Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое обеспечение целевой подготовки педагогических работников в современной России. Учебное пособие.pdf
Первый этап характеризуется зарождением института целевого обучения,
который берет свое начало во временах Киевской Руси, когда появилась такая
форма профессионального обучения, как ремесленное ученичество,
предполагавшее передачу профессиональных знаний в определенном виде
ремесла от мастера к ученику, а позже – группе учеников. Обучение ремеслу
не имеет четкой структуры и направлено на получение практических знаний
в отдельном виде ремесла. Иными словами, мастер целенаправленно обучал
ученика конкретному ремеслу.
Однако по мере развития экономики возникла потребность в обучении все
больших масс населения, что привело к созданию методики и структуры
обучения. Появились монастырские школы, а чуть позже, в 1687 г., первое
в России всесословное высшее учебное заведение – Славяно-греко-латинская
академия, находившаяся в совместном – государственном и церковном –
управлении. Целью ее создания была подготовка образованных людей для
нужд России, а ее выпускники распределялись на воинскую, медицинскую,
церковную и гражданскую службу.
В начале ХХ в. послеуниверситетское педагогическое образование
в дореволюционной России было возрождено созданием Петербургской
педагогической академии и Московского педагогического института
им. П.Г. Шелапутина с двухгодичным циклом обучения. Численность
педагогических работников составляла 8,6 тыс. человек. Приоритетными
направлениями были также подготовка государственных чиновников в период
политической реакции (1820–1886) и индивидуализация процесса обучения
в период нарастания революционного движения в начале ХХ в. На этом этапе
проявились первые признаки целевого обучения – для конкретной отрасли,
будущей профессиональной деятельности.
Второй этап характеризуется отраслевой направленностью подготовки
специалистов в период плановой экономики и интеграцией фундаментального
21
и специального образования для ускорения темпов научно-технического
прогресса.
В первые годы советской власти происходило преобразование и развитие
системы профессионального образования, связанное с массовой
индустриализацией экономики.
Профессиональное образование приобрело характер всеобщности
и доступности. В этот период начался расцвет профессионального
технического образования, призванного готовить квалифицированных рабочих
и специалистов для отраслей экономики и сельского хозяйства. Повсеместно
появлялись фабрично-заводские школы, профессионально-технические
училища, техникумы, а также вузы нового образца, в которых приоритет
отдавался детям из рабоче-крестьянских слоев населения.
С 1940 г. создавалась и функционировала система государственных
трудовых резервов как система профессионального образования, отразившая
потребности жестко централизованной плановой военной и послевоенной
экономики и форсированной индустриализации СССР. Активно
разрабатывалась методика производственного обучения. Шло становление
системы подготовки индустриально-педагогических кадров.
Период «оттепели» привел к появлению «Закона об укреплении связи
школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования
в СССР» (1958), на основании которого осуществилась одна из масштабных
реформ образования: для преодоления «отрыва обучения от жизни» в систему
образования были внесены структурные, количественные и качественные
изменения с целью социализации молодежи через совершенствование ее
профессиональной подготовки, учитывающей насущные потребности
общества, повышение уровня подготовки специалистов в соответствии
с техническим прогрессом. Стало развиваться вечернее и заочное высшее
образование.
22
Итогами реформы стали обеспечение социальной мобильности для
представителей разных социальных слоев, развитие материальной базы средних
школ, оснащение их мастерскими и кабинетами, значительное увеличение
количества обучающихся в общеобразовательных школах, школах рабочей
и сельской молодежи, средних специальных учебных заведениях, вузах.
Ключевым в реформе 1965 г. стал переход к всеобщему среднему
образованию, объявленный приоритетом советской образовательной политики.
В постановлении ЦК КПСС и СМ СССР «О завершении перехода к всеобщему
среднему образованию» (1972) был подведен итог этой реформы. Одна
из самых масштабных реформ образования, объявленная в 1984 г.
(в соответствии с постановлением Верховного Совета СССР «Об основных
направлениях реформы общеобразовательной и профессиональной школы»),
предполагала дополнить всеобщее среднее образование молодежи всеобщим
профессиональным, нацелить молодежь на получение рабочих профессий,
перераспределив материальные ресурсы в пользу системы профессиональнотехнического образования за счет высшей школы.
