Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Проблемы оценки эффективности государственного и муниципального управления. Монография.pdf
Очевидно, при формировании приведенного списка
руководство страны ориентировалось на всесторонний и
по возможности наиболее полный охват деятельности
органов региональной исполнительной власти, и в
дальнейшем шло по этому же пути. Так, 13 мая 2010 г.
перечень показателей был дополнен пятью новыми
(Указ Президента РФ № 579):
44. Энергоемкость валового регионального продукта.
45. Доля энергетических ресурсов (электрическая и
тепловая энергия, вода, природный газ), расчеты за
потребление которых осуществляются на основании
показаний приборов учета, в общем объеме
энергетических ресурсов, потребляемых на территории
субъекта РФ.
46. Доля энергетических ресурсов, производимых с
использованием возобновляемых источников энергии, в
общем объеме энергетических ресурсов, производимых
на территории субъекта РФ.
47. Удельная величина потребления энергетических
ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода,
природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на
1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека).
48. Доля расходов консолидированного бюджета
субъекта РФ на реализацию региональной программы в
области энергосбережения и повышения энергетической
эффективности в общем объеме расходов
консолидированного бюджета субъекта РФ.
Таким образом, отчет глав регионов России в 2010-
2011 гг. был весьма громоздким и состоял из 48 только
основных, утвержденных главой государства
показателей. Кроме того, принятое во исполнение указа
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г.
№ 322 «О мерах по реализации указа Президента РФ от
28 июня 2007 г. № 825 …» ввело 102 дополнительных
141
показателя, из-за чего отчет становился еще больше.
Только 21 августа 2012 г. Президент РФ принял Указ
№ 1199 «Об оценке эффективности деятельности
органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации», которым был отменен его прежний указ
2007 г. Актом 2012 г. глава государства утвердил, кроме
прочего, перечень показателей такой оценки
(сокращенный по сравнению с 2007 г. более чем в 4
раза), который в первоначальном варианте оказался
следующим:
1. Ожидаемая продолжительность жизни при
рождении.
2. Численность населения.
3. Объем внебюджетных инвестиций в основной
капитал.
4. Оборот продукции (услуг), производимой малыми
предприятиями и индивидуальными
предпринимателями.
5. Объем доходов консолидированного бюджета
субъекта РФ.
6. Уровень безработицы в среднем за год.
7. Реальные располагаемые денежные доходы
населения.
8. Удельный вес введенной общей площади жилых
домов по отношению к общей площади жилищного
фонда.
9. Доля выпускников общеобразовательных
учреждений, не сдавших ЕГЭ, в общей численности
выпускников.
10. Смертность населения (кроме смертности от
внешних причин).
11. Оценка населением деятельности органов
исполнительной власти субъекта.
В принятом 3 ноября того же года Правительством
142
РФ Постановлении № 1142 было дополнительно
разъяснено, что об эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации
свидетельствует рост значений следующих показателей:
- ожидаемая продолжительность жизни при
рождении;
- численность населения;
- объем инвестиций в основной капитал (за
исключением бюджетных средств);
- оборот продукции (услуг), производимой малыми
предприятиями, в том числе микропредприятиями, и
индивидуальными предпринимателями;
- объем налоговых и неналоговых доходов
консолидированного бюджета субъекта Российской
Федерации;
- реальные располагаемые денежные доходы
населения;
- удельный вес введенной общей площади жилых
домов по отношению к общей площади жилищного
фонда;
- оценка населением деятельности органов
исполнительной власти субъекта Российской
Федерации, –
а также снижение уровня таких показателей, как:
- уровень безработицы в среднем за год;
- доля выпускников государственных
(муниципальных) общеобразовательных учреждений, не
сдавших единый государственный экзамен, в общей
численности выпускников государственных
(муниципальных) общеобразовательных учреждений;
- смертность населения (без показателей смертности
от внешних причин).
Не секрет, что российское правотворчество
последних десятилетий отличается, скажем так,
143
повышенной мобильностью. Это было характерно и для
Указа № 825, и для Постановления № 322. Новый
президентский указ не явился исключением: уже через
несколько месяцев после его принятия, 28 декабря 2012
г. Указ № 1199 был дополнен новым, № 1688, который
включил в вышеприведенный список еще один
показатель оценки эффективности работы региональных
органов исполнительной власти:
«12. Доля детей, оставшихся без попечения
родителей, – всего, в том числе переданных
неродственникам (в приемные семьи, на усыновление
(удочерение), под опеку (попечительство), охваченных
другими формами семейного устройства (семейные
детские дома, патронатные семьи), находящихся в
государственных (муниципальных) учреждениях всех
типов».
