Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Проблемы оценки эффективности государственного и муниципального управления. Монография.pdf
по водо-, тепло-, газо- и электроснабжению,
водоотведению, очистке сточных вод, утилизации
(захоронению) твердых бытовых отходов и
использующих объекты коммунальной инфраструктуры
на праве частной собственности, по договору аренды
или концессии, участие субъекта РФ и (или) округа
(района) в уставном капитале которых составляет не
более 25 процентов, в общем числе организаций
коммунального комплекса, осуществляющих свою
деятельность на территории округа (района).
10. Доля многоквартирных домов, расположенных на
земельных участках, в отношении которых осуществлен
государственный кадастровый учет.
11. Удельная величина потребления энергетических
ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода,
природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на
1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека).
12. Удельная величина потребления энергетических
ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода,
природный газ) муниципальными бюджетными
учреждениями (из расчета на 1 кв. метр общей площади
и (или) на одного человека).
13. Удовлетворенность населения деятельностью
органов местного самоуправления округа (района)
(процент от числа опрошенных).
Обратим внимание на то, что, в отличие от
соответствующего указа Президента РФ для органов
власти регионального уровня, 607-й указ был не
отменен новым, а представлен в новой редакции. В
основном, изменения коснулись нового приложения к
указу – о перечне показателей для оценки
эффективности работы органов МСУ; кроме того, в
тексте нормативного правового акта главы государства
появилась новая важная формулировка части 2 его
171
пункта 5: «Установление органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации
дополнительных показателей для оценки
эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных
районов не допускается».
Тем не менее осталось в силе указание Президента
Правительству РФ о необходимости утверждения им
списка дополнительных показателей для оценки
эффективности деятельности органов МСУ названных
видов муниципальных образований. Это было
выполнено высшим органом исполнительной власти
страны через 2 месяца, когда им было принято
Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г.
№ 1317 «О мерах по реализации Указа Президента
Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об
оценке эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных
районов" …». Данное постановление (отменившее все
предыдущие распоряжения правительства по этому
поводу) ввело новый перечень дополнительных
показателей для оценки эффективности деятельности
органов МСУ, состоящий из 27 пунктов, разделенных на
8 групп. Список показателей, используемых при расчете
размеров грантов, составил 11 пунктов, кроме того,
впервые были введены критерии оценки населением
эффективности деятельности руководителей органов
местной власти (в количестве трех).
Возвращаясь к обновленной редакции 607-го указа
Президента РФ мы видим, новый список «основных»
показателей был сокращен в нем относительно
прежнего в 2,5 раза (13 показателей вместо 32 по
дополненной редакции 2010 г.). Для выявления сути
произошедших изменений выясним, по каким именно
172
направлениям оценки произошло сокращение, для чего
сформируем несколько групп показателей. Для
формулировки таких направлений воспользуемся,
прежде всего, группировкой дополнительных
показателей из названного Постановления
Правительства РФ № 1317.
В первую очередь, выясним степень количественных
изменений, произошедших внутри представленных
групп показателей. Сокращение числа показателей в
меньшей степени коснулось таких сфер жизни
муниципального образования, как экономическое
развитие, образование, дорожное хозяйство и ЖКХ. В
3,5 раза уменьшилось число показателей,
характеризующих эффективность муниципального
управления, в 5 раз – жилстрой и обеспеченность
жильем (причем именно за счет полного исключения
контроля жилищного строительства в муниципальных
образованиях). Совершенно вне зоны внимания
неожиданно оказались здравоохранение и здоровье
населения. И это при том, что такие области, как
безопасность населения, культура (в т.ч. физическая
культура), спорт, присутствующие в дополнительных
показателях оценки деятельности органов или местной,
или региональной власти, оказались совершенно не
затронутыми списками «основных» показателей ни в
одной из редакций 607-го указа Президента РФ.
Представляется, что, в первую очередь, в указанных
направлениях располагаются возможности для
совершенствования системы показателей для оценки
эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных
районов нашей страны.
Сложность оценки эффективности
173
функционирования любой системы многократно
возрастает по мере ее усложнения. При том, что
эффективность сама по себе является относительной, а
не абсолютной характеристикой объекта, лишь самые
простые – видимо, до уровня механических – системы
могут быть оценены с помощью двух-трех показателей.
На социальном уровне количество показателей,
описывающих объект, может быть, в принципе,
неограниченным.
Очевидно, с какими трудностями сталкиваются
высшие органы власти при определении оптимального
перечня показателей, характеризующих эффективность
функционирования управляющих подсистем на
региональном и местном уровнях власти в Российской
Федерации. В разные времена число только основных
показателей оценки результативности данной
деятельности варьировалась от одного до четырех и
более десятков, а количество дополнительных – и того
больше.
