Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Системный подход к экономическому развитию. Коллективная монография
.pdf
На современном этапе реформирования государство сделало акцент на
увеличении бюджетного финансирования системы образования (в 2006 г. рост
составил 20% по сравнению с предыдущим годом), не пренебрегая, однако, в
дальнейшем и замещением бюджетных средств общественными. Это оказалось
трудно реализуемой задачей, ибо, несмотря на рост в последние годы реальных
доходов населения (в среднем на 7—8%), выросли
и цены на платные услуги
образования. В то же время слабо задействованы такие потенциальные игроки
на этом поле, как бизнес (в частности, банки). Поэтому все названные в государственных документах 90-х годов задачи остаются актуальными и по прошествии 15 лет реформ. К сожалению, большинство положительных черт предлагавшейся образовательной модели
за последние годы было утрачено, зато стали: реализовываться другие черты, отвергаемые обществом (например, создание условий для приватизации ОУ).
2. Уровни и методы бюджетного финансирования
2.1. Распределение бюджетного финансирования по ступеням образова-
ния
Что касается финансовых обязательств российского правительства в сфе-
ре образования, то в соответствии с ч. 2 ст. 43 Конституции РФ
(1993) гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего (9
классов) и среднего профессионального образования для всех граждан страны в
государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на
предприятиях. Получение же полного (среднего) общего образования в объеме
10-11 классов, согласно Конституции, является личным делом каждого. Кроме
того, согласно ч. 3. ст. 43 Конституции, каждый гражданин РФ
вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном
или муниципальном ОУ и на предприятии.
Закон «Об образовании» установил иные, формально несколько противоречащие Конституции нормы (ч. 3 ст. 5). Он гарантирует общедоступность и
бесплатность начального, основного, а также среднего (полного) общего образования и НПО. Кроме того, на конкурсной
основе гарантируется бесплатность
среднего, высшего и послевузовского ПО в государственных и муниципальных
ОУ в пределах государственных образовательных стандартов (если образование данного уровня гражданин получает впервые). Закон РФ «Об образовании»
уточняет права граждан На высшее ПО, закрепленные Конституцией РФ (ст.
43): в нем сказано, что за счет средств федерального бюджета в
государственных вузах должно обучаться не менее 170 человек на 10 000 человек населения
(что соответствует примерно контингенту в 2,4 млн. студентов).
Не прошедшие конкурсный отбор абитуриенты могут получить ПО за
счет собственных средств или средств предприятий. При этом существуют про-
11
блемы равенства доступа к качественному высшему образованию вследствие
большого имущественного расслоения населения страны и неравномерности
распределения вузов по ее территории (наиболее ущемлена сельская молодежь).
В Законе «Об образовании» исчезла формальная бесплатность дошкольного образования, предусмотренная Конституцией РФ. Согласно п. 9 ст. 50 Закона, полное государственное обеспечение в дошкольных учреждениях осуществляется
только в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей (законных представителей).
Все ступени образования финансируются за счет средств бюджетов всех
уровней (федерального, субъектов РФ, местных бюджетов), однако доли бюджетного финансирования значительно различаются по ступеням образования
(табл. 1.2). Дошкольное и общее среднее образование финансируется практически полностью за счет
местных бюджетов, тогда как ПО - преимущественно из
федерального бюджета (а повышение квалификации - из региональных бюджетов).
Согласно ст. 25 Закона «О высшем и послевузовском образовании» субъекты РФ в этой сфере обладали всей полнотой государственной власти по общим вопросам, но в редакции Закона от 2004 г. эта статья утратила силу; Это
означало, что немногие государственные вузы и научные организации, находящиеся в ведении субъектов, должны были быть переданы в федеральную собственность (ибо реально финансировать вузы могут лишь регионы-доноры,
число которых в России составляет не более 12). Однако согласно поправкам,
внесенным в отдельные законодательные акты РФ, в том числе в Закон «О
высшем и послевузовском образовании» (ст. 10 новой редакции) в 2005 г.,
вновь подтверждено право органов государственной власти субъектов РФ осуществлять управление высшими учебными заведениями, их реорганизацию и
ликвидацию, но лишь в отношении тех, что находились в их ведении по состоянию на 31 декабря 2004 г. Муниципальные же высшие учебные заведения
создаются, реорганизуются
и ликвидируются органами местного самоуправле-
ния городских округов.
