Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Проблемы оценки эффективности государственного и муниципального управления. Монография.pdf
местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов».
После своего видоизменения Распоряжением
Правительства страны от 15 мая 2010 г. № 758-р оно
стало содержать следующую методическую
формулировку: «Оценка значений показателей
деятельности органов местного самоуправления
осуществляется по значению комплексной оценки
показателей эффективности деятельности органов
местного самоуправления, которое определяется исходя
из уровня и динамики эффективности в сферах
государственного управления и повышения
инвестиционной привлекательности муниципального
образования, здравоохранения, образования и жилищнокоммунального комплекса …». Можно обратить
внимание на то, что выделенные здесь сферы
деятельности полностью совпадают с обозначенными в
принятом примерно во время опубликования первой
редакции распоряжения № 1313-р Постановлении
Правительства РФ от 14 августа 2008 г. № 608.
Комплексная оценка показателей эффективности
деятельности органов местного самоуправления (МСУ)
определялась по формуле:
К = Ор x Ор + (1 - Ор) x Од норм,
где:
Ор – значение показателя деятельности органов МСУ
по уровню эффективности;
Од норм – приведенное значение показателя
деятельности органов МСУ по динамике
эффективности.
Таким образом, комплексный показатель
рассчитывался на основании учета двух индексов
каждого отдельного показателя: его уровня и динамики.
Последний член формулы (значение показателя по
181
( )
Од-Од мин
Од норм= Ор макс-Ор мин +Ор мин
Од макс-Од мин
×
динамике) предлагалось определять следующим
образом:
,
где:
Од – значение показателя деятельности органов МСУ
по динамике эффективности по муниципальным
образованиям субъекта РФ;
Од мин – минимальное значение показателя
деятельности органов МСУ по аналогичной динамике;
Од макс – максимальное значение показателя
деятельности органов МСУ по такой же динамике;
Ор макс – максимальное значение показателя
деятельности органов МСУ по уровню эффективности
по муниципальным образованиям субъекта РФ;
Ор мин – минимальное значение показателя
деятельности органов МСУ по аналогичному уровню.
Оценка первого из индексов – значений показателей
деятельности органов МСУ по уровню эффективности в
установленной сфере деятельности – нужно было
рассчитывать по формуле:
Ор = Уэ x Орэ + Уз x Орз + Уо x Оро + Уж x Орж,
где Ор – уровень эффективности:
Орэ – в сфере муниципального управления и
повышения инвестиционной привлекательности
муниципального образования;
Орз – в сфере здравоохранения;
Оро – в сфере образования;
Орж – в сфере жилищно-коммунального комплекса;
Уэ, Уз, Уо, Уж – удельный вес уровня эффективности
в соответствующей сфере.
Уровень же эффективности по каждой из
установленных четырех сфер находился по формуле:
Ор (эзож) = Ур x Ир + Уд x Ид + Упр x Опр,
182
Ип1 Ип2 .... Ипn
К 0,8 ( ) 0,2 Ипc
n
+ ++
=× +×
где:
Ир – уровень результативности;
Ид – уровень эффективности расходования
бюджетных средств;
Опр – уровень оценки населением результатов
деятельности органов местного самоуправления;
Ур – удельный вес уровня результативности;
Уд – удельный вес уровня эффективности
расходования бюджетных средств;
Упр – удельный вес уровня оценки населением
результатов деятельности органов МСУ.
Распоряжением Правительства РФ № 1313-р также
было установлено, что удельный вес всех указанных
уровней эффективности (Уэ, Уз, Уо, Уж, Ур, Уд, Упр)
определялся субъектом Российской Федерации.
Лишь в конце 2012 г. столь громоздкая система
расчета интегрального показателя оценки
эффективности деятельности органов местной власти
была (как и в случае с властью региональной) заменена
на другую. 17 декабря Правительство РФ приняло новое
Постановление, № 1317 «О мерах по реализации Указа
Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г.
№ 607 "Об оценке эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов"…».
В соответствии с новым постановлением,
комплексная оценка эффективности деятельности
органов МСУ стала определяться по следующей
формуле:
где Ип – сводный индекс значения показателя:
Ипn – эффективности деятельности органов МСУ;
Ипс – оценки населением работы данных органов.
183
,
Ип 0,6 Ист 0,4 Исо=× +×
Последняя редакция Указа Президента РФ № 607
содержит 13 основных показателей оценки
эффективности функционирования органов власти
городских округов и муниципальных районов, значит, в
приведенной формуле каждый сводный индекс имеет
весовой коэффициент 0,06. Показателей оценки
населением деятельности органов муниципальной
власти постановлением № 1317 предусмотрено три, что
соответствует примерно такому же весу каждого из них.