Как известно, в таких случаях целесообразно
рассчитывать обобщающую оценку, или комплексный,
интегральный показатель. Это особенно важно для
сопоставления эффективности деятельности органов
власти в такой большой стране с федеральным
устройством, как Россия, где насчитывается только 85
субъектов федерации, а число муниципалитетов
измеряется десятками тысяч.
Выработка формулы комплексного показателя –
всегда очень сложная методическая проблема. Она
заключается в решении, как минимум, трех задач:
выборе для учета отдельных – наиболее важных,
«знаковых» – показателей функционирования системы,
оценки весового коэффициента каждого из них,
наконец, нахождения окончательной формулы для
174
расчета итогового показателя. Методические
рекомендации даже для систем уровня организации
предлагают их менеджменту самостоятельное решение
данных задач, иногда приводя примеры формул такого
расчета – и то лишь для отдельных направлений и видов
деятельности организации.
Рассмотрим варианты решения проблемы на уровне
Правительства Российской Федерации за последние
несколько лет – со времени практической постановки
Президентом страны вопроса об оценке эффективности
деятельности органов власти на уровнях как субъектов
федерации, так и муниципальных образований.
Впервые он был поставлен в Указе Президента РФ от
28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации». В его исполнение
Правительство страны приняло несколько
постановлений, в том числе Постановление
Правительства РФ от 14 августа 2008 г. № 608 «Об
утверждении правил выделения грантов субъектам
Российской Федерации в целях содействия достижению
и (или) поощрения достижения наилучших значений
показателей деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации».
В постановлении, в частности, было установлено, что
оценка значений показателей деятельности названных
органов по уровню эффективности определяется по
формуле:
Ор = 0,25 x Орэ + 0,25 x Орз + 0,25 x Оро + 0,25 x Орж,
где Ор – уровень эффективности:
Орэ – в сфере государственного управления и
повышения инвестиционной привлекательности
субъекта РФ;
Орз – в сфере обеспечения здоровья по субъекту РФ;
175
Оро – в сфере образования по субъекту РФ;
Орж – в сфере жилищно-коммунального комплекса
по субъекту РФ.
Таким образом, все показатели функционирования
органов региональной власти были разделены на 4 части
по разным сферам их деятельности: госуправления,
обеспечения здоровья населения, его образования и
сфере ЖКХ. При этом, как видим, весовые
коэффициенты каждого блока были равные – 0,25.
Однако как рассчитать уровень эффективности по
каждому из блоков? Правительство в постановлении
установило, что в трех сферах – государственного
управления и повышения инвестиционной
привлекательности субъекта РФ, обеспечения здоровья
и образования по субъекту РФ – уровень эффективности
определяется по формуле:
Ор (э,з,о) = 0,4 x Ир + 0,5 x Ид + 0,1 x Опр,
где:
Ир – уровень результативности;
Ид – уровень эффективности расходования
бюджетных средств;
Опр – уровень оценки населением результатов
деятельности органов исполнительной власти субъекта
РФ.
Как следует из формулы и ее расшифровки, уровень
эффективности по каждой из трех групп показателей
сам есть функция трех индексов, причем наибольший
вес среди них имеет уровень эффективности
расходования бюджетных средств (0,5), близкий к нему
– уровень результативности (0,4) и, наконец, уровень
оценки населением результатов деятельности органов
власти имеет наименьший коэффициент (0,1).
Что же касается четвертой сферы деятельности, то
уровень эффективности в сфере жилищно-
176
коммунального комплекса рассчитывался, согласно
постановлению, по более простой формуле:
Орж = 0,5 x Ир + 0,5 x Ид,
где так же:
Ир – уровень результативности;
Ид – уровень эффективности расходования
бюджетных средств.
Показательно, что в случае с жилищно-
коммунальным хозяйством правительство страны не
решилось учитывать мнение населения, ограничившись
индексами результативности и эффективности
расходования денег. Однако оба эти индекса сами по
себе нуждаются в методике расчета.
Первый из них – уровень результативности – должен
был определяться следующим образом:
Ир = SUMJ (ИрчJ x УпJ ),
где:
ИрчJ частный показатель результативности деятельности;
УпJ удельный вес частного показателя результативности де
ятельности;
J - порядковый номер частного показателя
результативности деятельности в установленной сфере.
