Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы документационного обеспечения управления. 2-е изд.. Учебное пособие
.pdf
11
ГЕНЕРАЛ-ПРОКУРОР
СЕНАТ
КОЛЛЕГИИ
ГУБЕРНАТОР
Губернская канцелярия
ПРОВИНЦИАЛЬНЫЙ ВОЕВОДА
Провинциальная канцелярия
УЕЗДНЫЙ ВОЕВОДА
Уездная канцелярия
Сенат, Синод, Кабинет и коллегии (в центре), губернатор, воевода, комиссары и другие органы на местах.
Роль центрального административного исполнительного органа власти, формирующего государственные документы стали играть коллегии.
Вместо 50-ти упраздненных приказов были созданы 12 коллегий. Соответственно, этот исторический период развития делопроизводства в России называют «коллежским». Каждая из коллегий в системе государственного делопроизводства имела свою функцию (Адмиралтейская, Военная, Судейская, Иностранных дел, Юстиц-коллегия, Вотчинная, Камерколлегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Мануфактурколлегия и др.). Коллегию возглавлял президент. В состав коллегии входили: вице-президент, советники, асессоры, служители канцелярий.
Структура органов государственной власти и управления в период коллежского делопроизводства показана на рис.2.
ИМПЕРАТОР
Рис. 2 – Система органов власти и управления
Российской империи.
12
В 1699 г. Петром I была введена в государственное обращение гербовая бумага. В 1700 г. была официально отменена «столбцовая» форма
документа, что ускорило всеобщий переход к тетрадной форме (листовой
и книжной).
Первоначально каждая из коллегий руководствовалась собственным
регламентом. 28 февраля 1720 г. Петр I утвердил «Генеральный Регламент», который стал основным законодательным актом, регламентирующим работу с документами. В этом нормативном документе была впервые определена структура коллегий, их штатный и численный состав,
должностные обязанности чиновников, пределы их компетенции, а также
порядок организации работы с документами. Данным законодательным
актом был узаконен коллегиальный принцип принятия решений. В состав
коллегий стали входить канцелярии, в обязанности которых входила работа с государственными документами.
«Генеральный Регламент» установил необходимость регистрации
документов, определил технологию ее ведения. Основной целью регистрации являлось обеспечение сохранности документов. При регистрации
заводили четыре типа документов: А, В, C, D. Регистрация велась в специальных журналах, причем документы, поступавшие от вышестоящих
инстанций, регистрировались в отдельном журнале. В отдельном журнале регистрировали и исходящие документы. При передаче документов от
стола к столу составляли регистры, в которых подробно записывали операцию по регистрации. Всего в коллегии вели четыре журнала регистрации: A, B – для регистрации документов вышестоящих органов, C и D –
для всех остальных документов. Журнальная форма регистрации документов в некоторых учреждениях применяется до сих пор.
Генеральный Регламент ввел понятие «архив». Законченные дела в
течение трех лет находились в канцелярии, а затем под расписку передавались в архив коллегии. Предписано было иметь два архива – общий для
всех коллегий в специальном ведении иностранных дел и финансовый.
Также Генеральным Регламентом были установлены сроки исполнения
документов, нарушение которых каралось «наказанием смертным»,
«ссылкой на галеры», «лишением всего имения» в зависимости от силы
дела или вины. Указы должны были исполняться в течение одной недели,
при необходимости уточнения информации их срок увеличивали.
В период коллежского делопроизводства был изменен состав видов
документов, которые определялись их соподчиненностью. В оформлении
документов стали выделять отдельные реквизиты, обязательным стало
проставление даты и наименования вида документа. Были введены такие
обязательные реквизиты документа, как: отметка о согласовании, отметка
о контроле, отметка о направлении документа в дело.
13
Основными видами государственных документов в период коллежского делопроизводства являлись:
1. Указы – направляли от вышестоящих органов подчиненным.
2. Рапорты и положения (составляли подчиненные и направляли
вышестоящему начальству).