Начавшаяся в 1985 г. «перестройка» привела к появлению «Основных
направлений перестройки высшего и среднего специального образования
в стране», «Координационного плана НИР по комплексным проблемам
высшего и среднего специального образования на 1987–1990 гг.» (1987),
сопутствовавших им партийно-правительственных постановлений по высшей
школе. Перестройка высшей школы понималась как ее децентрализация
и демократизация. Эта линия должна была стать ведущей в государственной
программе развития высшего образования, разработка и осуществление
которой с 1989 г. были прерваны из-за распада СССР. Положительным
в реформах системы образования советского периода является то, что был
заложен фундамент институтской системы образования.
Начавшиеся в середине 1980-х гг. коренные экономические
и политические преобразования вызвали необходимость создания новой
23
концепции высшего образования. На пути ее реализации в 1988 г. были
сделаны определенные шаги, в частности, принят ряд документов
о расширении прав педагогических коллективов.
Абитуриенты по направлениям зачислялись в состав студентов вузов вне
конкурса при условии сдачи экзаменов на положительные оценки. Зачастую это
проводилось и при помощи выездных приемных комиссий, которые работали
в областных центрах СССР. Например, приемные комиссии Рижского
Краснознаменного института инженеров гражданской авиации работали
во всех крупных городах Сибири и Дальнего Востока, помогая талантливой
молодёжи из этих регионов получить авиационное образование, чтобы затем
развивать авиацию у себя на родине.
В рамках целевого обучения отдаленные регионы СССР обеспечивали
себя квалифицированными кадрами педагогов, медиков, в том числе из числа
коренных народов. Широко практиковалось также обучение специалистов
по направлению предприятий.
Можно утверждать, что на данном этапе становления института целевой
подготовки вся сфера образования, все ее виды и уровни носили целевой
характер, потому что профессиональное образование было тесно связано
и со школой, и со сферой труда. Государство готовило специалистов под свои
потребности и на свои средства. Его можно было образно назвать
единственным работодателем. Данный этап являлся идеальной моделью связи
обучения и труда: выпускники планировались и распределялись в конкретные
сферы профессиональной деятельности. Но тогда институт целевой подготовки
еще не был юридически определен. В этом возникла потребность, когда
произошел распад плановой экономики, отказ от системы распределения
выпускников и когда появилась возможность обучаться и обучать независимо
от того, где и кем будут работать выпускники. Государство постаралось
сохранить лишь часть подготовки кадров для обеспечения своих нужд, в том
числе подготовку государственных и муниципальных служащих. И с этого
24
момента можно выделить следующий исторический этап, который начинается
1
в 1990-е гг. прошлого века.
Третий этап характеризуется переходом к рыночной многоукладной
экономике. Появился частный сектор и в образовании. Так, педагогические
вузы стали готовить кадры не только за счет бюджетных средств, но и за счет
средств граждан и работодателей. При этом государство фактически отказалось
от гарантированного трудоустройства выпускников за исключением тех, кто
обучался на контрактной основе.
Можно считать, что на этом этапе окончательно сформировался правовой
механизм целевой подготовки кадров. Он связан с изданием двух нормативных
правовых актов подзаконного уровня: постановления правительства «О целевой
контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным
образованием»
и совместного постановления Минтруда и Госкомвуза РФ
«О типовых контрактах между студентом и учебным заведением высшего
(среднего) профессионального образования, студентом и работодателем,
заключаемых в рамках целевой контрактной подготовки специалистов
с высшим и средним профессиональным образованием»2.
Этот механизм можно кратко изложить следующим образом. Федеральные
органы исполнительной власти, в ведении которых находились
образовательные учреждения высшего и среднего профессионального
образования, по согласованию с Государственным комитетом РФ по высшему
образованию ежегодно определяли объем целевой контрактной подготовки
специалистов. После этого образовательные учреждения получали задания
на целевую контрактную подготовку специалистов в пределах выделенных
1 Постановление Правительства РФ от 19.09.1995 № 942 «О целевой контрактной
подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием» //
Собрание законодательства РФ. 1995. № 39, ст. 3777.
2 Постановление Минтруда РФ № 73, Госкомвуза РФ от 27.12.1995 № 7 «О типовых
контрактах между студентом и учебным заведением высшего (среднего) профессионального
образования, студентом и работодателем, заключаемых в рамках целевой контрактной
подготовки специалистов с высшим и средним профессиональным образованием».
