Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Проблемы оценки эффективности государственного и муниципального управления. Монография.pdf
социально-экономическое положение в данных
регионах.
6 марта 2015 г. было принято Постановление
Правительства РФ № 201; им высший орган
исполнительной власти страны внес дополнения в
Перечень индивидуальных показателей для оценки
эффективности деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации,
утвержденный Постановлением № 1142. Напомним, что
этот перечень, первоначально содержавший 36
показателей, объединенных в восемь групп (разделов), в
2013 г. пополнился двумя новыми разделами и стал
насчитывать уже 44 пункта. В марте раздел V
«Образование» был существенно переработан: кроме
исключенного в начале года п.18, остальные показатели
были даны в новой редакции, а именно:
«17. Доля государственных (муниципальных)
общеобразовательных организаций, соответствующих
современным требованиям, в общем количестве
государственных (муниципальных)
общеобразовательных организаций (процентов).
19. Доля государственных (муниципальных)
образовательных организаций, реализующих
образовательные программы начального общего,
основного общего и (или) среднего общего образования,
имеющих физкультурный зал, в общей численности
государственных (муниципальных) образовательных
организаций, реализующих образовательные программы
начального общего, основного общего и (или) среднего
общего образования (процентов).
20. Доля государственных (муниципальных)
образовательных организаций, реализующих
образовательные программы начального общего,
основного общего и (или) среднего общего образования,
151
здания которых находятся в аварийном состоянии или
требуют капитального ремонта, в общей численности
государственных (муниципальных) образовательных
организаций, реализующих образовательные программы
начального общего, основного общего и (или) среднего
общего образования (процентов).
21. Обеспечение детей дошкольного возраста
местами в дошкольных образовательных организациях
(количество мест на 1000 детей)».
28 августа 2015 г. Постановлением Правительства РФ
№ 904 Перечень был дополнен новыми показателями: в
разделе VI «Обеспечение граждан жильем» появился
пункт 22(1) «Общая площадь жилья, введенного в
эксплуатацию, построенного за счет средств бюджета
субъекта Российской Федерации на территории такого
субъекта Российской Федерации, а также на территории
другого субъекта Российской Федерации, приходящаяся
в среднем на одного жителя субъекта Российской
Федерации (кв. метров)». Соответствующее упоминание
о нем одновременно было сделано в п.20
Постановления. 26 ноября того же года раздел I
«Экономика» пополнился пунктом 3(1) «Уровень
содействия развитию конкуренции на основе стандарта
развития конкуренции в субъектах Российской
Федерации (процентов)». Таким образом, на начало
текущего года список индивидуальных показателей для
оценки эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов РФ снова содержал (с
учетом двух исключенных) 44 пункта.
Более интересные, как представляется, изменения
были внесены Постановлением Правительства страны
29 сентября 2015 г. № 1035 в Методику оценки
эффективности деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации. Она коснулась
152
i
Иип1+ Иип2
Кс = 0,9
×К +0,1×
2
i
Иип1+Иип2
Кс 0,95 К+0,05
2
=××
вопроса о степени учета индивидуальных показателей в
комплексной оценке эффективности работы
исполнительных органов власти регионов. Так, если до
этого она имела такой вид:
,
то теперь предстала в следующем:
.
Нетрудно заметить, что правительство страны
переоценило вклад индивидуальных показателей в
общую оценку названной эффективности: если раньше
они составляли 10% от всего «веса» комплексной
оценки, то с 2015 г. этот вклад был снижен до 5%
(соответственно, с 90 до 95% был повышен удельный
вес основных показателей, утвержденных Указом
Президента России).
Во второй половине 2014 г. тогда еще не
расформированное Министерство регионального
развития Российской Федерации опубликовало свой
очередной доклад об оценке эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов
России по итогам прошедшего, 2013 г., а также
расширенный, комплексный доклад на эту же тему.