2.2. Децентрализация расходов на образование. В ходе реформ делаются попытки найти оптимальное соотношение доли расходов на образование из
бюджетов разных уровней. Доля федерального бюджета в последнее десятилетие увеличилась: с 15,7% в 1995 г. до 21% в 2003 г. (табл. 1.1), что связано как с
более полным
финансированием (по сравнению с другими уровнями) высшего
образования, так и с реализацией дорогостоящих целевых программ (в предшествующие годы данные программы хотя и существовали, но фактически не исполнялись).
12
Финансовые реформы в стране усугубляют и без того сложную ситуацию
с ассигнованиями на систему образования в регионах. Существовавшее в начале 90-х годов распределение налоговых доходов на протяжении 2001-2004 гг.
кардинально изменилось. Если ранее треть собираемых доходов уходила в федеральный центр, а две трети оставалось в регионах, то теперь в консолидиро
-
ванный бюджет последних зачисляется лишь треть доходов. На фоне сверхпрофицитного федерального бюджета подавляющее большинство регионов
становятся все более и более дотационными (в том числе и по расходам на образование). В 30 субъектах РФ дотации центра (они предоставляются за счет
Федерального фонда поддержки субъектов РФ, образованного в составе федерального
бюджета) составляют не менее 80% их бюджета. Какого-либо специального фонда выравнивания региональных расходов на нужды образования не
существует.
В результате перманентной реформы межбюджетных отношений особенно неудовлетворительным является финансирование ОУ, находящихся в ведении органов местного самоуправления (дошкольные и общеобразовательные).
При советской власти они являлись структурными подразделениями районных
управлений образования
, а с преобразованием районных исполкомов в органы
местного самоуправления и приданием учебным заведениям с 1992 г. статуса
юридического лица, они стали муниципальными. Однако органы местного самоуправления не обладают достаточной налоговой базой, в связи с чем доходная часть их бюджетов на 50—80% формируется за счет трансфертов, поступающих из бюджетов субъектов
РФ. На фоне сокращения доли финансирования из муниципальных бюджетов (табл. 1.2) правительству РФ пришлось отказаться от тенденции муниципализации обязательного образования начала 90-х
годов и начать демуниципализацию 4. Суть ее заключалась в том, что если
раньше финансирование общего среднего образования не входило в компетенцию субъектов РФ, то теперь была определена совместная
ответственность ре-
гионов и муниципалитетов (о распределении ответственности см. ниже).
Следствием этих экономических преобразований стало перераспределение финансовой ответственности по уровням образования, произведенное с 1
января 2005 г. несколькими федеральными законами5. В соответствии с ними,
ведению РФ, в частности, подлежит финансирование только федеральных государственных ОУ. Таким образом, было уточнено размежевание ответственности федерального и регионального бюджетов за финансирование учебных заведений. Государство сокращает свои финансовые обязательства, в том числе и
в сфере высшего образования, за счет предоставления более дешевых услуг —
заочного обучения.
13
Субъекты РФ обеспечивают государственные гарантии прав граждан на
получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального, основного
и среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования. Эти права реализуются путем выделения ими субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных
программ ОУ в части финансирования: 1) труда их работников, 2) расходов
на
учебные пособия и технические средства обучения, 3) расходных материалов и
хозяйственных нужд (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) - все это в соответствии с нормами, установленными законами субъекта РФ.