Наконец, постановление определяет, что сводный
индекс (Ип) каждого показателя эффективности
деятельности органов МСУ определяется по формуле:
,
где:
Ист – индекс среднего темпа роста показателя
эффективности деятельности органов местного
самоуправления;
Исо – индекс среднего объема показателя
эффективности деятельности органов местного
самоуправления.
Это означает, что методика несколько увеличивает
значение темпа роста показателя оценки эффективности
по сравнению со значением его объема.
Для выявления и формулировки комплекса проблем,
препятствующих эффективному управлению
государственным и муниципальным имуществом, нам
необходимо решить двуединую задачу: во-первых,
определиться с вопросом о том, какое управление
можно считать эффективным, и, во-вторых, постараться
выявить ряд взаимосвязанных затруднений,
возникающих на пути построения системы управления
данного уровня.
В первую очередь, перед исследователем заявленной
темы возникает методологический вопрос о том, какое
184
управление можно считать эффективным, что можно
считать признаками такой эффективности. В принципе,
очевидно, что основными показателями оценки
эффективного управления в публичной сфере могут
служить:
1) выполнение государственными и муниципальными
органами плана работы;
2) своевременное и качественное исполнение
государственными и муниципальными служащими
своих обязанностей и функций;
3) соблюдение различных норм и нормативов.
Далее укажем на то, что к сложным системам
управления (каковыми, без сомнения, являются
территориальные образования) применимы следующие
виды эффективности:
- экономическая, при которой учитываются
результаты и затраты, связанные с развитием экономики
и воздействием ее на общество;
- социальная, которая отражает уровень жизни
населения, что включает в себя широкий перечень
показателей, отражающих качество жизни;
- техническая, заключающаяся в соотношении затрат
и результатов по степени достижения целей и задач
технического характера (к ним относится, например,
создание территориальной инфраструктуры);
- функциональная, состоящая в степени реализации
учета, контроля, планирования и т.д.
Следовательно, оценить эффективность управления
только количественными показателями не
представляется возможным, так как управление
государственными и муниципальными объектами (к
которым относится, в том числе, и имущество) – это
специфическая сфера деятельности, в которой зачастую
важно не количество решенных вопросов, а качество их
185
решения. В связи с этим в оценке эффективности
управления государственными и муниципальными
объектами растет роль экспертного мнения.
Не подлежит сомнению тезис о том, что основной
целью деятельности органа власти является наиболее
полное удовлетворение интересов населения,
проживающего на его территории при одновременном
обеспечении основных интересов государства и
находящихся на данной территории хозяйствующих
субъектов. Эффективность управления заключается в
достижении цели управления (определенного
качественного результата деятельности или состояния
объекта управления) при максимальной экономии
ресурсов.
Оценка эффективности проводится по его
результатам, поэтому важно проанализировать, вопервых, устанавливаемые цели и, во-вторых, уровень их
достижения. В области управления государственным и
муниципальным имуществом можно выделяются
следующие цели:
1) политического характера: достижение
политических целей ведет к стабильному
функционированию государственной власти и местного
самоуправления. Для служащих важным является рост
статуса органа публичной власти и сохранение
собственного имиджа, что в целом тоже оказывает
влияние на эффективность управления имуществом;
2) экономического характера, которые при
достижении первоочередной цели получения
максимальной прибыли должны быть ориентированы и
на получение долгосрочных выгод экономического
характера, с построением долгосрочного плана развития
территории;
3) социального характера: эти цели направлены на
186
расширение перечня предоставляемых населению услуг,
без потери уровня и качества сервиса. Имущество
необходимо для наиболее благоприятного и
комфортного проживания местного населения. При
ориентации на достижение целей одного
(экономического или политического) характера, ни в
коем случае нельзя принижать значение целей иного
(социального) свойства.
Для оценки эффективности системы управления
необходимо определить нормативный уровень
эффективности. В дальнейшем при сравнении нормы
эффективности и реального положения дел становится
возможна оценка последнего. Норма эффективности
может быть определена с помощью различных методов
проектирования.
Эффективность бывает стратегической и
тактической; при расточительной тактической
эффективности возможно уменьшение и ресурсов для
стратегической, что приведет к упадку в будущем.
