Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Проблемы оценки эффективности государственного и муниципального управления. Монография.pdf
действительности является коррупция. Достаточно
посмотреть на опубликованные международной
некоммерческой неправительственной организацией
Transparency International, по данным которой в
рейтинге из 178 стран Россия заняла 154 место. Сделки
с государственным и муниципальным имуществом
имеют высокую стоимость, что в совокупности со
слабой законодательной базой ведет к образованию
плодотворной среды для коррупции. Коррупция
является антисоциальным явлением, она негативно
влияет на все публичные институты. В итоге него
происходит подмена норм права на интересы
определенного круга лица, способного воздействовать
на представителей государственной и муниципальной
власти с помощью своих материально-финансовых и
иных ресурсов.
Немаловажной проблемой является малая
прозрачность сделок с публичной собственностью. При
совершении сделок с государственным и
муниципальным имуществом существует негативная
практика обхода законодательства и создания «серых
схем». Так, например, часто встречается занижение
рыночной стоимости государственного или
муниципального имущества и его отчуждение
заинтересованным лицам с приобретением собственной
выгоды от этой сделки. Также встречается и завышение
рыночной стоимости имущества.
Несмотря на то, что для увеличения прозрачности
оценочной деятельности при сделках с государственным
или муниципальным имуществом, были приняты
поправки к федеральному закону от 29.07.1998 года №
135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской
Федерации», полностью упомянутую проблему решить
так и не удалось. Оценочное сообщество считает, что
191
эти поправки и вовсе не направлены на решение
проблемы, а преследуют цель сбора денежных средств
за обязательную публикацию отчета об оценке на сайте
Единого федерального реестра сведений о деятельности
юридических лиц. А возможность данными поправками
решить проблему недобросовестной оценки
государственной или муниципальной собственности
ставится под сомнение. Это объясняется тем, что
оценщик обязан предоставить отчеты об оценке на
момент ее проведения, а не итоговую рыночную
информацию о сделке с конкретным объектом оценки.
Очередным проблемным полем является механизм
приватизации государственного и муниципального
имущества. На сегодняшний день ситуация в данной
сфере обстоит несколько лучше, чем ранее, однако в
законодательстве и в настоящее время не произошли
кардинальные изменения, способные увеличить
эффективность приведенного правового института.
Данный процесс также не отличается прозрачностью.
Ему присущи следующие нарушения при проведении:
1) нарушение порядка проведения аукциона или
конкурса; 2) наличие сговора о снижении цены или
неправомерном разделе земли; 3) получение
покупателем незаконных льгот и т.д. К тому же,
например, федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ
«О приватизации государственного и муниципального
имущества», не распространяет действие на
приватизацию МУПов и муниципальных учреждений, а
это значит, что такое имущество можно
приватизировать без проведения конкурса и аукциона, а
лишь при разрешении собственника. Это создает
возможности для осуществления сомнительных сделок
в данной области.
Еще одной проблемой является установление крайне
192
низких нормативов по отчислению части чистой
прибыли государственными и муниципальными
унитарными предприятиями в бюджет или даже
отсутствие приказов по установлению данных
нормативов. К числу явлений, создающих условия для
подобных негативных последствий, относятся
необъективное уменьшение доходов и увеличение
расходных статей у унитарных предприятий и
учреждений.
Серьезной проблемой является нецелевое
использование государственного и муниципального
имущества. Здесь встречается не оправданный перевод
земель в иное целевое назначение ради собственной
наживы и решения чиновниками личных вопросов, а не
направленное на увеличение благосостояния населения
региона или муниципального образования. Под
нецелевым использованием средств понимается
использование полученных средств не по прямому
назначению или на цели, не предусмотренные решением
уполномоченного органа о выделении денежных
средств, сметой или договором о предоставлении таких
средств.
Земельные участки земель особо охраняемых
природных территорий не подлежат приватизации,
причем числу таких земель отнесены земли лечебнооздоровительных местностей и курортов. Но из-за
высокой прибыльности сооружений на курортах сильна
вероятность коррупционных преступлений в данной
области, и публикации в средствах массовой
информации свидетельствуют о том, что подобные
нарушения не редкость на Кавказских Минеральных
Водах.