3. Предложения, представления и сообщения – направляли по гори-
зонтали (из коллегии в коллегию).
4. Челобитные (позже прошения) – отправляли частные лица.
5. Протоколы — новый вид документов, появившийся в ХVIII веке.
Система коллежского делопроизводства характеризовалась: усилением законодательной регламентации всего государственного делопроизводства, формированием и закреплением единых общих административных начал работы государственных органов, значительным увеличением
объемов письменных работ. Вместе с тем, российская государственная
система коллежского делопроизводства в этот период оставила без изменений его бюрократическую сущность.
1.3. Министерское (исполнительное) делопроизводство
В результате административных реформ, проведенных Александром I
(на рубеже ХVIII–ХIХ вв.), была существенно изменена структура государственной власти. В состав высших государственных органов управления наряду с Правительствующим Сенатом были дополнительно включены вновь созданные Комитет Министров и Государственный Совет.
Вместо двенадцати коллегий были созданы восемь министерств (1802 г.)
Местные органы управления не изменились. Высшие государственные
учреждения того времени: Правительствующий Сенат, Государственный
Сенат и Комитет министров. Они сохранили принцип коллегиальности в
организации работы с государственными документами. Делопроизводство в них велось на основании законов, называемых «учреждениями».
В этот период издавали:
– учреждения Правительствующего Сената;
– учреждения Государственного Совета;
– учреждения Комитета Министров.
В связи с созданием министерств, как центрального административного (исполнительного) звена системы государственного делопроизводственного аппарата, этот период принято называть министерским. Осно-
вой работы министерств был принцип единоначалия, т.е. министр исполнял волю царя. Отношение к министру как к единоличному исполнителю
воли царя определило делопроизводство министерств как исполнительное.
В этот период коллегии были введены в состав министерств, а позже
при министрах были созданы советы, которые имели статус коллегиаль-
14
ного совещательного органа. В министерствах строго соблюдался принцип служебной иерархии, в соответствии с которым осуществлялось
строгое распределение функций между чиновниками.
Делопроизводство в государственных учреждениях вели в соответствии с «Общим Губернским Учреждением» (1775 г). Данным документом предусматривалось единообразие изложения по приведенным образцам. Документы сложного содержания состояли из трех частей: введения
с изложением дела, обоснования со ссылками на законодательство, «соображения и заключения» с выводами (распоряжениями) и предложениями, ходатайствами или просьбами. Основные виды документов министерского (исполнительного) делопроизводства:
1. Манифесты, рескрипты, высочайшие указы, высочайшие пове-
ления – исходили от царя.
2. Указы и предписания – получали от Правительствующего Сената.
3. Предложения, циркуляры, запросы – направляли министры и ру-
ководящие чины министерств нижестоящим органам власти.
4. Доклады, прошения, жалобы – направляли вышестоящей власти.
28 января 1811 г. был принят указ «Общее учреждение министерств». Министрам стали подчиняться директоры департаментов. Директорам департаментов – начальники отделений, начальникам отделений – столоначальники. Канцелярии действовали на правах департамен-
тов. Указом об учреждении министерств были строго разделены пределы
компетенции руководящих чиновников. В зависимости от занимаемой
ими должности они имели право получать и подписывать лишь определенные виды документов. Порядок прохождения документов по инстанциям был строго регламентирован законом, который требовал, «…чтобы
бумаги сколь можно менее уклонялись от установленного им пути в департаментах». В каждой инстанции входящие и исходящие документы
должны были регистрироваться в журналах: общих (в канцелярии) и
частных (в отделениях канцелярии и департаментов). И общие, и частные
журналы регистрации документов состояли из трех частей: для регистрации документов верховной власти, для «обыкновенных бумаг» и для секретных документов.
В конце ХIХ в. появились пишущие машинки, значительно ускорившие ведение письменных работ, позволившие, одновременно с подлинником, создавать несколько копий документов. В этот период изобрели телеграф и телефон, благодаря которым появились новые виды документов – телеграммы, телефонограммы, значительно ускорившие про-
цесс принятия управленческих решений.
Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система
министерского делопроизводства, особенно в начальный период, она не
15
была столь гибкой, как требовалось в конце ХIХ в. Введение министерств
завершило процесс четкого разграничения функций органов исполнительной власти, сменило коллегиальность на единоначалие. Это привело
к дальнейшей централизации государственного аппарата, к быстрому
росту прослойки бюрократов-чиновников, всецело зависящих от милости
царя. В условиях быстро меняющихся общественных и политических
отношений система государственного делопроизводства продолжала
оставаться бюрократической, громоздкой и «неповоротливой». Происшедший в 1917 г. социально-политический переворот (Февральская буржуазно-демократическая, а затем Октябрьская социалистическая революция), привели к полному разрушению государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил старые традиции, но создавался
на принципиально новых началах.
1.4. История «советского» делопроизводства
В результате Октябрьского переворота в 1917 г. структура государственного аппарата управления была существенно изменена. Высшим
законодательным органом раннего советского периода являлся Всероссийский съезд Советов. В период между его съездами собирался ВЦИК
(Всесоюзный центральный избирательный комитет), который являлся
органом исполнительной власти. Непосредственное управление страной
осуществлялось Советом Народных Комиссаров (Совнарком). Руководство отдельными отраслями государственного управления осуществлялось тринадцатью наркоматами (народными комиссариатами). Для работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты, выходцы из крестьян, не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления, несомненно, снизился.
В период становления советского государственного аппарата много
внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства.
Так, 8 декабря 1918 г. Совет рабочей и крестьянской обороны издал постановление «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты».
Организационно-научная деятельность в сфере управления в 20-е гг.
двадцатого столетия была закреплена нормативными документами и созданием целой сети общественных организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами научной организации труда (НОТ) и делопроизводства. Особое внимание в этот период было уделено документированию функций планирования, учета и контроля. В феврале 1921 г.
была образована Государственная общеплановая комиссия (Госплан
РСФСР), в функции которой входила разработка планов отраслей и от-
16
дельных предприятий. Постепенно документы, создаваемые в сфере планирования, становились более упорядоченными по структуре, содержанию показателей и по форме.
Система органов по рационализации управления и делопроизводства в «ранний советский период» была ликвидирована, что привело к
значительному сокращению исследований в этих областях. Основную
работу вели крупные ведомства, издававшие нормативные и методические материалы: инструкции по ведению делопроизводства, указания,
правила и т.п. Отсутствие единого методического центра, координирующего работу учреждений в области управления и делопроизводства, несогласование в деятельности ведомств и организаций в вопросах документирования актуализировали проблему концентрации в общегосударственном масштабе научных сил, организационного оформления этого
процесса.
Великая Отечественная война (1941–1945 гг.) отодвинула на дальний план вопросы документационного обеспечения управления. Интерес
к государственному решению вопросов по проблемам рационализации
делопроизводства возник лишь в начале 60-х гг. двадцатого столетия.
В 1958 г. постановлением Совета Министров РСФСР была утверждена «Примерная инструкция о делопроизводстве для учреждений и
организаций в РСФСР». В этот период усиливается влияние ГАУ (Глав-
ное архивное управление), которое осуществляло свою деятельность при
Совете Министров СССР и с 1958 г. стало правомочно контролировать
организацию делопроизводства и работы архивов, учреждений, организаций и предприятий. В 1963 г. ГАУ изданы «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», которые на протяжении многих лет были основным руководящим документом и способствовали упорядочению деятельности предприятий и учреждений.
В 1966 г. в системе ГАУ был утвержден Всесоюзный научно-
исследовательский институт документоведения и архивного дела
(ВНИИДАД), которому было поручено завершить разработку ЕГСД
(Единой государственной системы документоведения). В сентябре 1973 г.