Последний отличался тем, что в нем был осуществлен
анализ результатов деятельности органов власти
каждого из 83 (по состоянию на 2013 г.) субъектов
Российской Федерации и, кроме того, впервые в
подобной практике были учтены не только общие для
всех регионов, но и т.н. индивидуальные показатели
оценки эффективности. Особенностью обоих докладов
явилось и то, что в них учитывалась динамика
показателей эффективности за прошедший 3-летний
период (2011-2013 гг.).
153
В рассматриваемом аспекте 2013 год отличался от
предыдущих тем, что в этом году была использована
новая методика оценки результативности работы
органов власти регионов России, утвержденная
Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2012 г.
№ 1142 «О мерах по реализации Указа Президента
Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 "Об
оценке эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской
Федерации"». Коренным отличием новой методики
явилось то, что оценка производилась на основе иного,
существенно упрощенного перечня показателей для
оценки эффективности, утвержденного упомянутым
Указом Президента РФ: вместо 48 показателей (по
состоянию на 2011 г.) летом 2012 г. (т.е. на период с
2013 г.) их было утверждено 11, а к концу года – 12.
Тем не менее, в методических целях эти показатели
были разделены на три блока, характеризующие
соответственно развитие экономики и социальной
сферы, а также опросы населения. К первому блоку
были отнесены следующие показатели: объем частных
инвестиций в основной капитал, налоговые и
неналоговые доходы консолидированного бюджета
региона, реальные располагаемые денежные доходы
граждан, оборот малого бизнеса, значения которых
определяются в расчете на одного жителя, а также
уровень ввода жилья (соответственно показатели 3-5, 7
и 8 из перечня, утвержденного Указом Президента РФ
№ 1199). К блоку социального развития были отнесены
показатели, характеризующие: ожидаемую
продолжительность жизни, естественную смертность,
уровень реальной безработицы, успеваемость по
единому государственному экзамену и долю детейсирот, не охваченных различными формами семейного
154
устройства (показатели 1, 6, 10-12 того же перечня).
Третий блок составила группа индикаторов, введенных
в расширение показателя 11 «Оценка населением
деятельности органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации». При комплексной оценке
учитывались также по два индивидуальных показателя
для каждого субъекта страны из списка, утвержденного
Постановлением Правительства РФ № 1142 (по
состоянию на 2013 г.).
Постановлением было, кроме того, установлено, что
данные показателей 1-4, 6-8 и 10 ему предоставляет
Росстат, 5 – Федеральное казначейство, 9 и 12 –
Минобрнауки России, а 11 – ФСО РФ. В сборе и
предоставлении индивидуальных показателей могут
быть задействованы Минфин, Минздрав, Минстрой,
Минспорт, МВД России, Росприроднадзор, Росавтодор
и Судебный департамент при Верховном Суде
Российской Федерации. Данные именно этих органов
федеральной государственной власти России
использовались как Минрегионразвития (а с 2015 г. –
Минэкономразвития), так и главами субъектов страны
при составлении докладов и отчетов по заглавной теме.
Здесь необходимо также отметить два существенных
методических момента, отсылающих нас к Указу №
1199: во-первых, то, что не вошедший ни в один выше
перечисленных блоков показатель 2 «Численность
населения» использовался в докладах как технический
(для получения значений показателей оценки
эффективности деятельности органов исполнительной
власти субъектов РФ в расчете на одного человека), а
во-вторых, то, что ныне действующая редакция
показателя 9 «Доля обучающихся в государственных
(муниципальных) общеобразовательных организациях,
занимающихся в одну смену, в общей численности
155
обучающихся в государственных (муниципальных)
общеобразовательных организациях» была введена
только в середине прошлого, 2014 г. и, следовательно,
будет использоваться при оценке результативности
работы органов власти регионов России, лишь начиная с
текущего, 2015 г.
