Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Политическая система Российской империи в 1881–1905 гг. проблема законотворчества
.pdf
назначение. К 1917 г. из 65 сенаторов 38 окончили университеты,
24 – Училище правоведения, 3 – Александровский лицей
1
. Высокая
юридическая квалификация хотя бы отчасти гарантировала их определенную независимость. Как вспоминал сенатор А.Г. Кильштейн,
«лично мне известны случаи, когда попытки “сфер” влиять на решение… не только не имели успеха, но грозили погубить даже правое
дело. Поэтому, исправляя часто и подолгу обязанности обер-прокурора, я заявлял категорически всяким искателям и посредникам, что
требуемый или просимый “нажим”, если и мог бы иметь какой-либо
результат, то лишь обратный»2. По свидетельству Н.Н. Покровского,
«несмотря на то что Сенат очень стеснен процедурой разбора жалоб
на министерства, тем не менее в народе сложилось убеждение, что
только через Сенат можно добиться своих прав»3.
Заседания департаментов Сената проходили в деловой атмосфере.
Так, даже весьма критично настроенный наблюдатель А.А. Половцов
высоко оценивал заседания Первого Департамента, а также государственных деятелей, активно участвовавших в его работе. 22 октября 1881 г., будучи пока «лишь» сенатором, он записал в дневнике:
«[В.А.] Арцимович председательствует с чрезвычайной добросовестностью и трудолюбием. [Ф.М.] Маркус – чрезвычайно умный человек, всегда говорит дело. [А.А.] Сабуров внимательно изучает дела и
почти докладывает их, хотя очевидно не привык к судебно-административному производству. [М.Ф.] Гедда с его страшной мнительностью и нескончаемыми сомнениями затягивает прения, но, разумеется, заслуживает полного уважения»4. Год спустя, в декабре 1882 г.,
Половцов отмечал сенаторов Н.С. Абазу, К.К. Петерса, Г.Ф. Пребстинга, А.Д. Шумахера. По словам Половцова, «заседания продолжи-
1
Кильштейн А.Г. Мемуары // ГА РФ. Ф. 564. Оп. 1. Д. 402. Л. 7.
2
Там же. Л. 6 об. – 7.
3
Покровский Н.Н. Отжившие бюрократические порядки (К вопросу о реформе
Правительствующего Сената) // Русская старина. 1910. Т. 144. № 11. С. 363. А.Н. Куломзин вспоминал: «Не могу здесь не отдать справедливой дани Сенату. Прежде всего
большинство сенаторов чрезвычайно добросовестно изучали подлежащие их решению
дела. Редко встретишь такого, который является на заседание, или вовсе не ознакомившись с делами или даже поверхностно их изучивши. А дела сложные до чрезвычайности: тут и показания свидетелей о границах описываемых стародавним порядком
“от кривой березы до лисьего лога, а далее на прямую ель и до разбойничьей берлоги”
и т. д., и юридические тонкости о степенях родства к участникам восстания и о наследственных частях боковых родственников такого участника, и исчисление сроков, когда
именно имение было конфисковано, не покрывается ли теми или иными манифестами.
Другая высокопочтенная черта Сената – всегда зорко охранять частные интересы против притязаний казны» (Куломзин А.Н. Пережитое. Воспоминания. С. 346).
4
Половцов А.А. Дневник // ГА РФ. Ф. 583. Оп. 1. Д. 20. Л. 22 об. – 23.
241
тельны и утомительны, но общее впечатление их чрезвычайно отрадно; дела разбираются основательно, добросовестно, беспристрастно,
сенаторы изучают дела предварительно»
1
.