Госкомитетом Совета Министров СССР по науке и технике были одобрены «Основные положения ЕГСД» и рекомендованы министерствам,
ведомствам и организациям для применения. ЕГСД носила комплексный
характер, то есть включала не только вопросы делопроизводства, но и
рекомендации по научной организации труда служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. Реализация ее
положений повысила общую культуру управления, содействовала улучшению качества принимаемых решений, оптимизации структуры, штат-
17
ной численности управленческого аппарата. Тем не менее, новые информационные технологии работы с документами с применением вычислительной техники в ЕГСД представлены не были. Этот пробел отчасти был
восполнен позже – при переработке ЕГСД и издания ее новой редакции –
Государственной системы документационного обеспечения управления
(ГСДОУ), одобренной коллегией ГАУ в 1988 г.
Заметным явлением в истории делопроизводства 70-80 гг. было издание государственных стандартов (ГОСТ) на управленческие документы
(ГОСТ 6.38-72, ГОСТ 6.39-72 и др.), разработка общесоюзных классификаторов технико-экономической информации (ОК ТЭИ) – ОКУД, ОКПО,
ОКОНХ, унифицированных систем документации (УСД) и серии государственных стандартов на унифицированные системы. Внедрение данных документов в практику управления значительно улучшило организацию работы с документами.
Тема 2. ДОКУМЕНТОВЕДЕНИЕ В УПРАВЛЕНИИ
2.1. Основные термины и понятия
Документоведение – это научная дисциплина, изучающая законо-
мерности формирования и функционирования систем документационного обеспечения управления.
Документационное обеспечение управления (ДОУ) – есть процесс
документирования управленческой деятельности хозяйствующих субъектов и организация работы с документами. Процесс документирования
управленческой деятельности включает следующие этапы:
– фиксация информации;
– создание и оформление документа;
– организация работы с документами;
– использование и хранение документов.
Термин «документационное обеспечение управления» появился в пе-
риод внедрения в управление компьютерных систем и их организационным, программным и информационным обеспечением для приближения
к терминологии, употребляемой в компьютерных программах и литературе. Термины «документационное обеспечение управления» и «делопроизводство» являются синонимами.
Делопроизводство – это отрасль управленческой деятельности в организациях различного вида, связанная с работой над документами.
Термин «делопроизводство» возник во второй половине ХVIII века
и был образован от словосочетания слов «производство» и «дело». В то
время термин «дело» обозначал вопрос, решаемый органом управления
18
(судебный, административный), то есть термин «дело» появлялся только
при разговоре о рассмотрении и решении дел. В значении совокупности
документов, относящихся к определенному вопросу, термин «дело», стал
употребляться значительно позже.
Основой документационного обеспечения управления служит непосредственно процесс документирования.
Документирование управленческой деятельности охватывает все
процессы, относящиеся к записи (фиксации) на различных материальных
носителях и оформлению в соответствии с установленными правилами
информации, необходимой для осуществления управленческих действий.
Документирование осуществляется на естественном языке (рукописные,
машинописные документы, в том числе телеграммы, телефонограммы,
машинограммы), а также на искусственных языках с использованием
магнитных и электронных носителей.
Результатом документирования является документ.
Документ – информация, зафиксированная на любом материальном
носителе, с реквизитами, идентифицирующими ее.
В технологической цепочке работы с документами можно выделить
следующие этапы:
1. Прием и первичная обработка поступающих в организацию доку-
ментов.
2. Предварительное рассмотрение и распределение документов.
3. Регистрация.
4. Контроль исполнения документов.
5. Информационно-справочная работа.
6. Исполнение документов, их составление, согласование, оформле-
ние.
7. Отправка документов.
Существуют следующие формы организации делопроизводства:
централизованная, децентрализованная и смешанная.
При централизованной форме организации делопроизводства все
операции по обработке документов сосредоточиваются (централизуются)
в едином для всего учреждения центре (канцелярии), общем отделе или у
секретаря.