Надо отметить, во-первых, что данный показатель –
как, впрочем, и многие из списка указа № 1199 – был
продублирован из перечня основных показателей
предыдущего указа № 825. Во-вторых, весьма отрадно,
что охрана детства (а мы понимаем новый показатель
именно в таком смысле) декларируется в качестве
одного из приоритетов оценки деятельности органов
власти в субъектах федерации.
В то же время, неясно, как можно однозначно
оценивать изменение данного – комплексного –
показателя: с одной стороны, увеличение «доли детей,
оставшихся без попечения родителей», является
фактором, отрицательно характеризующим ситуацию в
регионе, с другой, повышение числа детей, «переданных
неродственникам, охваченных другими формами
семейного устройства, находящихся в государственных
(муниципальных) учреждениях» явно выступает
показателем, положительно характеризующим
144
деятельность органов исполнительной власти. Тем не
менее, дополнение Правительством РФ своего
Постановления от 3 ноября 2012 г. № 1142 (см.
Постановление Правительства РФ от 28 февраля 2013 г.
№ 168) однозначно отнесло данный индекс к первой из
приведенных выше групп – как показатель, рост
значения которого свидетельствует об эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации. Представляется, что это
положение постановления № 1142 должно быть
уточнено.
Наконец, 2 мая текущего года Президент РФ принял
еще один Указ (№ 294), который предусматривает
внесение дополнительных изменений в перечень
показатель оценки эффективности работы органов
исполнительной власти регионов страны. Так, с 1 января
следующего, 2015 г. показатель, указанный в списке под
номером 9 («Доля выпускников общеобразовательных
учреждений, не сдавших ЕГЭ, в общей численности
выпускников») должен быть заменен на новый: «Доля
обучающихся в государственных (муниципальных)
общеобразовательных организациях, занимающихся в
одну смену, в общей численности обучающихся в
государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях» (п. 9.1).
Как видим, речь идет о показателе, характеризующем
деятельность органов власти субъекта страны в сфере
общего образования. Отмена девятого пункта
представляется нам вполне оправданной, т.к. в условиях
проводимой в последние годы политики Министерства
образования и науки Российской Федерации в
отношении сдачи выпускниками общеобразовательных
школ Единого государственного экзамена его
результаты в регионах (в частности, именно доля
145
учеников, не сдавших ЕГЭ) в меньшей части зависят от
работы органов региональной власти, а в большей – от
решения МОН РФ, ежегодно устанавливающего
минимальный балльный «порог» сдачи экзамена по
каждому из предметов.
Что касается показателя, призванного заменить
указанный, то отметим, в частности, что «доля
обучающихся в общеобразовательных организациях,
занимающихся во вторую (третью) смену, в общей
численности обучающихся» уже является в настоящее
время пунктом отчетности органов исполнительной
власти на муниципальном уровне. Смысл данного
показателя заключается в контроле работы властных
органов по сокращению сменности в
общеобразовательных школах с двух-трех до одной.
Поэтому употребленное в п. 9.1 слово «одна» следует
понимать как «первая, она же единственная».
Принятые в 2012 году Указ Президента Российской
Федерации № 1199 «Об оценке эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации» (отменивший ранее
действовавший одноименный Указ от 2007 г. № 825) и
Постановление Правительства № 1142 «О мерах по
реализации Указа Президента Российской Федерации от
21 августа 2012 г. № 1199 "Об оценке эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации"» (пришедшее на смену
аналогичных постановлений 2008-2009 гг.) традиционно
для отечественной нормативной правовой базы начали
трансформироваться уже в течение года своего
принятия. Указ претерпел первые изменения в 2012 и
2014 годах, а Постановление – в 2013-м (7 раз) и 2014-м
(3 раза). Не стал в этом отношении исключением и
прошедший год: он принес нам как однократные
146
видоизменения президентского акта, так и
множественные – правительственного. Начнем их
рассмотрение с документа, обладающего большей
юридической силой, т.е. с Указа Президента РФ.
После присоединения к Российской Федерации двух
новых субъектов – республики Крым и города
федерального значения Севастополь – перед
центральными органами власти встал, в том числе, и
вопрос соответствующей корректировки нормативной
правовой базы страны. Основы этого процесса были
положены принятием Договора между Российской
Федерацией и Республикой Крым о принятии ее в
Россию и об образовании в составе Российской
Федерации новых субъектов (от 18 марта 2014 г.), а
также Федерального конституционного закона
Российской Федерации «О принятии в Российскую
Федерацию Республики Крым и образовании в составе
Российской Федерации новых субъектов Республики
Крым и города федерального значения Севастополя» (от
21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ).