Сенат пользовался своего рода популярностью в глазах общественности. Этому не мешало даже то обстоятельство, что состав
старейшего государственного учреждения постоянно менялся, а его
пополнение могло вызывать серьезные вопросы2. Среди новых сенаторов значительную часть составляли министерские креатуры и
отставные губернаторы, которые едва ли могли принести большую
пользу делу. Но все же тон в Сенате задавали не они, а их более авторитетные коллеги, которые подчас могли преподнести министру неожиданный «сюрприз». Их не меняли, несмотря на все требования руководителей ведомств3. Порой влиятельные государственные мужи
выражали недовольство Сенатом. В частности, К.П. Победоноcцев
писал С.Ю. Витте 25 декабря 1904 г.: «А теперь что такое Сенат? Собрание судебных чиновников, переворачивающих на все лады букву
законов, не приведенных ни к какому единству – а двигателем всего – присяжный поверенный»4.
В этом отношении весьма показателен один эпизод. В коридорах
Государственной канцелярии и самые могущественные руководители ведомств были беспомощны. Зная это, они искали обходные пути.
Так регулярно поступал министр внутренних дел граф Н.П. Игнатьев, рассчитывая на поддержку Комитета министров5. Однако в ряде
случаев эти надежды были напрасными. Председатель Комитета
министров М.Х. Рейтерн не собирался даже ставить на обсуждение
игнатьевскую инициативу по упразднению генерал-губернаторства в
Западной Сибири. Несмотря на настойчивость министра внутренних
дел, Рейтерн планировал передать их в Государственный совет6. Казалось бы, существовал и более простой путь обойти высшее законосовещательное учреждение империи. Следовало лишь обратиться к
императору за высочайшим повелением. Именно посредством Высо-
1
Половцов А.А. Дневник // ГА РФ. Ф. 583. Оп. 1. Д. 20. Л. 106 об. – 107.
2
Тем не менее, по оценке сенатора В.П. Безобразова, в конце 1880-х гг. большинство его коллег придерживалось принципа законности ([Безобразов В.П.] Дневник академика В.П. Безобразова // Русская старина. 1913. № 5. С. 271). Конечно же, далеко не
все сенаторы были так настроены. Например, барон И.О. Велио полагал, что «сенатские дела не стоят выеденного яйца» (Там же. С. 272).
3
Письмо Е.М. Феоктистова М.Н. Каткову // ГА РФ. Ф. 1718. Оп. 1. Д. 8. Л. 33 об.
4
Письмо К.П. Победоносцева С.Ю. Витте 25.12.1904 г. // РГИА. Ф. 1622. Оп. 1.
Д. 351. Л. 1.
5
Перетц Е.А. Дневник (1880–1883). С. 292.
6
Там же. С. 295, 297.
242
чайшего повеления Игнатьев надеялся добиться своего. Однако этот
простой и скорый путь оказался закрытым. Против него восстал как
раз Сенат, т. к. согласно законодательству нельзя было упразднять
имевшиеся законы императорской волей
1
.
Этот случай – скорее исключение из правил. И все же он не был
единственным. Например, в 1890 г. Сенат добился корректировки
Устава о паспортах2. Однако было бы неверным представлять Сенат
сборищем оппозиционеров, регулярно ставивших «палки» в «колеса» правительству. Тем не менее такое исключение само по себе
очень красноречиво и много говорит о государственной жизни того
времени. Механика законотворчества была непростой. В процессе
подготовки решений сопрягались различные ведомства, корпорации,
интересы. Любая стадия разработки законопроекта могла стать проблемной для его авторов. В «канцелярской засаде» могло оказаться
самое неожиданное учреждение, от которого никто не ждал подвоха.
* * *
В конце XIX – начале XX в. институциональная организация власти была такой, что она предусматривала сразу несколько альтернативных путей для законотворчества. Существовали различные «площадки» для обсуждения правительственных инициатив. На каждой
из них действовали особые правила. Они создавали видимость упорядоченности процедуры принятия решений. В действительности
же, как уже отмечалось, функции законосовещательных учреждений
не были четко разграничены, все пути законотворчества, в сущности,
оказывались равнозначными, не было ясной, всеми признаваемой иерархии нормативных актов.