Второй – уровень эффективности расходования
бюджетных средств – определялся по формуле:
Ид = (Нмакс - Нс) / (Нмакс - Нмин),
где:
Нмакс – максимальное по субъектам РФ значение
показателя доли неэффективных расходов в составе
расходов консолидированного бюджета субъекта РФ в
установленной сфере за отчетный год;
Нмин – аналогичное минимальное значение
показателя;
177
.10Čď*2,0)
9
9Čď8Čď7Čď6Čď5Čď4Čď3Čď2Čď1Čď
(*8,0
Ę
+
++++++++
=
i
Нс – значение показателя доли неэффективных
расходов в составе расходов консолидированного
бюджета конкретного субъекта РФ в установленной
сфере за отчетный год.
В августе 2012 г. Президент РФ принял указ № 1199,
которым утвердил сокращенный в несколько раз
перечень основных показателей для оценки
эффективности работы региональных властных органов.
3 ноября 2012 г. Правительство РФ издало
Постановление № 1142 «О мерах по реализации Указа
Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г.
№ 1199 "Об оценке эффективности деятельности
органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации"», отменившее его прежнее аналогичное
постановление. При этом расчет интегрального
показателя принципиально изменился и стал
следующим:
25 октября 2013 г. постановление № 1142 претерпело
некоторые изменения, после чего формула расчета
общей эффективности функционирования органов
региональной исполнительной власти приобрела
следующий вид:
,
где Ип – сводный (в последнем случае –
ранжированный) индекс значения показателя, а именно:
Ип1 – ожидаемой продолжительности жизни при
рождении;
Ип2 – объема инвестиций в основной капитал (за
исключением бюджетных средств), соотнесенного с
показателем численности населения;
Ип3 – оборота продукции (услуг), производимой
малыми предприятиями и индивидуальными
178
предпринимателями, соотнесенного с показателем
численности населения;
Ип4 – объема налоговых и неналоговых доходов
консолидированного бюджета субъекта РФ,
соотнесенного с показателем численности населения;
Ип5 – уровня безработицы в среднем за 1 год;
Ип6 – реальных располагаемых денежных доходов
населения;
Ип7 – удельного веса введенной общей площади
жилых домов по отношению к общей площади
жилищного фонда;
Ип8 – доли выпускников государственных
(муниципальных) общеобразовательных учреждений, не
сдавших ЕГЭ, в общей численности выпускников
государственных (муниципальных)
общеобразовательных учреждений;
Ип9 – смертности населения (без показателя
смертности от внешних причин);
Ип11 – доли детей, оставшихся без попечения
родителей, в том числе переданных неродственникам,
находящихся в государственных (муниципальных)
учреждениях всех типов;
Ип10 – оценки населением деятельности органов
исполнительной власти субъекта РФ.
Как видно, в настоящее время интегральный
показатель включает в себя не все, а лишь 11
показателей из перечня, приведенного в указе
президента страны. Анализ приведенной формулы
показывает, что из нее исключен показатель
«Численность населения». Остальные основные
показатели оценки эффективности используются в
формуле, однако, как нетрудно заметить, с различными
весовыми коэффициентами. Пять из них имеют
пониженный коэффициент 0,06, другие пять –
179
коэффициент 0,1 и, наконец, один – повышенный
коэффициент 0,2. Причем, в отличие от ситуации 2008
г., удваивается значение именно оценки населением
деятельности органов исполнительной власти субъекта
федерации.
Поскольку система показателей оценки включает в
себя и дополнительные, индивидуальные индикаторы,
то комплексная оценка эффективности деятельности
органов власти субъекта РФ определяется, в
соответствии с постановлением № 1142, по формуле:
Ксi = 0,8 x К + 0,1 x Иип1 + 0,1 x Иип2,
где:
Иип1 и Иип2– ранжированные индексы роста
индивидуальных показателей, утвержденных
экспертной группой для субъекта РФ.
Бегло глядя на формулу расчета, можно было бы
подумать, что дополнительные показатели имеют
меньший весовой коэффициент, однако не надо
забывать, что К – это комплексный показатель,
включающий в себя 11 основных. В силу этого вес
индивидуальных показателей оказывается все-таки
несколько большим (0,1 против 0,07), что, по нашему
мнению, является определенной методической
недоработкой.
Перейдем к характеристике методики расчета
комплексного показателя оценки эффективности
деятельности органов власти на местном уровне. Начало
ее нормативному закреплению было положено Указом
Президента РФ от 28 апреля 2008 № 607 «Об оценке
эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных
районов». Через полгода в его исполнение было принято
Распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2008 г.
№ 1313-р «Оценка эффективности деятельности органов
180