Немаловажной является проблема низкого уровня
квалификации государственных и муниципальных
193
служащих, деятельность которых связана с управлением
использования земель. Для принятия высокого уровня
управленческого решения служащий должен обладать
набором определенных знаний и профессиональных
навыков. К сожалению, на практике критерии по оценке
профессионализма государственного или
муниципального служащего несколько размыты. Как
правило, в органах власти (особенно муниципальной)
пользуются устаревшими методами работы с
сотрудниками и не ведут работу по привлечению
молодых кадров. Негативным процессам в данной сфере
способствует практика приема на работу не на основе
конкурса или отбора, а на основе личной выгоды или
знакомства. Это ведет к приходу на публичную службу
кадров, не соответствующих выполнению необходимой
работы. Протекционизм имеет место быть не только при
приеме на работу, но и при дальнейшем продвижении
по карьерной лестнице, он проявляется в повышении по
службе не тех работников, которые это заслуживают, а
более преданных и выгодных отдельным должностным
лицам.
По нашему мнению, вышеназванные проблемы
выступают наиболее существенным препятствием в
деле эффективного управления государственным и
муниципальным имуществом.
Сформулируем выводы из проведенного нами
исследования. Во-первых, отметим, что эффективность
управления – это категория, которая отражает и
уровень, и развитие управления. Различные системы
управления подвергаются оценке эффективности в
соответствии с их деятельностью.
Оценка эффективности управления должна отражать
уровень и динамику развития ситуации в процессе
управленческой деятельности. Управление
194
территориальным образованием направлено на
достижение многообразных целей, следовательно, и его
оценка должна производиться с помощью системы
разнообразных (экономических, социальных и иных)
критериев. Оценка эффективности является важной
составляющей для определения реального положения
дел, решения назревших проблем, определения
оптимальных путей развития территориального
образования.
Оценка уровня эффективности управления
государственным и муниципальным имуществом
должна производиться по качественным и
количественным показателям, иначе она не будет
отражать реальное положение дел. Данный механизм
играет важную роль в выявлении проблем управления и
поиске их оптимальных решений.
При управлении публичным имуществом,
государственный или муниципальный орган власти
(учреждение, предприятие) сталкивается с достаточно
серьезными проблемами. Наиболее сложными из них
являются: коррупция, бюрократизм, нецелевое
использование имущества и малая прозрачность сделок
с муниципальным имуществом. Все они имеют
системный характер и в настоящее время не разрешены;
для их решения осуществляется нормотворческая
деятельность, принимаются поправки к законам, однако
их результативность не очевидна.
Все сформулированные проблемы оказывают
сильное негативное влияние на эффективность
управления государственным и муниципальным
имуществом. Практически каждый год для их решения
принимаются очередные нормативные правовые акты,
однако кардинального перелома ситуации пока не
наблюдается.
195
Проблема обоснованной оценки эффективности
деятельности органов власти уже около десятилетия
находится в центре внимания российской политической
элиты. Первым примером тому явились указы
Президента Российской Федерации, принятые в 2007 и
2008 годах (№№ 825 и 607 соответственно).
Возникающей при этом конструктивной проблемой
является не только сложность и методологически слабая
научная проработанность вопроса об оценке
эффективности в теории управления в целом. Очевидно,
что столь серьезный – не только менеджерального, но и
политического характера – вопрос должен находиться
под особым контролем высших органов власти страны.
Вряд ли, например, в данном вопросе можно полностью
доверять инструментам контроля, разработанным в
других странах, – таким как GRICS, WBES, BEEPS и др.
Очевидно, что для обеспечения адекватности оценки
органов власти механизм ее выработки должен, в
принципе, базироваться на «системе сдержек и
противовесов», – по крайней мере, в той степени, в
которой она выстроена в современной России. Если
обратиться к методике оценки эффективности
деятельности органов власти, заложенной в указах
Президента РФ и подробно разработанной в
соответствующих постановлениях Правительства
страны, то, действительно, можно увидеть подобную
попытку.
Возможно ли привлечь к работе такого характера
другие сегменты российского социума, в частности, –
бизнес и гражданское общество? Отечественная
практика последних полутора десятилетий
демонстрирует существенные затруднения в этом
процессе. Российский бизнес, восприняв
соответствующие властные сигналы начала 2000-х гг.,
196
стремится, в целом, соблюдать «принцип
равноудаленности» от нее. Что касается отечественного
гражданского общества, то очевидным для всех
является пока что достаточно низкий уровень его
современного развития.
На этом фоне приятным исключением смотрится
образованный несколько лет тому назад (в 2012 г.) в
правовой форме некоммерческой организации Фонд
развития гражданского общества (ФоРГО).
Учредителями фонда стали Общероссийская
общественная организация малого и среднего
предпринимательства «Опора России», Институт
общественного проектирования, фонд «Российский
общественно-политический центр» и другие известные
организации «третьего сектора».