Соответствующие изменения, очевидно, должны
были произойти во всех нормативных правовых актах,
касающихся федеративного устройства страны, в том
числе, в вопросах, касающихся оценки эффективности
работы региональных органов власти. В силу этого, в
частности, в начале прошлого года Президент РФ своим
Указом за № 15 внес изменение в Указ от 21 августа
2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности
органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации». Последний правовой акт был дополнен
пунктом 2.1 следующего содержания: «Особенности
проведения оценки эффективности деятельности
органов исполнительной власти Республики Крым и г.
Севастополя в 2015 - 2018 годах определяются
147
Правительством Российской Федерации».
Таким образом, из текста дополнения видно, что
глава государства установил в части оценки
результативности работы властных органов особый,
переходный период для названных субъектов федерации
в пределах 4-х лет. Кроме того, Указом № 15
Правительству России было поручено в трехмесячный
срок привести в соответствие с данным изменением
соответствующую правовую базу. В первую очередь,
очевидно, имелось в виду Постановление российского
Правительства 2012 года № 1142 «О мерах по
реализации Указа Президента Российской Федерации от
21 августа 2012 г. № 1199 ...».
В первые месяцы прошлого года отечественным
Правительством было принято два нормативных
правовых акта, вносящих изменения и дополнения в
названное Постановление, а именно – 6 марта и 20
апреля 2015 г. Рассматриваемого вопроса касалось
второе из них, принятое за день до истечения
установленного Указом Президента страны срока. Оно
видоизменило одно из приложений к Постановлению №
1199, а именно – методику оценки эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации (далее – Методику), дополнив ее
разделом IV «Особенности проведения оценки
эффективности деятельности органов исполнительной
власти Республики Крым и г. Севастополя в 2015 - 2018
годах».
Постановлением № 1199 предусматривается
постепенное включение новых субъектов Российской
Федерации в процесс оценки эффективности
деятельности их органов исполнительной власти. В
частности, раздел IV устанавливает, что отчеты глав
названных субъектов федерации, требуемые
148
Постановлением для оценки результативности работы
властных органов, должны предоставляться в
Правительство (а через него – и Президенту) страны с
2014 г., но сама оценка будет производиться, начиная с
2016 г. При этом с 2014 г. должны будут учитываться
значения почти всех показателей, предусмотренных
приложением к Методике оценки: 1-6, 8-10 и 12. Что
касается двух показателей – «7. Реальные
располагаемые денежные доходы населения
(процентов)» и «11. Оценка населением деятельности
органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации (процентов)», то они начнут учитываться
лишь с 2015 г. В самом 2015 г. оценка эффективности
производиться не будет, а начиная с 2016 г. начнет
осуществляться без предусмотренного Постановлением
присвоения категории и, соответственно, без
определения места в общем рейтинге субъектов
Российской Федерации.
Как и предыдущий раздел Методики, раздел IV
содержит аналогичные формулы расчета средних
годовых темпов роста показателей эффективности
деятельности органов исполнительной власти двух
новых регионов России, предусматривая, однако,
особенности данного расчета для переходного периода
2016-2018 гг. Методика расчета среднего темпа при
этом различается для показателя 7 и всех остальных
одиннадцати основных показателей, перечисленных в
приложении к документу и задействованных в оценке
результативности работы названных органов власти.
Если для большинства показателей рассчитывается
индекс роста как отношение значений показателя за 2
года (или среднее геометрическое для промежутка в 3 и
более лет), то для показателя 7 считается среднее
геометрическое самих значений за 2 года (для 2016 г.)
149
j j-1 j-2
3
i
j-1 j-2 j-3
ПП П
T =
ППП
××
3
i j j-1 j-2
T = П П П××
либо за 3 (для 2016-2018 гг.).
Так, например, если для 2018 г. формула расчета
среднего темпа роста значений показателей 1-6 и 8-12
выглядит следующим образом:
,
то для реальных располагаемых денежных доходов
населения формула такова:
,
где П – значение показателя, j – текущий год отчета.
Происходит это потому, что, в соответствии с
Методикой, а также Приказом Росстата от 5 июля 2013
г. № 261, реальные располагаемые денежные доходы
населения рассчитываются не как обычно – в виде
скорректированной на индекс потребительских цен
разницы доходов и обязательных платежей населения, –
а в виде измеряемого в процентах отношения индексов
этих двух показателей, рассчитываемых в отношении к
предыдущему году. Таким образом, очевидно,
правильнее было бы именовать показатель пункта 7
перечня основных показателей Методики следующим
образом: «Изменение реальных располагаемых
денежных доходов населения (процентов)».
Средний же объем показателя за несколько лет
рассчитывается по одной формуле для всех показателей,
при этом применяется правило среднего
арифметического. Подведение Правительством
Российской Федерации итогов по данным отчетности
глав ее субъектов в 2016-2018 гг., как представляется,
должно помочь непосредственно оценить
эффективность деятельности органов исполнительной
власти новых регионов России и опосредованно –
150