25
контрольных цифр приема студентов на обучение за счет средств федерального
бюджета на основе предложений (заявок) федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ
и образовательных учреждений. Контингент обучающихся в рамках целевой
контрактной подготовки специалистов формировался на добровольной основе
путем заключения контрактов между студентом и учебным заведением.
В соответствии с контрактом студент был обязан заключить по предложению
ректора (директора) учебного заведения контракт с конкретным работодателем
на срок до трех лет после окончания учебного заведения при условии
предоставления ему работы, соответствующей уровню и профилю
профессиональной подготовки, а также материального и, при необходимости,
жилищного обеспечения. Успевающие студенты получали на общих
основаниях государственную стипендию; дополнительно им могли
предоставляться пособия, льготы по оплате проживания в общежитиях,
коммунальных и бытовых услуг за счет средств учебного заведения и (или)
будущего работодателя на условиях, определенных контрактами. Однако, как
правило, материальная поддержка студентов ограничивалась
государственными стипендиями, поскольку бюджет направивших их
на обучение органов государственной и муниципальной власти, а также
организаций не предусматривал таких расходов. Студенты, обучавшиеся
по договорам о целевой контрактной подготовке, обладали рядом преимуществ
по сравнению с другими студентами (поступление в образовательные
организации вне общего конкурса, гарантированное трудоустройство после
обучения).
Несмотря на то что эта система зарекомендовала себя как устойчивый
механизм участия государства в подготовке за счет бюджетных средств кадров
для удовлетворения потребностей в них работодателей, она имела, по мнению
26
Н.В. Новиковой, два недостатка1: 1) действовавшее в то время законодательство
не предусматривало ответственности ни органов власти, заключивших
контракт, ни работодателей за неисполнение обязанности трудоустроить
выпускника по полученной специальности, ответственность могла носить
только договорный характер, поэтому, как правило, условие об этом
в контракты не включалось; 2) постановлением Правительства РФ от 19.09.1995
№ 942 «О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним
профессиональным образованием» предусматривалась ответственность
студента за отказ от выполнения контракта; если студент отказывался
без уважительных причин трудоустроиться к работодателю, то он обязан был
возместить учебному заведению и работодателю до получения диплома
затраты, связанные с установлением ему государственной стипендии, других
социальных пособий (доплат) и льгот. От возмещения затрат освобождались
студенты, перечисленные в п. 7 постановления. Однако фактически данная
обязанность носила моральный характер, поскольку ни образовательные
организации, ни работодатели, ни направившие студента на обучение органы
государственной и муниципальной власти не несли затрат на целевую
контрактную подготовку. Это были средства соответствующего бюджета,
а правовой механизм возмещения затрат в бюджет не был определен.
Следовательно, если выпускник не трудоустраивался по полученной
специальности, то государство несло материальные убытки, а работодатели –
кадровые без равноценной замены. Такой механизм не отвечал в полной мере
интересам ни государства, ни работодателей, ни образовательных организаций,
ни граждан, поэтому на следующем этапе произошли существенные изменения
в законодательстве.
Четвертый этап мы связываем с принятием нового федерального закона
от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее –
1 Новикова Н.В. О трудоправовых признаках договора о целевом обучении //
Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2019. № 2. С. 34–40.
27
ФЗ об образовании), где есть отдельная статья, посвященная целевому
обучению (ст. 56). В ней термин «договор о целевой контрактной подготовке»
заменен на термин «договор о целевом обучении», введены понятия «целевой
прием» и «целевое обучение» и разделена их процедура. Законодатель
предпринял также попытку сбалансировать ответственность гражданина
и будущего работодателя по договору о целевом обучении, определить
существенные условия такого договора, позволил заключать договоры
не только органам государственной и муниципальной власти в интересах
государственных (муниципальных) организаций, но и другим лицам,
за исключением индивидуальных предпринимателей. Порядок заключения
договоров о целевом приеме и целевом обучении, а также их типовые формы
были утверждены постановлением Правительства РФ от 27.11.2013 № 1076
«О порядке заключения и расторжения договора о целевом приеме и договора
о целевом обучении». Нормы о целевом приеме и целевом обучении
предусмотрены также федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред.