Соответственно методике, утвержденной
Постановлением Правительства РФ № 1142 (п. 5), по
каждому показателю составлялся сводный индекс,
который являлся весовой комбинацией: а)
среднегодовых значений (уровня) и б) среднегодового
темпа роста (динамики). По показателям,
характеризующим развитие экономики (блок 1), в
оценке эффективности в большей степени учитывалась
их динамика: вес среднегодовых темпов роста составлял
80%. Исключением был только показатель жилищного
строительства, поскольку он имеет динамическую
природу: для объективного учета деятельности органов
исполнительной власти субъектов России по развитию
жилстроя, в том числе регионов со стабильно высокими
объемами ввода жилья, вес среднегодового темпа роста
по этому показателю составил лишь 40%. В целом же на
показатели, характеризующие развитие экономики, в
соответствии с методикой основного, краткого доклада
приходилось 50% оценки. Поскольку в комплексный,
дополненный доклад были включены дополнительные,
индивидуальные показатели, вес первого блока
снизился до 45%.
Во втором блоке – социальной сферы (показатели 1,
6, 10-12) – динамика показателя также имела большее
значение, чем его уровень, хотя и не в такой степени
(соответственно 60% и 40%, в редакции Постановления
№ 1142 до октября 2013 г.). В третьем блоке динамика
показателя не учитывалась, имел значение только
156
Ип2 + Ип3 +Ип4 +Ип6 +Ип7 Ип1 +Ип5 + Ип8 +
Ип9 +Ип11
К = 0,5 + 0,3 + 0,2 Ип10
55
×× ×
i
Иип1+ Иип2
Кс = 0,9×К + 0,1×
2
среднегодовой уровень оценки населением
деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации. Для индивидуальных
показателей, напротив, имела значение и была учтена
только динамика. В целом блок 2 был «оценен» на 30%
в кратком докладе и на 27% в комплексном; блок 3 в
основном докладе имел вес в 20%, а в дополненном –
18%. Такие весовые коэффициенты трех блоков были
определены Постановлением № 1142 в п. 4 методики
оценки, где было установлено, что оценка
результативности работы органов власти региона
России определяется по формуле:
В комплексном докладе индивидуальные показатели,
составившие дополнительный блок, были оценены на
10% от всех рассчитанных по данной методике
показателей. Это установлено п. 16 методики оценки,
согласно которому комплексная оценка
результативности работы органов власти регионов
страны, учитывающая итоги деятельности органов
исполнительной власти субъекта РФ по достижению
значений индивидуальных показателей, вычисляется
следующим образом:
.
Внутри блоков, как следует из приведенных формул,
каждый показатель оценивался одинаково.
Что касается показателя, составившего блок 3, а
именно – «Оценка населением деятельности органов
исполнительной власти субъекта РФ», то он
представляет собой оценку мнения граждан, уровень их
удовлетворенности разными аспектами
жизнедеятельности, за состояние которых отвечают
органы исполнительной власти субъектов Федерации.
157
Методика его определения осталась за пределами
Постановления, но раскрыта в докладах Правительства
РФ. Жители региона оценивали: деятельность его главы,
качество медицинских услуг, общего образования,
работы коммунальных служб, условий для занятия
физической культурой и спортом, состояние
региональной безопасности. Весовые коэффициенты
для объединения данных оценок представляют собой
усредненные по субъектам России (с учетом
численности их населения) и нормированные в сумме
доли ответов респондентов на вопрос: "Какие из
нижеперечисленных факторов наиболее важны для Вас
при оценке деятельности органов исполнительной
власти субъекта РФ?" (число ответов не
ограничивалось).
В целом вклад каждого блока и его составных частей
в общую оценку эффективности таков: уровень развития
экономики – 14%, динамика развития экономики – 36%,
уровень социального развития – 12%, динамика
социального развития – 18%, оценка населения – 20%.