В попечительский совет Фонда вошли представители
Российского союза промышленников и
предпринимателей, в экспертный совет –
Всероссийского центра изучения общественного
мнения, Санкт-Петербургского государственного
университета, Высшей школы экономики, Института
общественного проектирования, журнала «Эксперт»,
Российской ассоциации политической науки. Во главе
Фонда стоит Константин Костин, много лет работавший
политтехнологом в Администрации Президента РФ (в
основном – Д.А. Медведева). Однако, несмотря на
очевидно провластный характер организации, нельзя не
отметить ее солидности, а также стремления
центральной власти получать по возможности
объективную информацию о ситуации в стране.
Миссией ФоРГО заявлено улучшение качества
политической и общественной жизни с помощью
проводимых им исследований, анализа и
прогнозирования. Для этого внутри фонда созданы
197
центры политических и региональных исследований,
Центр мониторинга и анализа процессов в медиа.
Открыты филиалы фонда в восьми регионах Российской
Федерации, включая северокавказский с центром в г.
Ставрополе.
ФоРГО осуществляет следующие научно-
исследовательские проекты: Рейтинг эффективности
губернаторов, Рейтинг социального самочувствия
регионов России, Социсследование «Россия и россияне:
самоидентификация и состояние национального
самосознания», Международный курс лекций «Время
России», конференции преподавателей общественных
наук. В рамках этих проектов в 2015 г. было, в
частности, проведено исследование «Путинское
большинство: этапы формирования, структура,
ценности», в 2016 г. – «Лидеры антикризисной
устойчивости» и др.
ФоРГО не только реализует собственные проекты, но
и предоставляет гранты для других организаций,
работающих в общих с фондом сферах научных
исследований. Для ряда своих изысканий фонд
привлекает сторонние организации и отдельных
экспертов. Прессой отмечаются успешно
осуществленные фондом уже в год своего образования
исследования по вопросам перспектив российского
протестного движения и итогов региональных выборов.
Однако, без сомнения, наиболее популярным проектом
стал высчитываемый с 2013 г. Рейтинг эффективности
губернаторов, который составляется несколько раз в год
(на апрель 2016 г. опубликованы данные уже 13
рейтингов).
Основной в подобных случаях становится проблема
выбора методики определения эффективности, и
необходимо отметить, что специалистами Фонда была
198
разработана оригинальная методика, основанная на
группе индикаторов, объединенных в несколько
модулей. Каждый модуль оценивается в баллах,
которые суммируются в интегральном показателе
оценки эффективности. Методологическим принципом
явилось то, что при расчете как отдельных модулей, так
и интегрального показателя во главу угла ставится учет
мнения граждан, проживающих в субъектах Российской
Федерации.
Первый модуль основывается на анализе отдельных
сегментов соцопроса «Георейтинг», проводимых
Фондом «Общественное мнение». Для модуля
используются такие индикаторы, как оценка
респондентами общей ситуации в регионе их
проживания (субъекте федерации), направления ее
развития, работы регионального руководителя
(губернатора), целесообразности его замены на другого
лидера. Положительный ответ на каждый из таких
вопросов ФОМ вносит в модуль до 15 баллов, еще
столько же дает оценка общего положения дел в регионе
привлекаемыми экспертами.
Второй модуль (вклад – 5 баллов) рассчитывается на
основании данных Росстата о доходах и расходах
населения региона. Третий модуль с 2016 г. стал
высчитываться исходя из экспертной оценки ряда
социально-экономических показателей: объема ВРП
(общего и на душу населения), изменения
промышленного производства, уровня средней зарплаты
и отношения ее к стоимости «потребительской
корзины» (5 баллов).
Для четвертого модуля (10 баллов) используются
данные того же «Георейтинга» ФОМ о состоянии
экономики субъектов федерации. Пятый (5 баллов)
составляется на основе индекса медиа-эффективности
199
Национальной службы мониторинга, который отражает
соотношение негативной и позитивной информации о
главах регионов в СМИ.
В 2015 г. в интегральный показатель был введен
дополнительный понижающий «коррупционный»
коэффициент для первых лиц тех субъектов федерации,
по которым есть информация о наличии в регионе
аффилированных коммерческих организаций,
нецелевом использовании бюджетных средств,
конфликте интересов, нарушении госслужащими
этических норм поведения. При этом используется
информация о решениях судов, представлениях и
запросах прокуратуры, деятельности органов
общественного контроля, материалы СМИ.
Последний рейтинг, опубликованный на сайте
ФоРГО, как и раньше, показал, в целом, стабилизацию
ситуации в данном своеобразном «соревновании» глав
регионов, что К. Костин связывает с затишьем на
политическом поле страны перед предстоящими
губернаторскими выборами. Ближе к выборам глава
Фонда прогнозирует резкие изменения в распределении
мест рейтинга, связанные с обычными при
региональном «дележе власти» коррупционными
скандалами и «войнами компроматов».
200