Это определяло правила бюрократических «игр», точнее, их предельную размытость, что позволяло наиболее умелым чиновникам
пользоваться запутанностью, противоречивостью существовавших
норм, добиваясь искомого результата. В такой политической системе нет места правительству как центру принятия решений. В данном
случае правительство – это скорее особая социальная среда, которую
преимущественно составляли представители высшей бюрократии.
Прежде всего ее консолидировали привычные стереотипы поведения сановников империи. В ней отсутствовало (или, вернее, должно было отсутствовать) собственно политическое целеполагание.
1
Там же. С. 304. См. также: Правилова Е.А. Административная юстиция в поре-
форменной России // Английская набережная, 4: Ежегодник. СПб., 1997. С. 185–186.
2
История Правительствующего Сената за двести лет. 1711–1911 гг.: В 5 т. СПб.,
1911. Т. 4. С. 100.
243
Имевшие место бюрократические «игры» в большей степени напоминали не упорядоченное броуновское движение, когда у каждого из
участников законотворческого процесса была своя цель, а у системы
в целом – нет: она находилась в статическом положении.
ГЛАВА ТРЕТЬЯ. ПРАКТИКИ
Законотворческий процесс
В современной политической науке существует множество опре-
1
делений политики
. Все зависит от точки отсчета, теоретических
подходов, методологических предпочтений. «Что мы понимаем под
политикой? Это понятие имеет чрезвычайно широкий смысл и охватывает все виды деятельности по самостоятельному руководству.
Говорят о валютной политике банков, о дисконтной политике Имперского банка, о политике профсоюза во время забастовки; можно
говорить о школьной политике городской или сельской общины, о
политике правления, руководящего корпорацией, наконец, даже о
политике умной жены, которая стремится управлять своим мужем.
Конечно, сейчас мы не берем столь широкое понятие за основу наших
рассуждений. Мы намереваемся в данном случае говорить только о
руководстве или оказании влияния на руководство политическим
союзом, то есть в наши дни – государством». Фактически с этого
фрагмента начинается классическое сочинение М. Вебера «Политика как призвание и профессия». Мастер определений, которыми зачастую пользуются гуманитарии до сих пор, в данном случае ушел
от каких-либо дефиниций, очевидно подразумевая, что политика в
разных обществах, в разные эпохи – явления, очень отличные друг от
друга2. Одно дело, когда политика реализуется в Средние века, другое – в Новое время. Впрочем, политика эпохи модерна тоже бывает разной. В России конца XIX – начала XX в. наличие публичной
политики можно констатировать лишь с высокой долей условности.
А это значило, что о российской внутренней политике непросто было
писать в газетах, рассуждать на земских или дворянских собраниях.
Но главное заключалось в том, что политика (а точнее – общий политический курс) не была предметом обсуждения высшей бюрократии, которая ведала делами исключительно управления. Российский
чиновник, каким бы высокопоставленным он ни был, политиком
1
Политология: Учебник / А.Ю. Мельвиль [и др.]. М., 2008. С. 14–55.
2
Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избр. произведения.
М., 1990. С. 644–645.
245
не являлся. Он не мог поставить вопрос (если только, конечно, не в
частной беседе) о векторе развития страны. В сфере его интересов –
исключительно родное ведомство и направления деятельности последнего. Выходить за пределы собственной компетенции, значит,
вторгаться на «территорию» прочих министерств, которые отнюдь не
собирались делиться полномочиями. Хуже того, вмешиваться в дела
чужих ведомств – означало подменять собой императора
1
.
Вплоть до 1906 г. в Российской империи был один подлинный политик – царь. Лишь он мог определять направления развития страны.
Создавать альтернативный императору центр принятия решения побаивались, памятуя турецкий опыт – с всесильным визирем, практически премьер-министром. В 1905 г. министр финансов В.Н. Коковцов доказывал: «Монарх должен иметь возможность выслушивать
различные мнения, извлекать общие руководящие начала управления из сравнения выгод и невыгод различных направлений. С учреждением кабинета с первым министром во главе верховная власть
лишится этого главнейшего средства для непосредственного знакомства с действительным ходом дел управления. Тогда первый министр,
наделенный исключительным правом личного всеподданнейшего доклада, явится для нее единственным источником всех сведений о положении дел государстве»2.