Таблица 1.2. Структура государственных ассигнований
по ступеням образования
Уровень
образования
Дошкольное 32 42,7 60,6 72
образование
Федеральный бюджет 0,5 0,5 0,6 0,8 1,6 1,2 1,0 1,1
Бюджеты субъектов РФ 7 4,7 7,5 10,6 11,5 14,7 17,6 17,5 16,0
Местные бюджеты 26,8 34,7 49,4 59,7 83,8 81,3 81,5 82,9
Общее образование 107,9 144 211,4 236,6
Федеральный бюджет 0,7 0,9 1,4 1,5 0,6 0,6 0,7 0,6
Бюджеты субъектов РФ 17 28,4 44,1 47,1 15,8 19,7 20,9 19,9
Местные бюджеты 90,2 114, 165,9 188 83;6 79,7 78,5 79,5
Начальное лрофессио 13,4
нальное образование
Федеральный бюджет 8,1 11,2 19,1 21,5 60,4 63,3 69,7 71,0
Бюджеты субъектов РФ 4,6 5,6 7 7,7 34,3 31,6 25,5 25,4
Местные бюджеты 0,7 0,9 1,3 1,1 5,2 5,1 4,7 3,6
Среднее профессио 10,2 14,2 20 24
нальное образование
Федеральный бюджет 5,4 7,5 10,4 13 52,9 52,8 52,0 54,2
Бюджеты субъектов РФ 4,1 5,8 8,5 9,8 40,2 40,8 42,5 40,8
Местные бюджеты 0,7 0,9 1,1 1,2 6,9 6,3 5,5 5,0
Высшее профессио 24,4 34 47,9 61,2
нальное образование .! -
Федеральный бюджет 22,5 31,3 44,4 56,8 92,2 92,1 92,7 92,8
Бюджеты субъектов РФ •5 1,6 2,3 3 3,9 6,6 6,8 6,3 6,4
Местные бюджеты 0,3 0,4 ' 0,5 0,5 1,2 1,2 1,0 0,8
Переподготовка и новы- 1,4 : ' 2;5 3 3,7
шение квалификации
Федеральный бюджет 0,6 0,8 1,1 1,4 42,9 40,0 36,7 37,8
Бюджеты субъектов РФ 0,7 1,1 1,7 2,1 50,0 55,0 56,7 56,8
Местные бюджеты 0,1 0,1 0,2 0,2 7,1 5,0 6,7 5,4
2000 2001 2002 2003 2000 2001 2002 2003
Млрд. руб. Доля расходов, %
17)7
27,4 30,3
:
: :
Основным полномочием органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов теперь стала организация предоставления
общедоступного и бесплатного начального, основного и среднего (полного)
общего образования по основным общеобразовательным программам (за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенного к полномочиям органов государственной власти субъектов
14
РФ). Муниципалитеты должны были оплачивать коммунальные расходы, содержание школьных зданий, приобретение оборудования и пр. При этом исключено право совместного учредительства государственных и муниципальных
ОУ.
2.3. Нормативное финансирование и стипендиальное обеспечение
Новым в методах финансирования образования следует считать, прежде
всего, переход на нормативы. В течение последних, 15 лет он назывался в
качестве первоочередной меры реформирования бюджетного финансирования ОУ.
Это требование было прописано в Законе «Об образовании», но более 10 лет не
выполнялось. И если региональные нормативы в ряде мест были приняты и по
ним реально формировались бюджеты, то федерального норматива до сих пор
не существует.
В начале 90-х годов норматив рассматривался как
механизм преодоления
(признававшейся уже тогда негативной) практики финансирования образования
по остаточному принципу. Этот показатель обозначает реальную; стоимость
обучения, в частности школьника, на основу просчитанных и утвержденных
норм (как это осуществляется в области организации и оплаты труда). В связи с
этим делались попытки установить какие-либо, устойчивые статистические
связи фонда оплаты
труда с остальными видами затрат учреждений и таким образом выйти на их общую потребность в финансовых средствах. В 1990 г. Министерство просвещения РСФСР подготовило и утвердило нормы финансовых
затрат по основным расходным статьям сметы ОУ (кроме оплаты труда). Однако последовавшая спустя некоторое время либерализация цен не позволила использовать эти нормы.
В настоящее время в некоторых регионах РФ с большей или меньшей успешностью разрабатываются системы социальных стандартов и натуральных
норм расходов на содержание ОУ. Однако введения схем нормативного финансирования показывает, что реализация норматива отражает не сумму денег, которую необходимо потратить для предоставления качественного образования
среднестатистическому ученику
, а лишь расходы бюджета на финансирование
учреждений данного типа, поделенные на общее число учащихся.