Наконец, индивидуальные показатели отличаются
тем, что они, во-первых, выбираются из общего перечня
(44 пунктов) для каждого региона России, а во-вторых,
ежегодно обновляются экспертной группой
Министерства регионального развития Российской
Федерации. Так, например, в 2013 г. для
Ставропольского края такими показателями были
избраны: 1. Коэффициент напряженности на рынке
труда. 2. Обеспеченность детей дошкольного возраста
местами в дошкольных образовательных учреждениях.
В результате применения описанных методик по
итогам 2013 г. было сделано, как уже отмечено, два
доклада Правительства РФ, содержащих, в том числе,
итоговые рейтинговые данные по субъектам страны,
158
которые иногда существенно отличаются друг от друга.
Эти данные сведены нами в следующую таблицу (из 83-
х регионов, входивших в отчетном году в Российскую
Федерацию, представлены лидеры, составившие Тор-10
в каждом отчете).
По первой пятерке регионов произошло совпадение в
обоих рейтингах, начиная же с шестого места учет в
оценке индивидуальных показателей существенно
изменил картину лидерства. Так, из второй пятерки
первого списка во вторую пятерку второго и наоборот
вошло лишь по 2 субъекта Российскую Федерацию
(совпадение – 40%); иногда при этом разброс достигает
10 и более пунктов. Поэтому при подведении итогов
года принципиально определиться с вопросом о том,
какая была использована оценка – «простая» или
комплексная.
Ставропольский край в течение нескольких лет
занимал в данных рейтингах весьма солидные позиции,
входя если не в десятку, то, по крайней мере, в
двадцатку лидеров. Так, в 2009 г. ему было присвоено
15-е место (из 83), в 2010 и 2011 гг. – 19-е, в 2012 г. –
снова 15-е. Однако итоги 2013 г. выявили существенное
снижение в крае эффективности деятельности органов
исполнительной власти. При оценке по 12 общим
показателям край занял 45-е место (опустившись на 30
пунктов, из начала – во вторую половину (!) списка
субъектов России), а с учетом индивидуальных
показателей – 39-е.
Судя по отчетам Минрегионразвития, по 12 общим
показателям регион характеризовался средним уровнем
экономического и высоким уровнем социального
развития в сочетании с умеренными либо слабыми его
темпами. В частности, за 3 года темп роста оборота
продукции (услуг), производимой малыми
159
предприятиями и индивидуальными
предпринимателями, незначительно опережал
среднероссийский рост.
Оценка индивидуальных показателей
Ставропольского края 2013 года выявила следующее.
Учреждения занятости населения взаимодействовали с
работодателями по формированию полного и
своевременно обновляемого банка вакансий.
Работодателями была заявлена потребность в 106,4 тыс.
работниках, что на 11% больше, чем в 2012 году.
Трудоустроено более 30 тыс. граждан, или каждый
второй из числа обратившихся за содействием в
трудоустройстве. Среднегодовая потребность в
работниках, заявленная работодателями в учреждения
занятости населения региона, составила 22,8 тыс.
вакансий, что на 36% больше, чем в предыдущем году.
Коэффициент напряженности на рынке труда в среднем
составил 3,4 против 4,4 в 2012 году.
В 2013 году обеспеченность детей дошкольного
возраста местами в дошкольных образовательных
учреждениях увеличилась в крае на 1%, но за 3 года – на
18%. В 2013 году в Ставропольском крае было создано
5027 дополнительных мест в детских дошкольных
учреждениях. Начато строительство 21 детского
дошкольного учреждения на 3990 мест с окончанием
строительства в 2014 году.
Вместе с тем, среднедушевые значения объемов
инвестиций в основной капитал (за исключением
бюджетных средств), объемов налоговых и неналоговых
доходов консолидированного бюджета региона был
значительно ниже средних значений по России, при
этом темпы данных показателей также меньше
среднероссийских. Наиболее тревожным явился тот
факт, что, начиная с 2011 года, в регионе наблюдалось
160