В России ничего подобного не было. Функции главы правительства должен был исполнять сам государь, который, однако, с ними
даже технически не вполне справлялся: слишком уж велики были
возложенные на него обязанности. В итоге единственный политик
не мог быть полноценным политиком, и, соответственно, политика в России осуществлялась без политиков3. 5 апреля 1882 г. посол
Германии в России Г.Л. фон Швейниц записал в своем дневнике:
«Здесь лишь один девиз: “Будем пить и жрать, потому что завтра
умирать”. К “пить и жрать” надо было бы добавить еще “и в карты
играть”. К кому бы из знакомых мне помещиков, чиновников, гене-
1
Как уже отмечалось, некоторые амбициозные министры все же вмешивались в
сферу компетенции неподотчетных им ведомств, вызывая закономерное раздражение
и противодействие со стороны их руководителей.
2
Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России. С. 117.
3
В литературе XIX–XX вв. под политикой понимается целенаправленная деятельность, основным побудительным мотивом которой оказывается борьба за власть
(М. Вебер), противостояние «своих» и «чужих», «друзей» и «врагов» (К. Шмитт).
По определению Л.М. Хартмана, политика – «искусство претворения общественных
тенденций в правовые формы». К этому же определению политики тяготел Г. Хеллер,
автор работы «Теория государства» (1934) (Словарь основных исторических понятий:
Избр. статьи. М., 2012. Т. 1. С. 502–519).
246
ралов, в столице и провинции, я не задавал вопрос, почему бы людям
благородным, достойным, влиятельным не попытаться каким-либо
образом объединиться и что-либо предпринять, устно ли, письменно,
чтобы как-то обезопасить свое положение, в ответ я всякий раз слышал: “Нет!”, а когда затем спрашивал: “Но чем же они в таком случае
занимаются?” Мне отвечали одно и то же: “Играют”. О чудовищной
серьезности положения здесь никто не имеет ясного представления,
к сожалению, как и в Гатчине. Победоносцев печется о небесах, Катков – о народе, Игнатьев направляет воды Ахерона, остальные, ни о
чем не помышляя, живут без всяких забот…»
1
.
В словах немецкого посла заключается известное преувеличение.
Тем не менее отсутствие политики в традиционном европейском
смысле этого слова декларировалось официально, и императоры об
этом периодически вспоминали: какая-либо «партийность» в России была немыслима. Так, в мае 1886 г. Александр III исключил даже
возможность подачи коллективного прошения об отставке членами
Государственного совета, недовольными назначением их сотоварищем И.А. Вышнеградского. По мнению царя, это было бы недопустимой «партийной» выходкой2.
Абсолютное большинство законопроектов, вносимых в Государственный совет, имело технический характер и прежде всего подразумевало экспертную оценку. Характерно, что в царствование
Александра III основное бремя работы ложилось на Департамент государственной экономии.
Распределение дел по департаментам Государственного совета
в 1882–1892 гг.
Департа-
менты
Законов 135 132 134 102 84 88 97 103 49 102 89
Гражданских и
духовных дел
Государствен-
ной экономии
По всем трем
департаментам
Источник: Собко Е.М. Государственный совет в эпоху Александра III. С. 16.
1
Швейниц Г.Л. Дневник // Александр III. Воспоминания. Дневники. Письма.
СПб., 2001. С. 180.
2
Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 460.
Годы
1882
1883
1884
1885
1886
1887
1888
1889
1890
91 85 69 87 119 109 143 153 159 205 174
678 619 634 667 635 559 494 508 560 522 455
904 836 837 856 838 756 734 764 768 829 718
1891
1892
247
О преимущественно техническом характере рассматриваемых
законопроектов свидетельствует распределение законопроектов за
1900–1901 гг.
Ведомость Государственного совета за 1900–1901 г г.