Согласно редакции Закона «Об образовании» от 1992 г. (ст. 41, п. 3, 4),
норматив включал три части: федеральную, региональную и местную. Порядок
расчета федерального норматива законом не был определен. А вот принцип
расчета регионального и местного нормативов должен был сделать
их «достаточными для покрытия средних по данной территории текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и
штатного оборудования образовательного учреждения». При минимальном федеральном нормативе региональный и местный нормативы должны были обяза-
15
тельно быть больше, в их состав должны были войти все текущие расходы учебные и коммунальные, на капитальный и текущий ремонт, заработная плата
и т.д.
Таблица 1.4 Структура средств учреждений профессионального образо-
вания по источникам финансирования, %
Учреждения начального
Объем средств, всего 100,0 100,0 100,0
Собственные средства 2,2 2,7 7,8 ..
Средства бюджетов
всех уровней
федеральный
бюджет
бюджеты субъектов
РФ
бюджеты
муниципальных
образований
Внебюджетные
средства
профессионального,
образования
90,7 61,0 Г 47,6
70,5 34,6 46,2
20,0 26 ,4 " 0,6
0,2 0,8
7,0 36,2 44,6
Учреждения среднего
профессионального
образования
Высшие
учебные
заведения
внебюджетные
фонды
организации и
предприятия
население
зарубежные
источники
Источник: Статистика Системы образования // Мониторинг экономики образова-
ния. Информ. бюлл. № 1. М., 2004. С. 9.
2,7 •
4,1 5,6 6,0
0,2 28,0 - 31,0
:
2,6 7,6
В результате изменения законодательства с 1 января 2005 г. изменился
порядок установления нормативов.; Финансирование государственных ОУ, находящихся в ведении субъектов РФ, а также муниципальных ОУ должно осуществляться на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта РФ и
устанавливаться органами власти субъектов РФ (расходы на оплату труда работников ГОУ, на учебные пособия
, технические средства обучения, расходные
материалу и хозяйственные нужды). Органы местного самоуправления имеют
право устанавливать нормативы финансирования дошкольных; ОУ, учреждений дополнительного образования для детей, а также других типов учебных за-
16
ведений, учредителями которых они являются, за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых субъектами РФ). Новым является и то, что нормативы должны определяться по каждому типу, виду и категории ОУ в расчете на одного обучающегося, а также на иной основе. Тем
самым появилась возможность реализации любой схемы
расчета. При этом
сняты ранее существовавшие требования по определению размеров нормативов.
В Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную
перспективу (2006-2008 гг.) в разделе «Модернизация образования» предусмотрено «завершение перехода к нормативному финансированию учебного
процесса» (хотя федеральный минимум на 1 учащегося пока не определен), С
2007 г. 20 вузов станут первыми опытными площадками
, где будут апробиро-
ваться два новаторских подхода — отраслевая система оплаты со стимулирующими надбавками труда и нормативное (подушевое) финансирование по принципу «деньги следуют за учеником» (предполагается, что в 2008-2009 гг. к эксперименту присоединятся еще десятки вузов).
Данная формула определяет еще один вариант концепции норматива, а
также устанавливает предельные сроки
завершения этого процесса (хотя федеральный минимум норматива финансирования на 1 учащегося пока так и не определен).
Другим новшеством в методах государственного финансирования является изменение формы. выплаты стипендий. Стипендии со времен СССР и на
протяжении всего периода реформ в России являлись незначительной, но гарантированной поддержкой студентов государством. Деления стипендий
на
академические и социальные не было (студенты, успевающие на «хорошо» и
«отлично», имели стипендии повышенного размера). Однако с течением времени размеры этой поддержки уменьшались.