Децентрализованная форма предполагает рассредоточение делопроизводственных операций между структурными подразделениями
учреждения; при этом в каждом из них выполняется относительно однородный набор делопроизводственных операций. Не следует смешивать
децентрализованную форму организации делопроизводства, при которой
делопроизводственные операции выполняются в различных структурных
подразделениях учреждения, с организационной структурой службы де-
19
лопроизводства, имеющей специализированные подразделения: экспедиции, машбюро, контрольные группы и т.д.
При смешанной форме операции выполняют централизованно
(прием, регистрация, контроль, размножение документов) и децентрализованно (справочно-информационное обслуживание, хранение документов, формирование дел).
Форму организации делопроизводства выбирают с учетом размера
учреждения, объема документооборота, состава структурных подразделений. В мелких учреждениях (когда документирование осуществляется
непосредственно в подразделениях), а также в территориально разобщенных (расположенных, например, в различных районах большого города)
выбирают централизованную форму. В большинстве же учреждений и
организаций используют смешанную форму организации делопроизводства.
Наиболее рациональной формой организации отдельных делопроизводственных процессов и операций является централизация, поскольку
она позволяет снизить стоимость делопроизводственных операций,
улучшить организацию труда делопроизводственного персонала и внедрить его нормирование, обеспечить специализацию и взаимозаменяемость работников, использовать прогрессивные и производительные технические средства, обеспечить единство организационного и методического руководства.
В современных условиях полностью централизовать делопроизводственное обслуживание можно только в сравнительно небольших учреждениях. В крупных учреждениях следует стремиться к целесообразной
централизации отдельных функций делопроизводства, таких, как прием и
отправка документов, регистрация и контроль исполнения документов,
стенографирование и печатание документов, их размножение, методическое руководство делопроизводством.
В небольших учреждениях, не имеющих общих отделов, отделов
делопроизводства, делопроизводственное обслуживание осуществляет
секретарь-референт руководителя. Если организация или учреждение
имеют большой объем документов, то вводится структурное подразделение, отвечающее за делопроизводство: служба документационного обеспечения управления, канцелярия, общий отдел, отдел делопроизводства и
т.д. Деятельность этого структурного подразделения отражается в специально разрабатываемых положениях (см. тема 4, п.2.5).
20
2.2. Законодательное, нормативное и методическое регулирова-
ние делопроизводства
Наличие и функциональность построения работы службы документационного обеспечения является необходимым условием эффективной
управленческой деятельности. Функции делопроизводственных служб
любого уровня (государственных учреждений, коммерческих предприятий и организаций) подразумевают документирование управленческих
процессов. Документирование является обязательным, предписывается
законами и актами государственного управления. Любой документ, создаваемый в процессе управления, должен отвечать нормам и требованиям современного законодательства. При оформлении управленческой
документации важно исполнять и учитывать основные правила, предусмотренные законодательными и нормативными актами в сфере делопроизводства.
Законодательная и нормативно-методическая база делопроизводства – это совокупность законов, нормативных и правовых актов, а
также иных методических документов, регламентирующих технологию
создания документов, их обработку, хранение и использование в текущей
деятельности, а также деятельность службы делопроизводства, ее структуру, функции, штат, техническое обеспечение и другие аспекты.
Законодательное регулирование организации делопроизводства
на современном этапе осуществляется путем издания федеральных законодательных актов, включающих в себя комплекс правовых положений,
требований и методов, в совокупности устанавливающих нормы создания, обработки и хранения документов. К ним относят:
1. Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ.
2. Законодательные акты Российской Федерации.
Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ регу-
лируют вопросы подготовки, издания, государственной регистрации и
введения в действие указов Президента и нормативных правовых актов,
издаваемых органами государственного управления в сфере делопроизводства, например:
1. Указ Президента РФ от 30 ноября 1993 г. № 2050 «Об утвержде-
нии Положения о государственном гербе в Российской Федерации».
2. Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении
перечня сведений конфиденциального характера».
3. Указ Президента РФ от 24 января 1998 г. № 61 «О перечне сведе-
ний, отнесенных к государственной тайне».
4. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1268
«Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтоже-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]