Кроме того, эффективность управления рассматривают
как реальную и потенциальную: потенциальная
эффективность оценивается на основе имеющихся
ресурсов и факторов на прогнозной основе, реальная
отображает фактические достижения субъекта
управления.
Выделяют три аспекта, с позиций которых
оценивается эффективность использования
государственного и муниципального недвижимого
имущества: земельный, градостроительный и
природоохранный. Природоохранный заключается в
сохранении природных ландшафтов и создании
экологического равновесия, земельный определяется
суммой платежей, которые были получены за землю,
градостроительный выражается в условиях или
187
перспективах развития материальной базы и
пространства для всех отраслей территории.
Выработка стандартов эффективности и их
дальнейшее закрепление в регламентах приведет к росту
эффективность управления государственным и
муниципальным имуществом. Однако выработать
подобные показатели управления государственным и
муниципальным имуществом и по сей день достаточно
затруднительно; это обусловлено, в первую очередь,
тем, что:
- территориальное образование (страна, регион,
муниципалитет) является сложным и многогранным
объектом управления;
- социальные явления слабо поддаются
формализованному описанию;
- существуют трудности сбора достоверной
информации.
Эффективность управления в большей степени
связана с качеством управления и не зависит от формы
собственности. Для достижения высокого уровня
эффективности необходимо повышать уровень
профессиональной подготовки менеджеров.
Для оценки эффективности управления
государственным и муниципальным имуществом
необходимо рассмотреть такие показатели как:
- арендная плата за землю;
- доходы от сдачи в аренду государственного или
муниципального имущества;
- доходы от прибыли унитарных предприятий и
дивиденды по акциям;
- доходы от реализации имущества;
- доходы от продажи земельных участков и т.д.
При оценке эффективности необходимо будет
сопоставить плановые значения и достигнутые
188
результаты за несколько лет. При этом необходимо
проанализировать изменения показателей за несколько
лет, а также сопоставить общий уровень жизни в
пределах конкретной территории (регионе,
муниципалитете) со всероссийским.
Оценить уровень эффективности органа власти
представляется возможным, в том числе,
представителям гражданского общества, - например, с
помощью анализа документов, предоставляемых в
свободном доступе. Так, к примеру, орган местного
самоуправления действует в интересах населения,
проживающего в границах муниципального
образования. Относительно комитета по управлению
муниципальным имуществом будет рациональным
рассмотреть качество одной из предоставляемых услуг
и сроки ее предоставления, а также качество сервиса и
сложность процедур при обращении за данной
муниципальной услугой.
Проведение оценки необходимо для решения
большого количества задач. Отслеживать уровень
эффективности управления муниципальным
имуществом необходимо государственной власти,
местной администрации и самому населению. Она
помогает в принятии правильного управленческого
решения непосредственно органам местной власти.
Также она способна отразить серьезные упущения в
управлении на местном уровне и побудить
государственную власть использовать свои рычаги
воздействия для исправления ситуации. С помощью
оценки эффективности возможно точное выявление
проблемы и факторов, поспособствовавших ее
появлению, а также определение наиболее
оптимальных путей решения проблемной ситуации.
Перейдем ко второй части заявленной нами в начале
189
данной статьи двуединой задачи. В настоящее время в
сфере управления государственным и муниципальным
имуществом существует ряд проблем различной
природы, служащих препятствием на пути
рационального и эффективного хозяйствования со
стороны органов публичной власти. Рассмотрим ряд, на
наш взгляд, наиболее существенных из названных
проблем.
В первую очередь, по нашему мнению, серьезной
проблемой в данной области является бюрократизм в
аппарате управления имуществом. Бюрократизм как
явление характеризуется выраженной волокитой в
решении возникающих вопросов, вследствие чего
управленческие решения не принимаются или
принимаются недостаточно быстро. Управленческая
деятельность зачастую сводится к ожиданию указаний
«сверху» и сведению собственной инициативы к
минимуму. Бюрократизм может возникнуть из-за
слишком сложных процедур, навязываемых органами
верхних уровней управления, но возможно и его
зарождение «на месте» из-за желания чиновника
перестраховаться или спровоцировать заинтересованное
лицо на взаимодействие неофициального характера.
Бюрократизм может характеризоваться и внешней
активностью, которая заключается в решении
второстепенных вопросов и дублировании аналогичных
документов вышестоящих органов, проведением
формальных мероприятий, не направленных на решение
первостепенных задач. Таким образом, бюрократизм
крайне негативно влияет на систему управления
государственным и муниципальным имуществом и
делает ее не способной эффективно решать оперативные
задачи.
Следующей сложной проблемой российской
190