Переход к новой системе стипендий, суть которой заключается в разделении их на социальные (для малообеспеченных) и академические8 (поощрительные за успехи в учебе и
научной деятельности) был осуществлен с 2002 г. в соответствии с типовым положением о стипендиальном обеспечении и других
формах материальной поддержки студентов государственных и муниципальных ОУ высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и
докторантов. Согласно п. 2 этого Типового положения, введены следующие виды стипендий: Президента РФ и Правительства РФ - за
выдающиеся успехи в
учебной и научной деятельности; государственные (муниципальные) стипендии
для аспирантов, докторантов; государственные (муниципальные) стипендии академические и социальные - для студентов; именные стипендии (учреждаются органами государственной власти и местного самоуправления, юридически-
17
ми и физическими лицами, которые устанавливают размер и порядок их выплаты). Один и тот же студент может получать как академическую, так и социальную стипендию. Кроме того, за особые достижения в пределах имеющихся
средств ОУ могут устанавливать повышенные стипендии.
Социальные стипендии должны составлять не менее 1,5 размера стипен-
дии, установленного законом
для данного вида ОУ. Они выплачиваются также
инвалидам I и II групп, студентам-сиротам, инвалидам и ветеранам боевых действий, одиноко проживающим студентам, средний доход которых ниже прожиточного минимума; Объем бюджетных средств, направляемых на выплату социальных стипендий, не должен превышать 50% бюджетных средств, предназначенных для выплаты всех стипендий. Доля получающих
социальные стипендии в 2004 г. достигла 25%п (с 1 апреля 2006 г. размер социальной стипендии составил 600 руб. (около 20 долл. США).
Федеральным вузам выделяются также дополнительные средства на оказание поддержки нуждающимся студентам очной формы обучений в размере
25% стипендиального фонда, а также средства в сумме двукратного месячного
размера академической стипендии для организации
культурно-массовой, физ-
культурной и оздоровительной работы со студентами-очниками.
Образовательный кредит называется в качестве одного из возможных новых источников финансирования высшего образования. Согласно закону «Об
образовании» 1992 г. (эта норма не Отменена до сих пор), ведению РФ подлежит установление порядка предоставления гражданам и погашения ими государственного образовательного кредита
. Однако такой порядок фактически так
и не был установлен, а сам кредит (его сумма рассчитывалась по себестоимости
обучения) не получил распространения вследствие высоких процентных ставок
в банках. Так, крупнейший российский] Сберегательный банк предоставлял в
2004-2005 гг. образовательный кредит под 19-21% .годовых в рублях со сроком
возврата через 5 лет после выпуска, что означало
необходимость выплаты суммы, в 2 раза превышающей взятый кредит; процентная ставка 2005/6 уч. г. была
снижена до 12%, тем не менее в 2005 г. кредитом воспользовалась лишь 1 тысяча студентов (из 80 тыс., обучающихся на бюджетных местах).
Еще одной экспериментальной формой государственного финансирования образования являются Государственные именные финансовые обязательства (ГИФО). Предполагалось, что
ГИФО станет своеобразным ваучером (гарантией государства) на; предоставление определенной суммы бюджетных средств
выпускникам школ на оплату высшего образования13. С 2002 г. по 2004 г. после жарких дискуссий в ряде регионов проводился эксперимент по внедрению
ГИФО в увязке с единым: государственным экзаменом (ЕГЭ). За принятым в
вуз по результатам ЕГЭ студентом «следует
18
» ГИФО по принципу «деньги сле-
дуют за учащимся». В эксперименте с использованием ГИФО приняли участие
6 вузов из 3 субъектов РФ. В рамках эксперимента отрабатывался также прин-
цип построения модели ГИФО — его зависимость от результатов ЕГЭ: чем
выше балл по единому экзамену, тем больше финансовое наполнение ГИФО, о
чем делалась запись в свидетельстве о сдаче ЕГЭ. Величины
ГИФО в зависимости от категорий утверждались Минобразования России и неоднократно менялись: на 2003-2004 т действовало 5 категорий ГИФО - от 700 до 12,5 тыс. руб.