от 30.10.2018) «О государственной гражданской службе Российской
Федерации». В соответствии с ним органы государственной власти проводят
конкурсный отбор среди граждан, которые желали бы заключить договор
о целевом обучении и в дальнейшем проходить службу. Как представляется,
этот механизм целесообразно распространить на всех работодателей, в том
числе на сферу образования, а не только на сферу государственной службы.
Вместе с тем в 2016 г. Минобрнауки РФ провело мониторинг
эффективности системы целевого обучения и выявило недостатки: более 51 %
договоров о целевом обучении не содержат мер социальной поддержки
обучающихся, в более чем 62 % договоров не установлен срок трудоустройства
выпускников1. В Пермском государственном гуманитарно-педагогическом
университете проводилось анкетирование студентов, с которыми
1 Селиверстова О.И. Правоприменительная практика в сфере целевой подготовки
обучающихся // Право и образование. 2017. № 3. С. 25–29.
28
муниципальными органами управления образования были заключены договоры
о целевом обучении. Результаты анкетирования также оставляли желать
лучшего1. Кроме того, проводилась оценка эффективности исполнения
договоров с точки зрения трудоустройства после окончания университета,
и здесь тоже результаты не могли считаться удовлетворительными2. Таким
образом, несмотря на то, что законодательство о целевом обучении было
усовершенствовано, на практике договоры не всегда выполнялись, поэтому был
продолжен поиск баланса интересов государства, работодателей, граждан.
С 01.01.2019 вступила в силу новая редакция ст. 56 ФЗ об образовании3.
Внесенные в статью изменения были направлены на повышение эффективности
правового регулирования отношений в сфере подготовки кадров для
удовлетворения потребностей работодателей с учетом рыночных реалий
и затруднений, возникавших при реализации договора о целевом обучении
на предыдущих этапах. Отметим эти изменения.
1. Законодатель отказался от терминов «целевой прием» и «договор
целевого приема», оставив только термин «целевое обучение» и определив
существенные условия соответствующего договора.
2. Договор о целевом обучении теперь могут заключать индивидуальные
предприниматели, поскольку они также испытывают потребность
в высококвалифицированных кадрах со средним профессиональным и высшим
образованием.
3. Договор о целевом обучении могут заключать как лица, поступающие
в образовательные организации на первый курс, так и те, кто уже учится
по программам среднего профессионального или высшего образования, т. е.
студенты любого курса.
1 См. прил. 1.
2 См. прил. 2.
3 См.: Федеральный закон от 03.08.2018 № 337-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования целевого
обучения».
29
4. Договор о целевом обучении может быть двух- или многосторонним:
гражданин и заказчик целевого обучения; гражданин, заказчик целевого
обучения, организация, осуществляющая образовательную деятельность,
и (или) организация, в которую будет трудоустроен гражданин после обучения
(будущий работодатель). При этом правом на обучение за счет бюджетных
ассигнований бюджетной системы по программам высшего образования могут
воспользоваться только те граждане, которые заключили договор о целевом
обучении с заказчиками, перечисленными в ч. 1 ст. 71.1 ФЗ об образовании
(органы власти и лица, которые либо полностью, либо частично
финансируются за счет бюджета).
5. Уточнены взаимные обязательства и ответственность заказчика
и гражданина. Заказчик целевого обучения теперь обязан предусмотреть
в договоре о целевом обучении меры поддержки, в том числе меры
материального стимулирования гражданина, определить срок его
трудоустройства и место осуществления трудовой деятельности в соответствии
с полученной квалификацией. В случае неисполнения обязательства
по трудоустройству заказчик выплачивает гражданину компенсацию в размере
трехкратной среднемесячной начисленной заработной платы
в соответствующем субъекте РФ, на территории которого он должен был быть
трудоустроен, на дату отчисления из образовательной организации в связи
с завершением обучения. Гражданин обязан освоить образовательную
программу с возможностью изменения как самой программы, так и формы
обучения по согласованию с заказчиком, трудоустроиться в срок, указанный
в договоре, и отработать не менее трех лет после обучения. За неисполнение
этих обязанностей гражданин обязан возместить заказчику расходы, связанные
с предоставлением мер поддержки.
6. Расширен круг отношений, опосредованных договорами о целевом
обучении: это может быть обучение гражданина в образовательной
организации как на бюджетной, так и на внебюджетной (платной) основе
30