Ведомства, внесшие
законопроекты
Министерство путей
сообщения
Министерство
внутренних дел
Министерство народного просвещения
Министерство
финансов
Министерство юстиции 18 21 39 15 54
Военное министерство 1 20 11 32 34 66
Министерство земледе-
лия и государственных
имуществ
Морское министерство 3 9 12 7 19
Святейший Синод 4 4 5 9
Государственный
контроль
Министерство
иностранных дел
Главное управление
государственного
коннозаводства
Ведомство императрицы Марии
Государственная
канцелярия
Канцелярия Комитета
министров
Особое совещание о поземельном устройстве
Забайкалья
Комиссия по принятию
прошений
Всего 5 798 214 58 985 304 1289
Источник: ГА РФ. Ф. 649. Оп. 1. Д. 198. Л. 44.
Департаменты Государ-
ственного совета
Законов
Гражданских и
духовных дел
Государствен-
ной экономии
Промышлен-
ности, науки и
торговли
629 19 648 13 661
2 25 56 83 86 169
30 51 81 25 106
1 26 5 32 64 96
1 11 23 2 37 32 69
1 8 9 5 14
3 3 5 8
2 2 2 4
1 1 4 5
1 1 3 4
1 1 1 2
Общее
собрание
Государствен-
ного совета
Всего
1 1
2 2
Всего
248
Таким образом, около половины внесенных в Государственный
совет законопроектов было инициировано Министерством путей
сообщений, выносившим на обсуждение преимущественно те инициативы, которые нуждались в экспертной оценке. Показательно,
что менее трети всех законопроектов было рассмотрено в Общем
собрании этого учреждения. Аналогичная ситуация имела место в
1903–1904 гг.
Отчет Государственного совета за сессию 1903–1904 г г.
Ведомство, внесшее
законопроект
Министерство путей
сообщения
Министерство
внутренних дел
Министерство народного
просвещения
Министерство финансов 1 5 39 6 51 48 99
Министерство юстиции 22 17 39 27 66
Военное министерство 3 26 10 39 44 83
Министерство земледе-
лия и государственных
имуществ
Морское министерство 1 2 3 8 11
Министерство
иностранных дел
Главное управление
государственного
коннозаводства
Святейший Синод 1 10 11 5 16
Государственный
контроль
Ведомство императрицы
Марии
Государственная
канцелярия
Департаменты Государ-
ственного совета
Общее собрание
Законов
Гражданских и
духовных дел
Государственной
экономии
Промышленности,
науки и торговли
Всего
529 36 565 8 573
9 16 78 103 148 251
1 72 64 137 47 184
6 6 30 6 48 28 76
9 9 8 17
1 1 4 5
5 5 3 8
2 2 2
Общее число дел,
2 2
разрешенных
Государственным
советом
Особое присутствие
249
Окончание таблицы
Ведомство, внесшее
законопроект
Канцелярия по приня-
тию прошений
Канцелярия Комитета
министров
С.Е.И.В. Канцелярия 2 2
Министерства Импера-
торского Двора
Главное управление тор-
гового мореплавания
Императорское Челове-
колюбивое общество
Министерство финан-
сов и Государственный
контроль
Комиссия по улучшению
санитарных условий
Царского Села
Совещание о торговом
мореплавании
Совещание по пересе-
ленческому делу
Совещание о нуждах
сельскохозяйственной
промышленности
Совещание о загрязне-
нии нефтью Каспийско-
Волжских путей
Совещание о пере-
даче дел в местные
учреждения
Совещания о сокраще-
нии кредитов в связи с
войной
Источник: ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 543. Ч. 1. Л. 34–35.
Департаменты Государ-
ственного совета
Общее собрание
Законов
Гражданских и
духовных дел
Государственной
экономии
Промышленности,
науки и торговли
Всего
1 13 3 17 5 22
1 1 1
2 2 1 3
2 2 2
1 1 1 1
Общее число дел,
1 1 232
2 2
1 1
1 1
1 1
1 1
1 1
1 1
разрешенных
Государственным
советом
Особое присутствие
250
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]