(400 долл.), т.е. в среднем 5 тыс. (230 долл.), что составляло 60% финансирования (первую категорию должно было получать: 5% от сдавших ЕГЭ, вторую -
15%, третью - 35% и т.п., но в эксперименте эти
цифры «поплыли»). Половина
студентов, лучших по рейтингу но результатам сдачи ЕГЭ, из принятых в данный вуз, получала право учиться «только за ГИФО», т.е. без доплаты со стороны семей (независимо от стоимости обучения в данном вузе), а остальные
должны были доплачивать. Методика планирования и финансирования расходов федерального
бюджета на высшее профессиональное образование на основе ГИФО14 для участвующих в эксперименте вузов предусматривала покрытие
за счет средств федерального бюджета только расходов на заработную плату с
начислениями, проведение практики и пополнение библиотечного фонда (не
более 60% от сметы их расходов). Остальные расходы исчислялись в обычном
.порядке. Но поскольку доходы вузов,
принимающих по ГИФО, снизились, то
они в 2-3 раза подняли сумму взносов для платных студентов (в том числе и по
требованию налоговиков, считавших недопустимым, что по ряду специальностей плата за обучение ниже бюджетного финансирования). Это сильно исказило результаты эксперимента.
В середине 2005 г. эксперимент по введению ГИФО был признан Мини-
стерством
образования и науки РФ не вполне удачным, требующим корректировки и был прекращен. Таким образом, за истекшее десятилетие систему высшего (как и среднего) образования РФ так и не удалось перевести со сметного
на нормативный (подушевой) принцип финансирования.
3. Создание образовательного рынка
3.1. Образование как услуга.
Реформирование экономики образования в России
во многом связано с
дискуссией вокруг формулы «образование - производство услуг», к которой
предлагают перейти либеральные реформаторы, отказавшись от признания образования общественным благом. Один из идеологов проводимых реформ, экономист Е.Ясин, говорит о том, что «учреждения образования, здравоохранения,
культуры и др. должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализующие результаты
своей производственной деятельности (ус-
луги) тем, кто желает их приобрести. Это означает, что большая их часть долж-
19
на утратить форму учреждения. По отношению к организациям, оказывающим
услуги, все эти средства должны выступать не в качестве гарантированных ассигнований на содержание, а именно как компоненты рыночного спроса» [8. С.
23—24]. Речь идет о том, что государственное финансирование должно поддерживать рыночный спрос на образование или выбор (школы, образовательной программы
или услуги), т.е. усиливать рыночные сигналы, которые без
этого могут не восприниматься системой образования. При этом государство
обязано макрорегулировать «провалы рынка» и стимулировать его развитие с
помощью инфрастуктуры, которая, однако, требует огромных вложений и эффективного администрирования. В отсутствии подобных факторов создание
рынка образовательных услуг в России на практике приводит
лишь ко все
большей коммерциализации образования.
Именно в рамках данной концепции приравнивания образования к производству услуг в России осуществлялись попытки введения нормативного подушевого финансирования — своеобразных образовательных ваучеров (не
ГИФО) — для учащихся общеобразовательных учреждений, так и не апробированных на практике ни в одном из регионов. Сторонники ваучеризации образования приводили следующие Основные аргументы: 1) она позволит обеспечить
прозрачность и Открытость финансовых потоков в соответствующей сфере; 2)
будет способствовать достижению большей социальной справедливости (поскольку с помощью ваучеров планировалось осуществить большую доступность качественного образования для малообеспеченных семей); 3) в соответствии с характером спроса и предложения дает стимул притоку инвестиций в
перспективные
направления развития образования (причем меру этой перспективности станут определять не госчиновники, а сами потребители образовательных услуг путем выбора учебных заведений). Однако самое главное, по их
мнению, заключается в том, что переход на систему ваучеров станет фактором
развития рыночных отношений и приведет к конкурентной борьбе ОУ за учеников.
Однако образовательное сообщество не восприняло их аргументы, тем
более что в России с уменьшением размеров населенного пункта все более монополизируется уровень образования. В сельской же местности, где реально
доступной является лишь одна школа, предоставление свободы в выборе обучения не имеет практического значения. Таким образом, обсуждаемые в России
модели подушевого
финансирования образования, с одной стороны, являются
механизмом развития в этой сфере рыночных отношений и конкуренции, с другой - не обеспечивают равного доступа к образовательным услугам, не стимулируют выбор потенциальным учащимся лучшего из множества производителей и не гарантируют повышения качества образования.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]