотрим эти виды
ошибок более подробно.
Неверное определение статуса субъекта права чаще всего выражается в
том, что вместо полномочий указываются виды деятельности, которые может и
должен осуществлять данный субъект. Например, п. 6 ст. 15 Федерального за-
кона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» гласит: «Правительство РФ устанавливает критерии оценки изменения в неблагоприятную сторону для инвестора,
осуществляющего приоритетный инвестиционный проект на территории Рос-
317
Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2 381.
318
Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2 206.
108
сийской Федерации, условий взимания ввозных таможенных пошлин, налогов
и взносов в государственные внебюджетные фонды; режима запретов и огра-
ничений в отношении капитальных вложений на территории Российской
Федерации»
319
.
При этом процедура выработки критериев оценки изменения в неблаго-
приятную сторону для инвестора, осуществляющего приоритетный инвестиционный проект на территории Российской Федерации, а также общественные отношения, возникающие в ходе данной процедуры, правовой статус участников
этих отношений Федеральным законом «Об инвестиционной деятельности в
Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» не
предусмотрены.
Следующим видом ошибки в правовом регулировании является ошибка,
связанная с неопределенностью сроков осуществления обязанностей. Напри-
мер, ст. 26 Лесного кодекса РФ устанавливает, что ежегодно лесная декларация
подается в органы государственной власти, органы местного самоуправления в
пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81–84 настояще-
го Кодекса, лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду
320
. При этом срок предоставления такой де-
кларации, а также санкции за непредоставление лесной декларации законода-
тельством не предусмотрены.
К числу ошибок в правовом регулировании можно отнести также ошибку,
связанную с неопределенностью объектов общественных отношений, входящих
в предмет правового регулирования. Например, ст. 14 Федерального закона
«О континентальном шельфе в РФ» устанавливает, что пользователи водными
биоресурсами, осуществляющие рыболовство на континентальном шельфе,
обязаны обеспечивать за счет заявителя оптимальные условия для работы
должностных лиц органов охраны
321
. При этом непонятно, что является опти-
мальными условиями для работы должностных лиц органов охраны.
Ошибка, связанная с неопределенностью в отношении того, какими ис-
точниками права могут быть урегулированы данные виды общественных отношений, какова процедура реализации субъективных прав и обязанностей и ка-
319
Федеральный закон от 15 июня 1998 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской
Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» в ред. Федерального закона от 2 января 2000 г.
№ 22-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений”» // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 143.
320
См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 50.
Ст. 5 278.
321
Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе в Российской Фе-
дерации» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4 694.
109
ковы меры защиты и меры ответственности за нарушения субъективных прав и
неисполнения обязанностей, также относится к ошибкам в правовом регулировании. К сожалению, в российском законодательстве часто данные аспекты не
прописаны. Так, например, Федеральный закон «О континентальном шельфе в
Российской Федерации» не предусматривает процедуру и порядок выдачи лицензий на региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов на континентальном шельфе,
относя эти вопросы к компетенции федеральных органов государственной вла-
сти
322
. Кроме того, в Конституции РФ отсутствуют нормы, закрепляющие кон-
ституционную ответственность субъектов конституционного права за неиспол-
нение ими своих обязанностей или за нарушения прав человека.
Встречаются в законодательстве ошибки, связанные с игнорированием
принципов правового регулирования. Так, например, в требованиях к миниму-
му содержания и уровню подготовки для получения дополнительной квалификации «Преподаватель высшей школы» устанавливается, что лица, имеющие
диплом специалиста и не являющееся магистрантами или аспирантами, для того чтобы быть зачисленным на данную программу, должны иметь стаж научно-
педагогической работы не менее двух лет
323
. Тем самым игнорируется принцип
формально равенства, а также принцип свободы в части лишения права на до-
полнительное образование лиц, не имеющих указанного стажа.
Кроме того, нередко игнорируется принцип единства и дифференциации
правового регулирования. Например, при установлении субсидий на оплату
жилья и коммунальных услуг применяется фиксированный размер максимальной доли расходов на жилье и коммунальные услуги в совокупном доходе семьи
324
и не учитывается при определении данной доли соотношение доходов
семьи, размера оплаты жилья и коммунальных услуг, а также прожиточного
минимума. В результате многие семьи после оплаты жилья и коммунальных
услуг оказываются за чертой бедности.
Наряду с ошибками в правовом регулировании, которые связаны с игно-
рированием структурно-функциональных закономерностей правового регулирования, можно выделить ошибки, связанные с игнорированием требований,
предъявляемых к правовому регулированию. К числу таких ошибок можно от-
322
Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе в Российской Фе-
дерации» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4 694.
323
Обязательные требования к минимуму содержания и уровню подготовки для поучения дополни-
тельной квалификации «Преподаватель высшей школы» от 8 мая 2001 г. // Официальные документы в образовании. 2002. № 17.
324
См.: Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1
(ч. 1). Ст. 14.
110
нести: ошибки, связанные с игнорированием требования определенности, требования обоснованности, учета интересов субъектов права, недопустимости
ущемления свободы субъектов права, стабильности и системности правового
регулирования. Рассмотрим их более подробно.
К числу ошибок в правовом регулировании можно отнести:
1) ошибки, связанные с игнорированием требования обоснованности
325
.
Так, например, закон об исключительной экономической зоне во многом дуб-
лирует закон о континентальном шельфе в Российской Федерации. На наш
взгляд, эти два закона необходимо объединить в один, тем более что содержание и предмет регулирования указанных законов совпадают;
2) ошибки, связанные с игнорированием требования стабильности. Ярким
тому примером являются постоянные изменения законодательства без улучше-
ния их качества;
3) ошибки, связанные с игнорированием интересов субъектов права.
Например, Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в различные законодательные акты № 122-ФЗ, именуемый в печати законом о монетизации льгот, не учитывает то факт, что лица, компенсации которым устанавливаются субъектами федерации, не могут пользоваться льготами в других регио-
нах или получить денежную компенсацию за них
326
;
4) ошибки, связанные с игнорированием требования системности.
Например, отсутствие реального механизма компенсации организациям, оказы-
вающим населению услуги по льготным ценам.
Мы рассмотрели основные типы ошибок в правовом регулировании.
325
Ошибки, связанные с игнорированием требования определенности, были рассмотрены выше.
326
Имеются в виду льготы на проезд в городском пассажирском транспорте для ветеранов труда, поли-
тически репрессированных. См. об этом: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты в связи с принятием Федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный
закон “Об общих принципах организации местного самоуправления”» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]